主体功能区建设的区域协调功能研究，本文主要内容关键词为：功能论文,主体论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1003—5656(2006)04—0060—05
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》从“形成合理的区域发展格局”、“健全区域协调互动机制”、“促进城镇化健康发展”三个方面，对如何促进区域协调发展问题进行了精辟的阐述。在“形成合理的区域发展格局”中明确提出：各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。构建以主体功能区为基础的区域开发格局，是落实科学发展观的具体体现，是促进区域协调发展和可持续发展的重要战略举措，也是党的十六届五中全会重大理论创新及我国“十一五”规划的新亮点。本文认为，推进主体功能区建设，可以有效克服同质化政府对发展条件不同的异质区域进行同质化的管理所带来的弊端，是促使同质化政府向异质化政府转变、促进区域协调发展的重要途径。
一、同质化政府管理下的区域发展不协调
长期以来，我国的区域经济是以行政区为地域单元来组织运行的。中央把地方各行政区看成是同质的行政区单元。然而，各行政区却是资源禀赋、历史基础、环境条件均存在差异的异质区域，有的地方适合快速经济增长，有的地方则不适合快速经济增长，甚至不适合于经济开发。我国的行政管理体制赋予所有行政区发展地方经济的任务，并用相同的GDP总量指标衡量不同行政区的发展成绩，用GDP和经济增长速度作为考核政府官员的主要指标。同质化的政府对发展条件不同的异质区域进行同质化的管理是导致区域发展不协调的重要原因之一。
在传统计划经济体制下，中央政府掌控着绝大部分经济资源，地方政府缺乏相应的经济自主权，区域经济布局和运行主要通过国家投资和重点项目的空间选择以及项目的实施来实现。自改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和地方政府权限的增加，地方政府在经济运行中的影响力越来越大，中央对地方政府的产业选择一般不施加直接干预，中央主要通过产业政策引导、重大项目的区位选择对生产力宏观布局施加影响，而地方政府则可以广泛运用区域优惠、补偿政策、投资激励等政策对行政区内的产业布局施加影响。以行政区为地域单元组织经济运行的模式表示如下：
这种模式的最大好处是能够充分调动地方政府发展经济的积极性，这是促使我国经济保持二十年高速增长的重要原因。这种模式的最大弊端是导致地方政府对“低要素成本刺激经济增长”的过度依赖，引发区域发展的不协调，其具体表现如下：
第一，过分追求经济高速增长，引发经济发展和资源环境的不协调。出于追求经济增长速度，追求地方利益、追求政绩的考虑，地方政府总是急于开发区内自然资源，促使资源优势尽快转变为经济优势。在资源的开发利用过程中，重视资源的开发速度和短期的经济效益，而对环保投入不足，对资源集约、永续利用考虑甚少，从而引发经济发展和资源环境的不协调。
第二，过分依赖“低要素成本刺激经济增长”，引发GDP增长和财政增收的不协调。行政区经济运行过程中，地方政府对招商引资、对项目投资拉动经济增长给予厚望。地方政府对招商引资项目不加选择，地方政府间围绕招商引资展开恶性竞争，这种现象在中西部落后地区表现尤为突出。在招商引资的竞争中，一些地方政府故意压低土地价格、劳动力成本，滥用地方优惠和补偿政策，用一种人为的低要素成本获取招商引资的竞争优势。招商力度越大，对低要素成本的依赖性也就越大，地方资源环境损失也就越大。地方政府对区域核心竞争力的挖掘不够，进行制度创新、技术创新的动力不足，推动经济内涵式发展的动力不足，从而引发GDP增长和财政增收的不协调。
第三，过分追求短期利益，导致产业趋同，引发区域分工不协调。出于财政增收、经济高速增长等目的，地方政府往往过分重视具有直观感觉的物质资本投入，热衷于建设形象工程，热衷于发展见效快的短平快项目，对需要长时期经营的项目积极性不大，对基础教育等人力资本投入重视不够。此外，盲目攀比，模仿、复制发达地区的先进经验，忽视自主创新的低水平重复建设和铺张浪费也相当严重，从而导致地区产业趋同，引发区域分工不协调。
二、主体功能区建设的区域协调功能
“十一五”期间将进行的主体功能区划和建设将有效地克服同质化政府管理带来的弊端，促进不同条件的区域协同发展。所谓主体功能区，是指根据不同区域的发展潜力和资源环境承载能力，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。“十一五”时期，国家将对优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区实施区别化的区域政策，同时利用评价指标引导这四类主体功能区建设。优化开发区是指国土开发密度较高、资源环境承载力开始减弱的区域。这类区域，是带动全国经济发展的龙头和我国参与经济全球化的主体①。其主要任务是着力提高产业的技术水平，化解资源环境瓶颈制约，提升参与全球竞争的层次。重点开发区是指资源环境承载能力较强、经济发展和人口聚集条件较好的区域。其主要任务是通过大力加强基础设施建设，增强吸纳资金、技术、产业和人口集聚的能力，加快工业化和城市化步伐，提升区域辐射功能，成为支撑今后我国经济发展和集聚人口的重要载体。限制开发区是指生态环境脆弱、集聚经济和人口条件不够好的区域。其主要任务是遵循“保护优先、适度开发”的方针，既要加强生态环境整治等工程性措施，因地制宜地发展本地资源环境可承载的特色产业，又要引导部分人口、资源平稳有序地转移到重点开发区域和优化开发区域，缓解人与自然关系紧张的状况。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域。国家对这类区域将实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发活动。禁止开发区虽不承担发展经济的任务，但它在保护自然、生态的前提下，可以在区域的资源环境容量内发展生态旅游等产业。可以看出，不同的区域具有不同的主体功能，以及不同的产业政策、财政政策、环境政策和人才政策。显然，不同主体功能区范围内的地方政府的主要职能和考核指标也会相应改变。进行主体功能区划后，我国的经济运行模式将演变为：
在这种经济运行模式下，国家将不同行政区纳入了不同的功能区范畴，将不同行政区作为异质的行政区对待，对不同的功能区实行不同的区域政策，并用不同的指标衡量不同行政区的发展成绩，各行政区只能在各自的主体功能框架内自主地进行产业选择。因此，主体功能区建设具有促进区域合理分工、协调、可持续发展的功能，具体表现如下：
第一，有利于增强我国的资源环境承载能力，实现经济发展和资源环境的协调。区域的资源环境承载能力是划分主体功能区的一条原始依据，进行主体功能区划后，不同的主体功能区只能从事与自身资源环境能力相适应的经济活动，这从根本上避免了资源环境的过度开发，有利于实现区域经济发展和区域资源环境的协调。
第二，促进产业政策与区域政策相结合，促进资源整合，实现区域分工的协调。主体功能区在规划的同时就确定了不同主体功能区经济活动的主要内容和产业选择的基本方向，地方政府只能在自己所处的功能区所界定的经济活动内容和产业选择的基本方向的框架内进行招商引资和产业选择，从而实现产业政策区域化和区域政策产业化，实现产业选择和资源禀赋的协调。对国土进行主体功能区划，这本身就是一种区域分工。主体功能区划的一个重要目的就是要引导人口等生产要素有序流动，引导产业有序转移，这不仅有利于资源整合，而且有利于产业结构在国土范围内的优化升级，最终形成协调的区域分工格局。
第三，有利于缩小区域发展差距，实现经济发展和人民生活水平的协调。构建主体功能区为基础的区域开发格局，将摒弃片面追求缩小经济总量差距的思维定势，致力于逐步缩小区域间人均GDP，人均收入、人均公共服务和生活水平的差异。国家将统筹部署，通过区别化的财政政策，将保护生态、提高资源环境承载力同样作为重要的国民经济贡献，力求使优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域内的人民都能享有幸福生活，使不同主体功能区的人民都获得大体均等的就业、住房和接受教育的机会，都享有大体均等化的公共服务和生活环境，都享有大体相当的生活水平，最终实现经济发展和社会发展、经济发展和人民生活水平的协调。
在看到主体功能区建设的区域协调功能的同时，我们不得不仔细分析主体功能区建设遇到的难题。首先，主体功能区的建设需要具体的组织者，主体功能区划本身不能解决主体功能区建设的组织者问题。其次，同一主体功能区内，有不同的同级行政区，主体功能区内的公共服务究竟应该由谁提供、同级行政区之间应该以怎样的比例、以怎样的方式提供主体功能区公共服务供给等等是主体功能区建设无法回避的问题。
针对主体功能区的建设可能遇到的难题，国家如果在同级行政区之上设置临时性的区域管理机构，具体谋划实施主体功能区建设、主体功能区公共服务供给等事宜，无疑又会增加行政管理的层次，与我国减少行政管理的层次改革导向相违背。
三、加强主体功能区建设，促进区域协调发展
(一)做好主体功能区区域规划
在市场经济条件下，规划是政府履行宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职责的重要依据，在一定范围和领域内，规划还具有约束社会公众行为的功能，规划具有仅次于法律的、规范社会行为的“第二准则”功能②。鉴于跨行政区是主体功能区的最大特点，因此，编制主体功能区区域规划，加强对主体功能区内经济社会活动的引导是主体功能区建设的重要环节。
区域的主体功能是主体功能区最重要的区域性。区域性是用来描述经济区内的经济主体在市场牵动下形成不可分割的经济联系的概念，它是一个经济区区别于其他经济区的典型特征。一个区域的“区域性”越强，表明该区域的经济相互依存、交流、文化同质性、内聚力、行为能力，尤其是解决冲突的能力越强，而随着“区域性”的日益增强，区域将成为拥有自己权利的行为主体③。编制和实施主体功能区区域规划，就是要强化主体功能区的区域性，借用市场的资源配置手段，使主体功能区的主体功能得以最充分的体现和发挥。
主体功能区规划的重点内容一般包括区域市场形成和发展、与主体功能相适应的区域产业选择、区域产业结构调整、区域性能源、交通通信等基础设施建设、区域内公共服务的供给等。主体功能区规划由国家组织主体功能区所涉及的所有行政区政府共同编制，它是国家意志在特定地理空间的具体体现，规定了主体功能区内实行的统一政策，对区内所有的行政区政府具有广泛的约束力，是区内经济社会活动的空间准入原则。
(二)加强主体功能区内各行政区间的合作
加强区内各级政府间的交流合作，明确不同行政区政府的职责义务，避免区域经济主体所需公共服务没有供给的主体，避免同一种服务多头供给的现象发生，是主体功能区建设的重要措施。要加强主体功能区内的电子政务建设，积极推进政务公开。首先要做的是区域内的政府公共服务网的互联互通，公民点击区内任意一家政府网站，就可以获得政府对公民提供的各种证照办理、迁徙和户口管理等服务，完成个人应向政府缴纳各种税款和费用，政府要求填报的各种信息和表格。经济主体只需要点击区内任意一家政府网站，就可以了解主体功能区的产业政策、进出口、注册、纳税、工资、社保等规定；就可以按政府要求填报的各种统计信息和报表，参加政府各项工程的竞投标，以及就政府如何营造良好的投资环境提出意见和建议，申请困难援助等，获得政府的相关证照、税务登记等相关信息服务。主体功能区建设尊重行政区的地域管辖权，功能区内的任意一家政府职能机构，如工商税务机关，都可以对区内的经济主体履行义务的情况进行检查。
(三)完善市场经济体制，激发企业活力
主体功能区建设是对政府主导经济运行的一种扬弃，一方面要充分发挥政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，另一方面要充分发挥市场对资源的优化配置功能，激发企业活力。主体功能区建设过程中，要进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与中介机构的关系，减少行政审批，促使企业自主决策，把政府不该管的事都交给企业、市场、社会组织和中介机构，政府经济管理重在审查企业是否合法经营，企业的经济活动选择是否符合区域的主体功能定位，增强企业活力和整个社会经济活力与效率。主体功能区建设过程中，政府要为市场主体提供良好的公共服务、创造良好的发展环境，政府要集中力量搞好统筹规划，制定政策，信息引导，组织协调和检查监督。
(四)创新政绩考核指标，完善政绩考核体系
政绩考核是政府行为的指挥棒，主体功能区建设需要科学的政绩考核体制来保证。要以主体功能区的建设目标为导向，创新政绩考核指标，完善政绩考核体系。首先，政绩考核要因区域主体功能差异而定，不能用统一的方案来考核所有的主体功能区；其次，政府是政治组织，主要职能是提供公共服务，政绩考核不能简单沿用考核经济组织的指标和方法，要加强对提供公共服务的质量、促进就业、提高资源环境承载力、政府间沟通、促进区域合作等方面的考核。
注释：
①汪洋.促进区域协调发展 逐步实现共同富裕[J].中国中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议辅导读本，北京：人民出版社，2005.100.
②杨伟民.规划体制改革的主要任务及方向[J].中国经贸导刊，2004，(20).
③郑先武.区域研究的新路径：“新区域主义方法”述评[J].国际观察，2004，(4).