旅游业中的二元结构及公共政策研究，本文主要内容关键词为：公共政策论文,旅游业论文,二元结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，世界旅游业有了高速的发展。一些发展中国家没有促进经济增长和实现收入再分配的有效财政政策，发展旅游就成为一项可行的经济发展和收入再分配的政策。国际上通过发展促进旅游发展、消灭贫困地例子多处可见。由于旅游业主要由中小企业构成，因而成为解决就业的有效手段。[1](P5-20)中国社会目前缺少将近1亿个就业岗位（包括城镇和农村），[2]就业压力重，中国旅游业也被当成就业和解决贫困的重要手段，[3]但对如何制定有效的促进旅游就业政策的研究较少。某些政策的初衷虽是为了促进旅游，却可能使旅游小企业和微小企业的处境更为艰难，加深与旅游大企业的矛盾，最终不能起到提高就业机会和改善收入分配的目的。
本文探讨了中国旅游二元结构存在的普遍性和二元结构对旅游政策的影响，研究人员希望通过此研究，使决策者和研究人员更为关注旅游二元结构，从而制定更为有效和可行的政策措施。
旅游中的二元结构
许多经典的文献对社会经济系统中的二元结构都有论述。社会经济系统中的二元结构是指社会经济部门中长期存在着两个同等重要的亚部门，一个是以盈利为主的正规部门(formal sector)，一个是以就业为主的非正规部门(informal sector)。尽管目前对二元结构的具体划分和定义并没有统一的认识，现有的提法有资本主义部门和自我就业部门，[4]资本家和处于生存状态的人，[5](P134-156)现代部门和传统部门，[6](P78-101)但是二元结构中对立双方的特点却很鲜明。非正规部门往往是一些微小企业、小企业、自就业企业，其生产的目的不是为了利润和再投资，而是为了提高家庭的生活水平和解决就业问题，投资时受到资金的限制；而大企业的生产往往是为了利润的最大化，银行乐于为大企业提供资金，企业根据需要雇用和解雇人员。[7][8](P67-95)世界劳工组织在1998年的《世界就业情况报告》中将小企业和微小企业、家庭企业以及具有自主能力的服务供应商都归为非正规部门，同时指出非正规部门的主要特点是劳动密集型、技术含量低、家庭企业为主、进入和退出成本低、雇主与雇员的契约关系松散。[9]
与其他行业比，旅游业的二元结构特征更为明显。[10](P135-147)Crick认为旅游业的正规部门指法律认可、在工商部门注册、并按程序缴税的企业，这些正规部门往往是大中企业；非正规部门是很难被旅游局、政府部门控制的微小企业、自就业企业。非正规的旅游企业分散在不同的行业内，如小旅店、工艺品制作、街头小贩、脚踏车司机、非正规导游，这些小贩往往不被政府认可，甚至成为打击的对象，[11][12][13](P237-257)二元结构是旅游业的一大特征，[14][15](P179-200)即使在发达国家、成熟的旅游目的地，二元结构的特点也依然存在。例如，Mullins对澳大利亚金海岸的研究发现，金海岸地区并不只有大公司，相反，小企业正在扩大，二元结构正在凸现。[16]世界劳工组织调查了全球一些国家的宾馆和餐馆就业情况后发现，由于宾馆与餐饮业中非正规部门的比例高，不能领取正常报酬的就业人员比例高。HTF组织对英国餐饮和住宿业的数据调查表明，雇员少于10人的微小企业（餐厅、酒吧、小旅馆、俱乐部和送餐服务）的就业人数占全部门的25%。[17]DNH在旅游企业调查中确认，雇员少于25人的宾馆占住宿总数的81%，占餐馆和酒吧的94%。[18]
发展中国家旅游业中的二元结构研究主要集中在印度尼西亚、菲律宾、泰国等，例如Timothy and Wall在印尼Yogyakarta、[19]Chan在菲律宾Puerto Galera[20]调查和研究了街头小贩的数量、行业分布、商贩行为、卖出的产品、经济带动作用，Prathipsint研究了曼谷的小旅馆，[21]他们的结论指出，旅游业中非正规部门的经济行为与其他行业的非正规部门没有太多的差别。
中国旅游业也有较为典型的二元结构，无论是度假区、景区、城市游憩商业区还是旅游企业都存在二元结构特点。自1992年建立12个国家级旅游度假区以来，我国各种旅游度假地数量剧增，据不完全统计全国目前有大大小小的度假区1,000多个。度假区的开发模式和理念借鉴了印度尼西亚巴厘岛模式等发展中国家开发度假区的理念，由政府划出一块地，通过招商引资的方法建设一个面向国外游客的度假区，旅游服务部门是外国企业、消费者是外国游客，度假区与周边社会环境是割裂的。因而，这些度假区虽然没有成功地成为“巴厘岛”，但是继承了巴厘岛度假区的二元社会经济结构。
亚龙湾国家旅游度假区是度假区中较为成功的一个。1992年建设时按照“统一规划、成片开发，广泛招商”的要求将其建设为国际水准的国际旅游度假区，为此搬迁了400户黎族村民。虽然度假区实施封闭式的管理，但是以小商贩、小餐厅、个人交通服务为主的非正规部门的活动仍然存在，出现了凯莱酒店等高档度假酒店与小商贩共存的局面。
七星岩旅游度假区是广东省人民政府于1992年5月批准设立的第一个省级旅游度假区，经过近十年的开发，旅游度假区仍然处在初级发展阶段，虽个别的地块由颇具实力的开发商投资开发，而大部分规划地块仍处在未开发或半开发状态，由本地投资的小餐馆美食街是度假区人气最旺的地方。
西部旅游资源丰富，有较大的开发潜力。西部地区也把旅游发展作为主要的产业来抓，但是缺少资金是旅游业发展的主要制约因素。为了加速景区、景点建设，西部地区把对外招商引资作为主要的手段，景区二元结构也逐渐凸现出来。广西龙胜龙脊景区，是观览型乡村旅游产品，吸引物主要由田园风光、地域文化、少数民族风情。目前游客观景范围主要集中在龙脊、平安两个寨子，农户对旅游开发的热情很高，已投资和经营的微小型企业有家庭旅馆、小餐馆、绣品等。为了加快景区的发展，龙胜旅游总公司在旅游起步阶段开始介入景区的投资和管理，随着旅游的发展，有引入上市的桂林市旅游发展总公司，由龙胜旅游总公司和桂林市旅游发展总公司组成桂林龙脊温泉旅游有限责任公司，负责景区的投资和经营，由于公司与小企业争抢客源，分享门票，因而与本地居民不断有摩擦。
近年来城市旅游成了主流，许多城市都在积极地制定城市旅游发展规划，实施城市旅游发展项目，并取得了成效。但与此同时，城市也出现了不均衡的发展，政府在为旅游服务的游憩商业区、滨水区和旅游景区的投资多、重视程度高，这些区域的环境就较好，整治后的游憩区地价和租金上升，资金弱小的企业无法生存，消费市场也由本地转为外地游客。因而游憩区、滨水区逐渐变成为高收入游客服务的特殊区域。区域的二元结构格局会使游客行动限定在旅游区中，与居民的交往减少，对经济的带动作用也相应下降。
中国传统饭店业由独立经营的饭店居统治地位，无星级宾馆所占比例较高（不包括家庭旅馆），与许多其它国家形成鲜明对比。20世纪80年代后期，出现了专业化管理的大公司。宾馆、旅行社、交通等行业中的二元结构也凸现出来（表1）。
表1：全国宾馆结构图
资料来源：《国家旅游局旅游统计》2000年。
二元结构模型
在上述分析的基础上，此研究提出旅游业中发展的二元结构模型。作者希望政策制订者和从事旅游发展的研究人员可以借助模型的工具，提高分析正规部门和非正规部门的动态关系的能力，有效地评估政府政策对二元结构的影响。
模型首先指出旅游业中存在着两个不同的部门，正规部门和非正规部门，正规部门往往是大中企业，其经营的目的是为了获得利润，投资和经营受资金的制约少，就业人数和工资决定于劳动力市场；非正规部门是微小企业、自就业企业，企业生产的目的主要为了提高家庭的生活水平和解决就业问题，企业中的劳动生产率偏低，同时经营中常受到资金的制约。
虽然两个部门的经济行为特点不同，但是旅游业中两个部门的共存将会长期存在。从供给看，与旅游相关的服务业，如餐馆、工艺品等，无论在技术方面还是在资金方面的进入门坎都很低，大部分发展中国家的劳动力密集，自我就业或微小企业进入旅游业的倾向很难控制。从需求看，随着游客旅行经验的增加，交通条件的改善，游客的需求呈现多样性、个性化以及灵活性的特点，近来的“异类旅游”(alternative tourism)成为欧美国家旅游市场的一个新趋势就是一个很好的例证。非正规旅游服务部门在为这些散客的服务上有一定的优势，非正规旅游服务部门的比例将会加大。同时，非正规部门本身就是一种生活方式，是当地民俗的主要构成，也是景点、景区吸引物的一部分，例如大理洋人街、阳朔西街。对于大部分游客来说，品尝本地风味、购买廉价的商品、体验家庭旅馆，是旅游体验的重要组成部分。因此，非正规部门的存在将是长期的，不会因为大企业的出现而消失，限制非正规企业的发展对景区和景点的吸引力也会起到负面影响。
非正规旅游服务部门在旅游业中所占的比重是动态变化的，旅游地发展的初期，游客少，在游客市场不明确的情况下，正规企业不会投入，旅游服务供给主要由非正规旅游服务部门提供，因而非正规旅游服务部门的供给可以说是无限的。随着早期的探险者口碑的宣传，越来越多的游客发生兴趣，大的企业开始进入旅游地，经营包价游客的服务，非正规部门的比重减少，旅游地发展到后期，正规企业出现供大于求，竞争激烈，非正规部门很难生存。但当旅游地衰退时，正规企业退出，旅游地缺少就业机会，非正规企业的数量又开始增加。Dahles对比研究了印度尼西亚Yogyakarta和Lomnok非正规企业的数量变化，政府积极将Lomnok打造为“巴厘岛第二”，旅游处于发展期，虽然政府一直强调正规服务，但是由于旅游业发展迅速，仍有部分服务需要非正规部门补充；相反Yogyakarta旅游目的地处于成熟期，小商贩萎缩。[23]
图2是旅游二元结构的一个反馈模型。通过这个模型试图解释二元结构长期存在的合理性。模型表明大企业与小企业有相对的独立性。正规部门与非正规部门都有其相应的细分游客市场；正规部门高质量的服务是吸引设施游客的关键；而“旅行者”更在乎体验“真实性”，喜欢小企业的服务，当然，这两类游客对小企业和大企业服务需求有替代性。
图1：旅游目的地的二元结构模型
正规部门与非正规部门既相互促进又相互制约，这种相互促进和制约的作用机制是因为无论是旅行者还是设施游客都受到旅游资源数量和质量、本地居民友好程度及公共设施的影响。如果政府和正规企业对待非正规部门的态度温和，与当地的居民冲突会减少，[24]当地居民的友好将有助于提高旅游吸引力，从而吸引更多的旅行者或是设施游客(+3,+4)。游客增多，地方政府收入增加，有能力进一步改善基础设施和环境，从而吸引更多的游客(+5,+6)。无论大企业还是小企业的规模受到市场规模的影响，服务能力和游客市场形成正反馈(+1,+2)。
但是正规部门与非正规部门存在相互制约的机制。正规部门与非正规部门都在竞争同一游客市场，总规模受到游客规模的限制，正规部门的经济能力强，促销力度大，商业网络健全，因此能吸引到更多的大众游客，寻求“真实性”的游客也会下降，从而使非正规部门的收益减少，容易加剧非正规部门与正规部门的矛盾，引起冲突(-3)。无论是非正规部门还是正规部门的建设、还有游客的活动都会对旅游资源产生负面的影响，都会减少旅游目的地的吸引力，最终导致目的地的衰退(-1,-2)。
从模型中可以得出几个结论，非正规与正规部门的比重在变化；无论是非正规企业还是正规企业都不可能无限制地增长。游客增加后，正规企业必定会投资，分走部分的游客市场，限制非正规企业的进一步扩大。由于非正规企业是旅游吸引物的一部分，非正规企业与正规企业的利益冲突，最终影响旅游地的形象，也限制了正规企业的扩大。因而，二元结构是旅游业的特色。
公共政策对二元结构的影响
国家对非正规旅游服务部门的态度不明确、没有统一的政策，更缺少实质性的政策措施。例如，国家虽然承认家庭旅馆、餐馆以及其他微小服务企业的合理性，但是还没有具体的规范和管理措施。对这些微小企业的重视程度不够，特别是缺少早期的规范管理措施，可能导致家庭旅馆成为“非法”企业和扰乱市场的因素。
更多的政策虽然表面上对非正规旅游服务部门没有歧视，但是正如Wall(1996)指出，许多发展中国家的大部分规划都只关心接待设施、基础设施的建设和布局，而由于规划的执行主体是正规部门，很少评估对非正规企业的影响及利益分配问题，因此一些旅游发展的经济政策虽然初衷是为了提高当地的收入，但是结果却相反。
基础设施投资是公共政策的主要组成，是作为公共产品来投资和论证的，建成后的基础设施从理论上既可以为正规企业也同样为非正规企业利用，但是国内外研究指出，由于基础设施项目前期论证资金量大、技术系数高，基础设施产品的设计和建设为正规部门服务考虑的多，正规部门和非正规部门对基础设施的使用效率、获利不同。以龙胜龙脊梯田景区旅游为例，公路畅通之前，位于山脚的黄洛瑶寨村民可以通过为游客背行李获得收入，当景区公路修通后，大量的游客直接乘车穿过黄洛瑶寨，到达平安寨村口，瑶寨村民的旅游收入机会大大下降。把公路修到民族村寨门口方便团队游客和大旅行社的景区建设随处可见，但是这样的建设思路减少了非正规部门的收入，也减少了民族村寨的旅游收入。
索道建设由于环境影响和社会影响而受到各方的关注，索道建设后对非正规部门的影响最大，没有索道的时候，游客对骡马、人力的需求量大，非正规部门、微小企业的生存空间大；索道的修建缩短了游客在景区的时间，减少了对微小企业服务的需求。虽然索道的建设可以增加地区的总收入，但是从收入分配来看，更多的利益分配给正规企业，微小企业的利益受损，例如武当山、玉龙雪山等地都是实证。
目前一些旅游区的政府渴望通过用土地换投资的政策吸引外地大企业的投资，以达到加快地区发展步伐、促进城市化发展的目的。虽然这些鼓励正规部门大企业的政策有一定的道理，但是却给旅游非正规部门带来更多的压力。圈地的措施会使更多的人失去原来的就业机会，与此同时大企业就业的门槛高、需求量小，因而更多的本地人被迫进入旅游非正规部门。旅游小企业、自我就业企业的数量和就业人数的膨胀，人均生产率下降，最终会加剧正规和非正规部门的矛盾，当矛盾发展到一定程度会导致直接的冲突。
为了统计和汇报的方便，大多数的旅游区都是以游客数和旅游收入为指标来衡量旅游的经济效益。但是这个指标没有考虑到经济漏损、旅游的带动作用，以此为基础的旅游政策就认为高质量的旅游发展就是将游客市场定位为高消费游客，不受欢迎的则是背包客。但是深入的研究说明，虽然背包客的日均消费低，但是背包客停留时间长、总的消费多，主要购买非正规部门的服务，对当地经济的带动作用大。而高消费游客所需的物品、服务都是从外地甚至国外进口，对本地难以起到真正的带动。因而，政府对旅游市场的定位，决定了二元结构中双方的利益分配。[25]
结论
旅游业中二元结构具有普遍性和长期性的特点，除了非正规经济部门给那些处于边缘地位、无法通过正规就业而参加主流经济的人们提供了一条应急之道外，非正规企业在旅游业中起着不可缺少的作用，本身是旅游吸引物的一个重要组成部分，有效地降低游客与本地居民的冲突，并提供特色化服务，是旅游地可持续发展的关键。[26]
本文作者认为，虽然归为非正规部门的企业、个人的行为有差异，所属的行业不一样，对非正规部门的定义也不同，但是有理由认为，这些定义上的不统一并不妨碍政策上将这类微小企业、小企业作为扶持对象。政府要大力关注非正规经济部门，设法把它纳入正规经济部门，并制定针对非正规企业发展的公共政策，尤其要注重政策、措施对非正规企业的影响，最大限度地避免大企业和小企业的冲突，促进旅游的可持续发展。