运用市场机制落实环境保护“十五”计划，本文主要内容关键词为：环境保护论文,市场机制论文,计划论文,十五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国已经进入第十个五年计划时期，摆在我们面前的一个重大任务是全面推进我国可持续发展进程。《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》已为我国未来可持续发展做出了战略规划，在其指导下，我国环境保护“十五”计划也在抓紧制定，很快将要颁布实施。
全面贯彻落实《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》和《国家环境保护“十五”计划纲要》是“十五”时期全国环境保护的中心工作，现在的关键是如何落实这两个计划。经过我国环境保护工作长期实践，我们已经明确，政府管理和市场机制是实现环境保护目标的两种主要力量，在落实十五计划中，也必须处理好这两者的关系，尽量发挥它们的作用。本文就如何利用市场机制来实施环境保护“十五”计划，提出若干想法来探讨。
1 “十五”将是环境保护的高峰时期
1.1“十五”计划是一个“绿色”的计划
《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》对环境保护给予了很高的重视，是一个“绿色”的计划。与以往的五年计划相比，《纲要》把资源和生态环境问题放在更加突出的位置，主要表现在以下方面：
(1)目标高“九五”计划的环境保护目标是“环境污染和生态破坏加剧的趋势力争得到基本控制”、“十五”计划则提出要“遏制生态恶化趋势、改善城乡环境质量”，这是环境质量目标上了一个台阶；
(2)环境保护内容多“十五”计划用较大篇幅集中阐述了“十五”期间的重点任务和主要措施；
(3)指标多“十五”计划中有关资源环境生态环境的指标有12个，占30%；
(4)项目多“十五”计划提出了天然林保护、退耕还林还草、环京津生态圈、“三化”草地治理、荒漠化综合治理工程、矿山生态性复与治理工程、重点造林工程、自然保护区和生态功能区建设工程、防护林体系、“绿色通道”以及“三河”、“三湖”水污染治理等一批重大项目；
(5)措施实“十五”计划提出的措施不仅指明了方向，而且注重可操作性，如强制淘汰浪费水的器具和设备，严格实行草场禁牧期、禁牧区和轮牧制度，所有城市都要建设污水处理设施，全面推行污水和垃圾处理收费制度等。
1.2“十五”计划又是一个市场经济下的发展计划
与此同时，“十五”计划又是一个市场经济下的发展计划，突出了体制创新的重要作用。《纲要》指出，经济社会生活中的深层次矛盾和问题，需要通过深化改革来解决“十五”期间，必须毫不动摇地坚持市场取向的改革，不断消除影响生产力发展的体制性障碍，不断完善社会主义市场经济体制，为国民经济和社会发展提供强大动力和体制保障，既要破旧，更要立新。由此可见，“十五”计划把市场取向的改革放在非常重要的地位，这对环境保护工作也是重要的准则。
在国家“十五”计划的指导下，我国环境保护“十五”计划将把“以可持续发展为主题，以调整经济结构、实行总量控制和减少污染物排放为主线，以市场化改革和科技创新为动力，以改善人民生活和工作环境为根本出发点”作为指导思想，全面反映国家“十五”计划的精神和本质。在具体目标上，明确环境保护的主要预期目标是“到2005年，森林覆盖率提高到18.2%，城市建成区绿化覆盖率提高到35%，主要污染物排放总量比2000年减少10%”可以看到，实现这些目标是有一定难度的，说明国家在环境保护方面下了很大的决心，要在“十五”期间取得较大进展，可以说“十五”将是我国环境保护的一个高峰时期。
2 落实“十五”计划必须创新实施机制
面对“十五”环境保护的艰巨任务，必须创新规划实施机制，特别是合理界定政府职能，正确划分政府与市场的分工，基本原则是政府办政府的事，市场办市场的事，政府和市场同向进取，共同实现规划目标。国家“十五”计划指出，在产业发展方面，政府主要运用经济政策等手段引导市场主体的行为方向；而在基础设施、科技和教育、生态环境、社会保障以及公共服务等领域，政府将运用所掌握的公共资源，切实履行职责，发挥作用，政府配备资源的重点，要逐步转向为全社会提供充足优质的公共产品和服务。这些话，已经指出了政府在落实“十五”目标中的作用。因此，现在的问题是怎么在落实环境保护目标方面，做到“市场办市场的事”？
所谓市场，就是企业、各类事业性机构、社会团体、非政府组织、个人等在一定的法律框架内所发生的交易关系。环境保护中，有许多事务是可以通过相互交易过程来完成的，这就可以发挥市场的作用。有哪些事是可以由市场来办的呢？现在我们已经把一些微观层面工作，例如污染治理工程的运营等，交给专业化的治理公司去做，事实证明这是成功的。在一定的环境管理政策要求下，污染企业必须投资治理污染，同时居民也要为污水和垃圾的处理支付费用，这些都产生了对污染处理工程的需求，如果由政府来建设这些处理工程，就会出现政府管得过多、包袱过重的问题，这时候采用公司化的运营模式是适当的，在这方面，今后还要在更大范围内推广这种模式。
3 落实“十五”计划必须扩大市场的宏观作用
对于落实环境保护“十五”计划目标，仅仅在这种微观层次上引入市场机制还是远远不够的，我们必须在更高层次和更深的意义上扩大市场的作用，概括起来，可以体现在以下几个方面。
3.1以市场手段引导企业走清洁生产的道路
为了实现“十五”期间污染物排放量比2000年减少10%的目标，必须严格控制新污染的产生，同时还要改造原有污染企业，这两方面都要求企业进行清洁生产。以前，我们主要采取宣传教育手段推行清洁生产，反复向企业说明清洁生产的重要性并提供清洁生产的技术指导，这样做当然是很必要的，尤其在清洁生产还没有被广泛理解和接受的时候是必要的。从长期来看，推行清洁生产必须与企业的利润动机结合起来，要使清洁生产真正成为有利可图的事业。那么，有哪些手段可以使企业积极投入到清洁生产中来呢？
(1)实施贷款倾斜，政府可以建立清洁生产基金，采取贴息或延长还款期限等方式，使开展清洁生产的企业获得具有优惠条件的贷款。这样，企业可以按照清洁生产技术指南的规定，逐步实施清洁生产的各个环节。在这方面，有些地方已经开始制定政策，例如太原市在1999年出台的《清洁生产条例》就规定：“市、县（区、）人民政府设立清洁生产专项资金，由政府安排、国外赠款或者贷款等组成，用于支持引导企业实施清洁生产。从事清洁生产工艺和设备研究、开发、推广的单位，经清洁生产审计确定的项目，可使用专项资金。”
(2)实施加速折旧政策，他原有污染严重的设施提前退出使用，为转入清洁生产工艺腾出空间。加速折旧是我国早已实行的一项政策，以前主要用于加速技术改造方面，以便于及时淘汰过时的生产工艺，采用新技术，现在，出于推行清洁生产的需要，启动这项政策是很有必要的。一般地，工业设施的折旧率在5-10%，前沿性的生产技术设备可达30%左右，根据清洁生产的需要，对原有污染型生产设施，折旧率可以提高到30%以上。太原市《清洁生产条例》规定“对产生较好经济效益的清洁生产投资项目，经有关部门批准可实行加速折旧。”
(3)在税收、财政方面对清洁生产给予经济鼓励，使实行清洁生产的企业获得利益。例如太原市《清洁生产条例》规定“企业达到清洁生产标准后，两年内财政部门按企业当年所得税增长部分的50%，通过财政支出奖励企业，用于清洁生产。”这方面的鼓励政策还要更多出台。
3.2制定相关政策促进城市环境基础设施投资多元化
根据发达国家的经验，产业污染防治还不是最昂贵的，真正花大钱的地方是治理城市生活环境问题，如污水和垃圾的处理，也就是城市环境基础设施的建设。日本用在后者的财政预算大概是前者的5-10倍。解决产业污染，日本用了大约10多年的时间，但对于城市生活环境问题，从70年代后期已开始了集中投入，但到目前仍未彻底解决。我国城市环境基础设施建设在“九五”才被广泛地列入各级政府的重要议事日程，也就是说，我国环境保护花大钱和集中花钱的时期才刚刚开始。
我国城市环境基础设施建设至今仍主要由政府投资建设。随着社会主义市场经济不断发展，人们认识到应该吸纳商业资本、社会公众和企事业单位等社会资金来参与，形成政府、银行、企业等多元化投资局面。如何形成社会多元化投资的局面？从原理上讲，这些基础设施是为全社会服务的“公共物品”，可以通过政府税收筹集资金进行建设，取之于民，用之于民，但实际上政府税收收入要完成这些建设任务是力所不能及的，因此必须探讨更多的集资融资渠道，在这种形势下，如何制定和实施鼓励环境保护多元化投资的政策，成为关键性问题。
在国际上，从80年代开始，欧美开始倡导和鼓励私人部门积极参与环境基础设施的建设和运营，力图在私人部门和公共部门之间建立伙伴关系，这一做法后逐渐被东亚许多国家所重视和应用。目前，国际上已普遍接受这种做法，认为它是解决城市环境基础设施建设中所遇到的资金困难和效率低下问题的有效途径，不少国家颁布了专门的鼓励私人部门参与基础设施建设的法律，成立了促进专门机构。美国城市环境基础设施建设与运营的较大部分由私人部门承担；马来西亚将全国划分为几个区域，把垃圾和污水处理业务全部委托给几大公司，较好地调动了私人部门的投资积极性，促进了环境基础设施建设的发展；日本过去曾把政府环境预算的80%以上投入到环境基础设施建设中，现在也感到这样做力不从心，弊端甚多，因而开始变革。这些过程与我们倡导的环境基础设施建设与运营的市场化是基本一致的，说明环境保护投资多元化是一种世界性的趋势。
为了鼓励全社会向城市环境基础设施投资，需要认真研究相关政策，初步考虑，可以实行以下政策：
(1)按照市场经济原则建立环境服务收费政策。过去把城市环境污染集中处理工作作为一种社会福利来安排，政府财政支付这些基础设施的建设和运行费用，当然无需制定相应的收费政策。现在为了鼓励社会资本来进行环境基础设施建设，有必要改革过去的体制，一方面要求污染企业和家庭把污水和垃圾等按照一定程序进行收集，同时还要求他们为处理这些废物支付费用，这些费用就成为投资于环境基础设施建设的企业的运行费用和利润。现在城市家庭为废水和垃圾处理每月支付的费用是偏低的，政府每年还要补贴大量经费，因此，随着环境改善力度不断加大，收费政策还要不断完善。
(2)建立专项补助资金，对环境基础设施进行拼盘投资。对环境基础设施建设，政府有必要积极支持，投入一定基金起到催化作用，例如建设城市污水处理厂，由社会投资大部分，政府给予适当补助，建成后的收益归运营该设施的专业公司，等于政府无偿给予鼓励，这样有利于吸引社会参与。目前，在沿海地区，有些地方城市政府就采取了这种模式，效果较好。
(3)发行环境彩票，广泛筹集社会资金。彩票是从社会无偿筹集的资金，用于社会福利性比较强的事业。环境保护属于社会公益性很强的事业，采用彩票方式是合乎情理的。目前，上海、陕西等地都在设想和策划发行环境彩票，这是积极的政策创新，应鼓励探索。发行环境彩票，关键是要作好宣传工作，使人们认识到为社会增加环境资金是公民的根本利益所在。通过环境彩票筹集到的资金，虽然是无偿的，但也应确实用于改善环境质量，使人们得到实际的环境效益。
(4)制定对环境基础设施的优惠政策。鉴于环境基础设施的公益性和非赢利性质，政府应对其采取特殊的税收政策，免除或减轻其税负，包括零税率、低税率、先征后返等，通过税收政策的优惠，产生对社会资本的吸引力。在金融政策方面，政府可以对环境基础设施给予贷款贴息，使从事环境基础设施的投资者更容易获得银行资金支持。由政府支持的政策性银行，可以直接对环境基础设施给予优惠政策支持，例如低息贷款、无息贷款、优先贷款、延长信贷周期等。在我国淮河流域的水污染治理中，就出台了一系列对污水处理厂建设的税收和信贷优惠政策，起到了有效的作用。
(5)支持环境基础设施企业上市，发行环保股票或债券。在证券市场上发行环保股票，所取得的资金是无偿的，这是筹集环保资金的一条值得大力开拓的渠道。由于环境基础设施的特殊性质，需要由政府出面提高这些企业的信誉，虽然这是有市场风险的，但这也是政府作为公共环境质量供给者应该做的。目前，已有几家环保企业上市，取得了良好的业绩，形成了有一定影响力的“环保板块”，今后还要促成更多企业上市。发行债券虽然也是企业行为，但对环境基础设施企业，政府给予信誉担保也是必要的，在这方面，政府既要予以支持，也要加强监管，保证企业确实从事有效的环境基础设施事业。
(6)积极引进外资。国外、境外资金对支持我国发展环境基础设施一直有比较大的兴趣，也取得了一定的成效，但还有政策支持不够的问题。通过制定适当的政策，外资还能更大程度地为我所用。BOT等各种国际融资方式，在环境保护领域应用程度还很低，说明政策方面有缺陷，对这个问题应该专题研究，找出问题所在，有针对性地予以克服。适当对外开放我国环境基础设施建设市场，虽然对我国同类企业有一定冲击，但积极影响也是明显的。
解决我国城市环境基础设施的资金投入，始终是一个有一定难度的问题，在市场经济条件下，完全靠政府财政进行环保投入的局面是不能继续下去了，因此投资渠道多元化是必然选择，这是我们面临的新课题，在这方面，加强相应的政策研究十分紧迫。
总之，落实环境保护“十五”计划，有许多领域的工作需要运用市场机制和市场手段，本文在这里只谈了在工业和城市环境保护这两个方面，非常有必要开展进一步的深入探讨，以便使我国环境保护中运用市场机制的进程更快一些。