论实行循环经济的制度障碍，本文主要内容关键词为：循环经济论文,障碍论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F40 文献标识码：A 文章编号：1004-972X(2005)02-0028-03
随着我国经济的高速增长，经济发展与环境、资源的矛盾越来越突出，已经成为我国经济进一步发展的制约因素。而循环经济的出现为缓和经济发展与环境之间的尖锐冲突提供了一条解决途径。循环经济(recycle economy)是指在经济发展过程中，遵循自然生态系统的规律，使整个经济系统以及生产和消费的整个过程基本上不产生或者只产生很少的废物，实现经济发展和生态环境与资源的有机结合与循环发展。可以说，循环经济是当今世界解决可持续发展问题的最佳途径，是我国经济发展到一定阶段的客观要求，是我国21世纪的发展战略选择，也是我国实现经济可持续发展的必由之路。
制度是人类社会发展的产物。我们生态环境越来越恶化的一个重要原因就是我们的生态环境缺少制度保障。循环经济与制度之间有着相互依存、相互制约的密切关系：一方面，循环经济的实现需要制度作为依托，制度促进了循环经济的建立和完善，没有完善有效的制度作为基础，循环经济根本不可能实现；另一方面，循环经济的发展也对制度起着推动作用，循环经济的发展对相关制度建设与创新也提出了更多更高的要求，成为推动制度创新的动力。所以，进行循环经济的制度建设与创新是我国目前发展循环经济的重要内容。
一、制度是实现循环经济的基础
1.制度是发展循环经济的保障。自从工业生产方式在资本主义国家占据统治地位以来，人类公共环境和公共资源被看作是“取之不尽”的、可免费利用的资源，从而导致私人成本外部化，使得自然资源和环境遭到严重破坏。只有当生态环境与自然资源问题成为经济增长的制约因素时，人们才看到了“增长的极限”，人们才逐渐认识到恢复生态环境、减少污染、保护公共资源等问题的重要性。但实行循环经济要触动许多经济主体的利益，必须要有制度保障才能实现。所以，建立和完善各种制度，如资源环境有偿使用制度、财政信贷鼓励制度、排污权交易制度等，是循环经济建设和运行的保障。
2.制度建设是发展循环经济的基础。循环经济的实现需要直接的法律、法规和间接的习惯与意识约束，直接的法律、法规对循环经济的建立起着决定性作用。因为通过法律、法规、制度建设可以明确各级生产者、消费者与资源环境的关系；可以明确各经济行业之间、政府部门之间、地区之间的关系；还可以促进建立完备的监督循环经济实施机制，特别能用制度明确在循环经济中各经济实体的权利与责任问题等。这些制度的建设与创新是实现循环经济的基础，也是循环经济得以健康持续运行的重要支持力量。
3.有效制度供给不足是生态环境问题的根源。我国环境污染的重要原因之一是对环境保护不力，而环境保护不力的重要根源就在于缺乏有效的制度供给，从而难以调动人的积极性和创造性来保护环境。由于经济主体具有追求尽可能大的利益的内在特性，在无外力干预下，它总是会不顾社会利益而追求单个利益最大化。从这个角度来说，越来越严重的资源与环境问题是有效制度供给不足的结果。其中最重要的表现就是缺乏对环境产权的明确界定，使得环境成为人人都可免费使用的资源，使得环境污染难以避免，再加上缺乏对法规的认识和执行，地方保护主义致使小企业搭便车现象泛滥，环境保护效果并不明显。
4.生态环境改善必须通过制度创新。生态环境的改善必须通过社会经济制度的变革，才能实现由人类生存要素向生产要素的转化，才能实现它的保护与可持续利用。因此，要实现循环经济，必须重新构建一种新的制度框架。在这个制度框架里，要对人与自然的关系和人类社会生产关系进行新的制度安排。并且这种新的制度框架的核心是要将生态环境作为一种生产要素进行新的规制管理，纳入市场运行机制之中。这必将重新调整社会利益分配关系，重新构造企业生产机制与成本形成机制，从而最终形成新的人与自然的关系。
5.国际循环经济发展大趋势也要求我们进行制度创新。走循环经济之路已经成为综合国力竞争和争夺国际发展制高点的一场新竞赛。谁最先获得成功，谁就有可能成为未来经济的主导。循环经济已经成为影响一国经济未来发展潜力的重要因素。而且，通过各种国际标准、环保要求日益延伸到国际贸易、国际投资乃至国际政治等诸多领域。我国已经加入世贸组织，随着全球对环境保护的重视，我国传统的工业化道路将面临着巨大的国内外压力，在内外压力下，建立完善的循环经济制度已经成为必由之路。
二、我国实行循环经济中的制度障碍
随着全球人口和经济的不断增长，环境与资源制约日益增强，循环经济必将会成为未来人类社会一种新的经济形态。尽管我国已经建立了一些环境保护机构，通过了一系列环境保护立法，为推进循环经济奠定了一定的基础，但总体上我国循环经济体系尚未建立起来，其中阻碍循环经济建立的制度因素有：
1.旧制度的路径依赖机制阻碍着循环经济的建立。旧制度的路径依赖机制是指制度变迁会沿着原有制度的路径和既定方向前进，制度变迁表现为强烈的依赖性。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。这是因为一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团，或者说他们对现存路径有着强烈的要求。他们力求巩固现有制度，阻碍选择新的路径。在我国，由于传统制度既得利益集团的阻挠，加上传统制度路径依赖机制的作用，必然会使得循环经济真正建立、健全是一个长期发展过程。
2.我国传统的经济增长方式阻碍着循环经济的实现。改革开放20多年来，我国的经济增长方式有很多是以资源的高消耗、环境的高污染为特征。目前我国正处于工业化的中期阶段，这又是产生废物污染最多的阶段。随着经济不断增长，资源与环境制约日益增强，我国资源和环境现状再也经不起传统经济发展方式带来的资源过度消耗和环境污染。我们必须要转变经济增长方式和发展循环经济。但传统的经济增长方式具有惯性，使得转变增长方式很难一蹴而就。再加上现阶段我国仍以经济建设为中心，经济效益仍是考核政绩的主要指标之一。各地区为了发展本地经济，很有可能选择急功近利的经济政策来获取政绩，使得循环经济目前也仍然只是在技术层次上的探索，仍然处于发展的初级阶段。
3.我国现有环境保护制度存在着很多问题。首先，环境保护的制度力度不够，漏洞较多，没有足够的权威，因而不能保证有效地贯彻实施，在很大程度上起着纵容环境污染行为的负面作用。特别是随着经济发展，污染形式日趋多样化，定量日趋复杂化，使得现有法律、法规效力减弱。如排污收费制度，排污收费标准既难以与通货膨胀相适应，又不足以改变排污者的行为。其次，我国依旧还存在着部门分割，如涉及生态环境保护就有农业部、林业部、环保总局、国土资源部等部门。分部门的多头管理不仅使生态建设和环境保护的行动难以协调一致，而且容易出现政出多门、政策冲突或政策盲区。最后，我国环境法律、法规体系中还有一个重大缺陷，就是未能明确公民的环境权益，从而使得公民不能维护自身权益，导致政府在监督污染排放方面成本过大。只有在保护环境质量和维护自身环境权益的实践中，公众才有可能彻底转变环境行为，并树立牢固的环境意识。
4.环境产权界定困难。当前我国的环境保护法律体系中，关于环境产权的概念还未明确界定。为了使外部环境与自然资源的成本与利益内部化，十分有必要明确地界定环境产权。但是，由于环境资源具有弥散性与流动性的特点，不具有明确的排他性和可转让性，使得环境产权的界定非常困难，如江河、大气等自然环境就十分难以界定产权。另外环境属于公共物品，环境产权的主体应是国家，所以要研究环境产权如何进行转让和交易、如何才能对厂商产生刺激等难题；由于环境产权交易是以排污权的需求与环境产权和排污权的供给为特征的，还要研究如何分配排污权、如何评价排污权的使用、对富余排污权如何处理等难题。
5.他国环境治理上的搭便车心理。环境无国界，环境污染具有扩散性，环境治理保护效果也具有扩散性，使环境整治的成本与收益之间可能相差很大。一国投入的治理成本，最终获得收益的国家却是多方的。并且由于环境治理的费用开支很大，若用于国内经济建设，很有可能取得很大的经济效益，所以有些国家选择等待他国环境治理成果的扩散。循环经济的建立是一个全球范围内的系统工程，有些国家在对待环境治理方面存在着“搭便车”心理，导致循环经济的建立更加困难，因此这需要各国在循环经济方面达成共识和合作。
三、解决的思路与对策
我国的循环经济制度还未建立起来，目前现有的制度只是一些环境保护方面的法律，及对环境污染进行惩治的法律。这些制度只是从法律上或是道义上规范人们的行为，告诉人们应该或不应该怎样做，根本无法激发人们保护环境与实行循环经济的主动性，根本不能最大限度地激发人们追求循环经济的积极性，从而阻碍了循环经济的实现。因此，想要建立循环经济就需要社会做出一种新的制度安排。
1.增加政府的制度供给。由于循环经济的制度供给是政府供给主导型的和自上而下式制度变迁，所以应增加政府有效的制度供给，来调动人的积极性和创造性来保护环境。首先，中央和地方政府应把循环经济作为重要战略决策写进“十一五”规划和远期发展战略。其次，要对现有生态环境建设有关的法律、法规体系进行清理、修订和完善，废止那些已经不能适应当前经济和环境形势的条款。更重要的是借鉴国外成功经验，加紧制定《循环经济法》、《可持续发展法》、《资源循环利用法》、《循环经济企业投融资法》等相关法律、法规体系。制定并实施促进循环经济的奖励政策、收费减免政策、税收减免政策、贷款优惠政策等经济政策，对不利于循环经济的行为加以限制，对有利于循环经济的行为加以鼓励和规范。从而迫使各个有理性的个体从成本收益的角度出发，为了自己的利益而做出有利于集体的举动，使个体理性能往集体理性过渡。最后，要改变过去对领导干部的考核方法，明确将循环经济纳入政府决策者政绩的考核体系，建立新的评价和考核指标体系。各级政府自上而下应该层层签订循环经济建设目标责任制，督促其行使循环经济职能，抑制地方保护主义。
2.明确环境产权。若能明确界定环境产权，形成相应的制度安排，使环境资源的外部成本内部化，那么就会改变成本与收益不相符的局面；就会促使产权拥有人（指主权国家）和产权使用人（指购买环境产权的企业）愿意为循环经济投入改革成本。环境产权界定的范围既包括现有的自然资源和自然环境，又包括破坏生态环境与资源所造成的侵权和经济损失。对产权难以界定的自然资源和自然环境，如空气、河流，可以通过划分各地区一定的责任范围，如合理分摊环境治理费用和严格法制约束，制定出明确的奖惩规则。对无法避免的资源消耗和环境污染，可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易，尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济性行为导致的外部非经济性行为。这里就要求有一个完善的排污权市场，使排污权成为企业的一种生产要素，使企业能优化配置和节约使用排污权。
3.加强循环经济的实施与监管机制。一项制度是否有效，除了完善正式和非正式规则外，还要看制度的实施机制和监督管理机制是否健全。由于循环经济存在着实施和监督管理的困难，因此，必须要健全循环经济实施和监管制度，以维护循环经济法律、法规的权威性，使之有法可依、有法必依。健全循环经济的实施与监管，首先，要加紧完善制定和切实执行有关循环经济建设的法律法规。其次，要从法律上确定循环经济建设的资金来源渠道，以及确定各级政府的投入力度，包括循环经济建设投入占其财政支出的百分比和投入增长率。第三，要规定各级领导必须在任期内实现辖区内环境和资源的循环性“保值增值”，对未完成目标者要依法查处，轻者集体辞职，重者集体受罚。第四，要加大执法力度，建议将林业、环保、旅游、国土资源等厅、局合并组建国土资源与环境厅，使循环经济建设真正有组织保障，并赋予它更大的执法权限。并且切断执法部门与收入的直接经济联系，以切实减少以罚代法现象。同时，又要加强对执法部门的监督，从而实现独立执法和公正执法。最后，要加大对滥用环境资源行为的惩罚力度。除高额的经济处罚和法律处罚以外，对政府决策者还应给予相应的行政处罚，使违约者的成本大于违约收益，从而迫使其放弃违约。
4.培育循环经济主体意识。意识形态具有制度性作用，好的意识形态能降低社会运行的费用，一致的意识形态可以替代规范性规则，在很大程度上决定着制度创新的方向和进程，并能减少强制执行法律及其他制度的费用。意识形态是一个渐进的、长期的非正式制度变迁过程。我们现阶段可以通过加大宣传力度，使公民明确自己具有的环境权益。使公民在维护自身环境权益的实践中，彻底转变环境行为，并树立牢固的循环经济意识；还可以通过立法确立公众在循环经济中的法律主体地位，使公众对损害循环经济的行为能够运用法律手段加以制止；还可以建立有奖激励制度，对为循环经济提出合理建议、依据事实举报环境污染线索的公众，给予物质奖励，并健全监管机制。
5.加强国际间循环经济合作。建立国际间循环经济体系要求在尊重他国主权的前提下自主地让渡部分国家主权。这并不是对国家主权的侵害，因为大气污染和酸雨并不分国界。目前各国对循环经济方面的合作越来越重视。联合国环境规划署、世界资源保护协会等国际环保组织、《维也纳保护臭氧层公约》等国际环保公约以及《人类环境宣言》等一系列国际环保组织与协议相继成立和签署就是证明。现在要在这些国际环保组织与协议的基础上，建立和完善国际循环经济体系，将各国境内的环境治理状况与其在国际经济中的收益程度挂钩。尤其对于国家之间在环境治理方面的“搭便车”行为，要通过国际协议和国际规则使付出治理成本的国家能获得多于成本的回报，如优惠的出口关税和国外投资等；使不付出成本的国家，受到罚款、收取排污费、征收环境税、征收资源保护税等制度规定的惩罚，从而迫使各国从成本收益的角度出发进行环境治理与执行循环经济。但是同时要防止西方国家把国际环境污染的主要责任有意识地推给发展中国家，逼迫发展中国家接受要求过高的环保方案。因为这其实是一种“环境强权”，是另一种对发展中国家的不平等待遇。
收稿日期：2004-12-02
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