中国三十年政治体制改革动力比较分析——以制度变迁为视角，本文主要内容关键词为：三十年论文,中国论文,视角论文,政治体制改革论文,动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度变迁的动力问题，是哲学社会科学不可回避的课题。中国的政治体制改革，具有各种动力因素间相互交织和更替的规律性特点。纵观30年政治体制改革的历史进程，虽然各种动力萌发、生长、转化的界限不是十分明显，但是在改革过程中还是存在着此消彼长、此弱彼强的特点。
本文以新制度学派的制度变迁为视角，着重探讨政治体制改革的微观动力层次。30年来政治体制改革的轨迹，基本经历了从“经济体制改革”到“利益多元化”、从“单边行动”到“多元主体”、从权力基点下的“强制性变迁”到利益基点下的“诱致性变迁”的动力变化过程。民主化的价值取向构成了政治体制改革的路径依赖，成为贯穿政治体制改革的一条主线（如图1）。
图1 中国政治体制改革动力层次
一、供求平衡视角下的“经济体制改革”到“利益多元化”
新制度学派从微观经济学的角度，用供求平衡分析制度变迁，认为制度的变迁是从制度出现了不均衡开始的，不均衡是相对于供求而言的。当一个社会中制度的供给大于或小于需求的时候，就出现了制度不均衡。
在一个特定的制度结构中，各种制度安排相互依存，其中一项制度安排的变化会使其他制度安排跟着做出调整。一种制度变迁导致其他某项制度安排不再适用，制度均衡由此被打破。中国政治体制改革发端的动力即是供求不平衡的直接反映。
政治体制改革和经济体制改革一样，开始于十一届三中全会。在一段时间内，改革的具体内容得到逐步落实，但它不是整体性展开的，因而在实际中也没有被全面提上日程。20世纪80年代，随着经济体制改革的展开和深入，原有政治体制的障碍日益凸显，明显产生了“不适应”的问题。例如，家庭联产承包责任制的推行必然要突破“政经不分”、“政社合一”的人民公社体制的窠臼。邓小平敏锐地指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”[1](179) 经济体制改革对政治体制改革所产生的迫切要求，使政治体制改革被迅速提上议事日程。1987年，中共十三大对政治体制改革做了总体部署，从而开始了全面进行政治体制改革的时期。
由此可见，对政治体制改革的呼唤首先来自经济体制改革，来自经济进一步发展的内在要求。经济改革的深化有待于政治改革的进行，这是马克思主义的基本原理，也已成为理论界的共识。但经济改革对于政治改革的推动作用并不像人们想象的那样大。在现实生活中，由于社会经济问题直接与利益相关，人们首先感受到的是经济生活所带来的不同程度的困境和危机，而对政治存在和政治环境的感受，只是在经济生活发展到一定阶段，才会作为一个社会问题被提出来。因此，政治体制改革的动力归根到底要到经济生活中去寻找，而经济发展过程中自发的变革要求必须与利益群体的物质力量结合起来，才能形成现实的发展动力。
如果将20世纪80年代末到90年代初作为一个分界，改革的逻辑发生了明显的变化，这种逻辑的变化突出表现在经济体制改革与社会结构变迁两个因素之间的顺序关系上。[2](30) 随着改革的深入、经济体制的转轨，社会利益格局和利益关系发生了巨大的变化。计划经济体制下，国家、集体和个人三方面高度一致的利益格局被逐渐冲破，社会利益主体日益多元化，利益需求和价值取向逐步趋向多样化。同时，处于不同利益关系中的人们也都有了改善自己生活和保障自己权利的需求，以及对社会公正、公平的追求。从某种意义上说，单纯的经济增长不仅不能在根本上消灭不公正，相反，由于经济增长过程中不可避免的贫富差距的扩大，公平分配将会变得更为急迫。这样，基于“适应性”，为经济体制改革和经济发展提供效率保障的政治体制改革，在利益多元化所萌生出的改革新动力上，就应将着力点放在关注社会公平、公正上，放在对于每个人政治权利的保障和改善上。通过合理的制度安排，营造一个公正、和谐的社会，使在不同社会位置上生活的人们都有机会和可能改善自己的生活状态。基于此，政治体制改革才能获得利益多元化的不同阶层的持久不衰的动力源泉。
二、供给角度下的“单边行动”到“多元主体”
制度的供给是创造和维持一种制度的能力，一种制度供给的实现也就是制度变迁的一次发生过程。制度的供给不像商品的供给那样简单，仅考虑成本与收益对比，多数情况下，它是一种政治产品。实现制度变迁时政治权衡往往是第一位的，这种政治权衡主要是对社会中各个利益集团之间的利益分配，以避免或化解利益集团之间的冲突。
在现实生活中经常面临的是制度供给不足，这主要源于发起者的预期（anticipation）不足。其主要顾虑是变迁会导致巨大的社会代价，制度变动将改变社会的结构，社会已有的利益分配格局将被打破，这对于既得利益者是一个痛苦的过程。因此，有时候，宁可暂时维持低效的但是稳定的社会状态，也不愿进行制度变革，这使得制度变迁由于供给不足而导致供求严重失衡。
政治体制改革是一种政治权力的重新分配与政治利益的重新调整，涉及党和国家的重大结构性变革。因此，取得政治上的支持是政治体制改革的外在必要动力。事实上，中国政治体制改革一直是以中国共产党的自觉推动为起点和持续动力的，特别是党内最高领导层的推动和支持，是政治体制改革得以启动并顺利进行的必要前提。
1980年，邓小平发表了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，拉开了政治体制改革的序幕。之后，邓小平在不同时间、不同场合发表讲话、谈话，对政治体制改革提出一系列指导方针。笔者简要统计了一下，在《邓小平文选》（第三卷）收录的1986年6－9月的8篇文章中，涉及和专门就政治体制改革的讲话就有5篇。[1](159－178) 邓小平在短短几个月中一再强调政治体制改革，一方面表明政治体制改革的必要性、紧迫性、复杂性和艰巨性，另一方面也表明政治体制改革的主体主要还是来自政府（广义的）。
众所周知，中国政府在改革之前是全能政府，享有巨大的权力，政治体制改革在总体上又是依赖政府权力来推进的。政府是改革最主要的主体，在改革中起主导作用。同时，政府还是改革的客体，“党政分开”、“政企分开”的改革动议使其在改革中常常扮演着“自我革命”的角色。但是，政府机关也是由人组成的机构，他们同样具有人性的弱点，同样难以对自己的既得利益进行改革。例如，作为政治体制改革重要组成部分的政府机构改革，对于转变政府职能和精简机构与编制不仅没有内在的动力，相反却有着较大的阻力。而且，一直以来全能政府模式造成的“强政府，弱社会”的状况使社会成员对于政治存在缺乏切实的感受，从而对于政府的“单边行动”缺乏政治参与的动力，往往只是“隔岸观火”，在某种程度上甚至表现为政治冷漠的负参与。就国家提供制度创新的能力而言，缺乏改革动力的政府能否提供适宜的制度安排是有疑义的。必须培育新的政治体制改革的主体要素，不断增强外部环境的动力。
随着市场经济体系的初步建立，各个阶层的利益需求日益多元化和复杂化。各阶层基于各自的切身利益，都在寻求政治的庇护和支持。如私营企业主这一阶层，迫切期望得到政治权力系统的支持和接纳，并取得政治上的相应地位。另外，知识分子阶层也强烈要求政治民主化，扩大民主。人们对自己政治存在状况的关心和利益表达的要求成为政治变革的直接动力。[3](227)
胡锦涛在中共十七大报告中指出：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”。[4] 当前的情况是政府独大，其他各方参与过少。应该转变政治体制改革只是政府的事情的传统观念，真正认识到这一过程是一个政府与社会“多元主体”、“双向互动”的过程，形成政府管理与社会自治有效衔接和良性互动的多元主体合作机制。在多元主体合作机制中，政府是主体、主导，主要是以“重要的参与者”、议程设定者和促成公共问题解决方案的中间人的身份发挥作用。[5] 社会组织、单位、居民也要发挥政治参与的积极作用。目前，村民自治、城市社区自治、县乡人大代表直接选举、政务公开、村务公开等制度的制定和实施，都是政治体制改革的重大突破，是培育制度变迁供给主体的有益探索。
三、制度变迁模式下的“强制性变迁”到“诱致性变迁”
新制度经济学从变迁发起者的角度区分制度变迁的模式。变迁者选择制度安排的主要根据是制度变迁的成本和收益。如果两种制度安排提供的服务数量相等，那么费用低的制度安排或者能提供预期收益多的制度安排可能会被采用。这种以利益驱使为基点的变迁被称为“诱致性制度变迁”（inducing institutional change）；但在现实中，制度的变动并非都是受新的获利机会所驱使，有的制度变迁是由国家强制推行的，这种以权力推动为基点的变迁被称为“强制性变迁”（enforcing institutional change）。[6](148)
在诱致性制度变迁模式下，人们可以在法制框架下自由追逐与自身利益相关的合法利益，会为了响应获利机会自下而上的创设或改变制度。这种变迁花费的时间较长，但由于变迁主体对于新制度的发展路径与效益有明确的预期与理解，所以能带来巨大的经济和社会效应；相比较而言，强制性变迁是一种自上而下的变迁过程，可能在较短时间内完成。变迁主体是国家（经由政府完成），国家发动制度变迁不是简单由获利机会促使的，而是常常受高层权力执掌者的知识积累、变迁给其带来的“成本—收益”比较及实施能力等的影响。有时，制度变迁可能只与某些利益集团的利益一致，而与全社会的利益相佐；强制性制度变迁还可能被统治者下属的官僚机构所利用，而使变迁结果完全违背了统治者的初衷。
与自发诱致性的经济体制改革不同，加上政治体制改革所具有的“自我革命”的规律性特点，中国政治体制改革一直以来主要是靠高层领导的推动，并且始终是围绕权力的收放进行的强制性制度变迁。
改革伊始，邓小平就把政治体制改革的矛头直指原有政治体制的总根源——权力过分集中，特别是领导者个人高度集权的领导体制。分权成为当时政治体制改革的最主要内容。由于准确把握了制度变迁的方向，改革初期，这种靠强力推行合理配置的制度安排，在较短时间内使中国社会经济获得了空前发展，这一点在农村表现得尤为突出。但是到20世纪80年代末期，由于放权分权总体上还是在旧的经济体制内展开，没有根本摆脱出传统的集权—分权的两难境地，[7](387) 出现了符合强制性制度变迁一般规律的一些问题，主要表现在：1.分权受阻。如前所述，政治体制改革直接会危及旧体制以及旧体制所保护的既得利益阶层，从而导致分权受阻。对此，邓小平早在1986年就尖锐地指出：“事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？”[8](164) 2.权力腐败。分给谁、分多少，由“上面”说了算。这就为权力寻租提供了较大的空间，也为某些强势利益集团的行贿提供了可乘之机。3.权力的政治约束失效。随着计划经济体制的式微，地方各级党委的实际使命从最大限度地保证国家计划在本地区、本单位的落实与完成，转向最大限度地促进本地区、本单位的经济发展。这种功能的转变使得地方党委在利益关系的驱使下，出现了较强的本位主义倾向，反而危及到了权力的高度统一。[9](234) 以放权分权为主要推动力量的政治体制改革一度陷入困境。
在经历了几年停顿后，以邓小平“南巡”谈话为起点，中国确立了市场经济体制的改革目标，这也使政治体制改革进入一个全新的时期。这时的权力关系出现了一些新的特征，突出的表现在：权力关系变化的动力已经不是仅仅依赖于体制内的分权，在更大程度上还基于对市场经济所培育出的新经济和社会力量的肯定和容纳。政治体制改革有了新的突破口：还权——国家将本来属于社会的权力还给社会，明确界定国家的权限范围，使国家职能得到更有效的发挥。作为利益关系的主体，人们已不再满足于在原则或理论上处于国家主人地位，而实际却处于较低政治存在的状况；也不再局限于作为集体的一分子，而是开始更多的主张作为个体的正当权利。为此，国家与社会形成管理与监督制约并行的良性互动关系。公民首先争取正当的权利，特别是在宪法上所享有的基本权利，这是约束国家权力的一种重要力量。另外，社会成员基于各自切身利益，自下而上的参与政治也在很大程度上构成了对国家权力的限制。
从政治体制改革前的国家与社会“不分”，到改革的一段时期内强调“分开”（包括党政分开、政企分开、政资分开、政社分开、政事分开等），再到目前探讨以利益为基点的“整合”。这是政治体制改革实践和思想认识不断深化的过程，也是政治体制改革的发展路径。
四、“民主化价值取向”的政治体制改革路径依赖
路径依赖（path dependence），指的是一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的“路径”。制度变迁会按照这种路径走下去，其结果既可能进入良性制度变迁的境界，也可能沿着一种错误的路径下滑，进而被锁定（lock in）在一种无效率的制度状态之中。新中国成立后，中国建立起来的高度集中的政治体制模式是解放区根据地体制与苏联模式的混合体。这种政治体制模式的弊病在长期的演化过程中又由于“左”的错误不断强化，最终被长期锁定在无效率的制度框架中无力自拔。而邓小平开创的中国政治体制改革，一开始就以推进民主政治为其核心的价值追求。这个民主不是抽象的，而是具体的，即社会主义的民主政治。邓小平在关于政治体制改革总目标的论述中表明了这一点。他说：“我们政治体制改革总的目标是三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。”[1](178) 之后，虽然政治体制改革波折不断，甚至一度陷入困境，但民主化的价值取向一直是政治体制改革的主线。作为政治体制改革最主要的主体的中国共产党始终坚持人民当家作主是社会主义民主的本质和核心。“以人为本”的科学发展观的提出，更是把政治体制改革的目标与人的发展有机地结合在了一起。通过改革不合理的政治体制，为人的全面自由发展提供一个更为有利的政治环境，这给新时期政治体制改革注入了新的活力。
纵观30年政治体制改革，我们发现，改革能否顺利进行并取得决定性胜利，关键在于是否真正调动和发挥了人民群众的力量。人民群众的积极性发挥得好，积极支持和参与改革，改革就有了强大的动力，就能顺利进行并取得成功；人民群众的积极性发挥得不好，就会使改革阻力重重、徘徊不前或注定要失败。由此，我们说，民主既是改革的目标，也应当是推动改革的手段。如果真正的改革意味着体制转轨，意味着人民民主扩大，意味着社会各方的利益实现平衡，尤其是形成一种有利于各方平等博弈的制度平台，那么，人民群众必须从一开始，就有机会、有权利直接或者通过其代表参与到改革的过程当中来，从而成为改革的持久不衰的动力源泉。