论我国当前“经营城市”中存在的误区及其治理，本文主要内容关键词为：误区论文,论我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C912.81 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-114X(2003)02-0154-05
一、当前政府经营城市的误区
近年来，我国地方政府在以“放权让利”为导向的市场化改革中逐渐让出对国有企业的经营管理权，地方政府对经济的直管范围不断缩减，市场发挥作用的领域不断扩大，政府职能正向着国际惯例的方向靠拢。但是，一些地方政府以目前广为流行的“经营城市”为口号，大张旗鼓地从事所谓的“城市经营”不顾政府部门的职能定位，直接以市场主体的身份进入市场，实际上是在政府定位与职能上走计划经济的回头路，这种行为直接面临WTO规则的挑战。
目前一些政府部门“经营城市”的误区主要有：
1.不顾自身情况，在城市建设上盲目攀比。一些政府对市政建设工程一哄而上，与其他城市盲目攀比，建设工程遍地开花，超过政府财政的承受能力。一些城市争着上项目，争档次，比规模。省会城市欲赶超直辖市，计划单列市打算比省会城市胜过一筹，小城镇则贪大求快，挤占农田，盲目扩张。据不完全统计，全国有324个城市提出要建立“国际化大都市”。
2.政府部门直接进入市场，参与城市发展与建设的工程。一些城市政府设立各种工程指挥部，领导干部亲自披挂上阵，直接指挥市政建设，土地批租，旧城改造，甚至于同开发商合资开发房地产，利用政府权力强行拆迁，人为干涉市场交易。有的项目立项时就是错误的，投入使用后不能发挥应有的作用，造成资源浪费。
3.政府部门对于城市建设多头管理，政出多门，财力分散，没有发挥协同效应。政府部门对城市建设行政意识浓厚，缺乏统一规划，没有整体观念。对城市建筑设计直接进行干涉，致使建筑物缺少人文特点、文化底蕴、艺术美感、地方特色。
4.在城市管理中“重开发、轻管理”。热衷于新建项目，忽视对建成项目的管理，对项目的管理没有市场化，投入后效益不佳，成为财政的新包袱，不能为社会提供更多、优质的公共产品；“重审批，少监督”，对项目的审批非常重视，层层控制，但对审批后的实施缺乏监督，影响了项目效能的发挥。“重所谓政绩，真正为民着想少”，政府行政机关将很大精力放在从事所谓“形象工程”、“政绩工程”上，较少顾及城市居民的长远利益。
5.城市建设的“腐败工程”、“豆腐渣工程”层出不穷。这也是某些城市政府热衷于“经营城市”的一大诱因，一些政府部门领导干部在土地批租、工程建设、设施购置等活动中以权谋私，贪污腐败，致使建设工程“高价低质”，造成一些地区“项目建成了，干部倒下了”的状况。
我国已于2001年底加入WTO，并已承诺了相关规定，从某种意义上说，WTO对政府影响和约束最大，目前这种政府直接从事城市经营活动的行为同WTO所倡导的“自由贸易，公平竞争，减少干预，规则透明”的原则是不一致的。根据布坎南的公共选择理论，政府行政权力的扩张会导致官员谋求权力“寻租”，政府对公共权力的滥用极易滋生腐败现象。
“经营城市”的所谓“经营”，就是“经营”城市以求“盈利”，不论这种“利”的用途是否再投入城市建设和公共福利，它是一种以牟利为导向的市场行为，只不过其主体是政府，客体是城市公共资源。
政府要经营，就要进入市场，因为只有在市场中，价值才可能发生增值，“经营”目标才可能实现，而政府一旦进入市场，就成为市场主体，就要进行价值增值的生产活动，使城市资源的潜在价值得到发掘，或得以扩大。在此基础上同其他市场主体发生交易行为，使其真实价值（增值后）得到体现，以达到“经营城市”的目的。由此可见，在“经营城市”时，政府就成为一个市场中的“经济人”，以下从不同角度来具体分析这个特殊的经济人的性质：
1.地位特殊，既是市场规则的制定者，又是“裁判员”。“裁判员”经常又参加比赛，就必然造成规则缺乏权威性和公正性，引发市场混乱。
2.不承担市场风险，项目一旦亏损，后果由财政来承担。这就造成政府风险同收益不对称，既然没有有效的市场风险约束，必然造成政府未经科学论证就仓促上项目，项目风险无可规避。
3.资源丰富，可以通过行政方式大量支配，可对公共产品（服务）自主定价，必然造成市场信号紊乱，资源未能达到最优化配置。
4.政府参与人是“理性的自私人”，当其追求利润最大化时，对市场产生扭曲作用；当其追求当事人官员的利益最大化时，产生贪污腐败；当其追求政治利益最大化时，城市人民公共利益受损，产生“政绩工程”。
出现这种现象的根源在于将政府提供公共品和政府直接从事公共品的生产混为一谈。在市场经济中，由于社会公共品的使用价值具有非竞争性和非独占性的特点，具有外部性和溢出效应，这种特点使其价值按市场方式收回具有很大难度。一般市场主体不提供这种产品，因而只能由政府提供。但由政府直接从事公共品的生产有很多弊端，易导致腐败和权力寻租的现象。
二、政府应有的定位及功能
1.西方市场经济国家对政府的定位。现代西方经济学的创始人亚当·斯密认为：自利的人们追求自身利益最大化的行为会自发地产生“利他”的后果，从而使整个社会利益达到最大，任何其他力量对市场这只“看不见的手”的干预只会达到相反的效果。政府只能充当“守夜人”的角色，保证个人财产、权利不受他人侵犯。这种观点在此后的一个半世纪中一直被西方国家奉为圭臬，直到1929～1933资本主义经济大危机的爆发，“看不见的手”对西方国家经济造成毁灭性的打击，而主张不干预经济的政府对此束手无策，凯恩斯主义应运而生。由于凯恩斯的国家干预政策为资本主义国家摆脱危机、走出困境发挥了神奇功效，因而在这段时间里凯恩斯主义占据了主流阵地。二十世纪七十年代，中东石油危机使资本主义国家又遇到凯恩斯主义无法解决的问题——滞涨（经济增长停滞和通货膨胀同时发生），以弗里德曼等人为代表的反对国家干预的理论呼声高涨。这一时期，卢卡斯的理性预期理论认为由于企业和消费者能够预测到政府的政策行为，从而采取相应的措施来应对，使政府的经济政策不能达到预期的效果。而布坎南的公共选择理论认为政府的决策常常偏离实际，并不总是符合经济规律，其“经济人”的特质促使其谋求政治利益最大化，其特权导致“寻租”行为。这些理论从不同侧面揭示了政府宏观经济政策和政府行为的低效性和弊端。
当前，认为政府对经济发展应不加任何干预的完全市场经济的政府和经济学家已经很少，一般认为政府对经济发展进行适度干预和调整是有必要的，问题的焦点在于“市场失灵”的状况在多大程度上要由政府进行干预，干预的手段是直接的还是间接的，干预是短期的还是长期的，不同的理论对此所持的观点有较大分歧。但一个不容忽视的现实是：如果政府滥用有形的手直接干预经济，会给市场经济的正常运行带来超乎想象的弊端，这已被西方国家的经济发展历程所证明，并成为新古典经济学的一个重要理论依据。
2.我国当前城市政府的定位与功能。当前我国已加入WTO，社会经济正处于从传统计划经济向现代市场经济转轨的时期，同西方成熟市场经济国家相比，为了实现经济体制的平稳过渡，政府的确要承担更多的社会事务和公共建设的任务，提供公共产品和公共服务。如对民间投资发挥引导作用，为经济发展创造良好的软硬环境，提高城市居民的生活福利水平，保护消费者和投资者利益，维护社会稳定等。但政府不应以此为由直接以市场主体的身份出现，应不断减少对市场的直接干预。凡是市场机制能够充分发挥作用的领域就应当逐步退出，让市场机制在经济中发挥配置资源的基础性作用，力争建成“小政府，大市场”的格局。
三、治理“经营城市”弊端的对策
解决现有“经营城市”弊端的关键是纠正政府在城市投融资活动中的错位，规范政府行为，通过制度创新，突破现有城市投融资框架，改革城市建设方式与发展现代的投融资形式，成立企业化的城市投融资控股公司，代政府进行投融资活动的管理和运作。
1.治理的基本目标是：按照"WTO"的非干预原则和运用政府“看得见的手”对“市场失灵”进行适当调整的理念，依据“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，充分发挥市场对城市投融资活动的调节作用；合理界定政府投融资职能，改革政府投融资运作方式，规范监督与管理；拓宽投融资渠道，规范投融资方式，完善投融资体系；培育投融资中介服务组织，加强行业自律，提高中介服务质量，推进公平竞争；加强政策和信息指导，规范投融资监管；逐步形成投融资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样化、中介服务规范化、政府合理调控的新型投融资体制。
2、治理思路：通过制度创新，以构建新型投融资平台为核心内容，以推动政府职能转变为改革方向，改革多头参与、切块管理、手续繁杂的行政审批制度，增强政府对投融资活动进行整体规划、统一协调的能力；逐步退出经营性投资领域，把较多的政府财力通过投融资平台投入教育、文化、卫生、体育、民政、市政建设、环境保护、防洪排涝、河道整治，以及高科技研究与开发等非经营性投资领域；完善立法，加强监管，提供完备的信息与服务，创造良好的投融资环境，鼓励民间资本和外来资本进入城市建设与发展的投资领域。
3、具体方案：建立新型投融资平台——城市投融资控股公司（以下简称控股公司），在城市有关部门代表组成的政府投融资管理机构的领导下，统一代理国有资产所有者的职能，充当国有资产的人格化代表，并且根据城市建设与发展的要求，把城市建设发展资金纳入具有法人资格的投融资平台，代理政府从事国有资产的运作。
鉴于我国目前城市建设与发展的任务繁重，根据各地实际情况，使改革具有可操作性。城市投融资控股公司，是介于政府投融资管理机构与生产经营企业之间的特殊法人实体。相对于政府，他们是授权范围内国有资产的经营者，独立承担所占有国有资产的保值增值责任；相对于企业，他们是控股者或参股者，并以股东的身份参与企业的重大决策和经营管理。构筑新的投融资平台，不但切断了政府直接干预企业生产经营的渠道，保障了企业的法人财产权，使企业成为真正的市场竞争主体，而且还明确了国有资产保值增值的责任，并使国有资产得到专门化和市场化的管理。需要指出的是，公司以产权为纽带将不同的项目公司联结成为利益共同体，这样它们就能以雄厚的实力和良好的信誉为项目公司融通资金，充分发挥投融资的规模与协同效益；同时公司也可以在较高的层次和较大的范围进行资本运作，增强国有资产保值增值的能力。
城市建设与发展的投融资项目可以分为两大类：一是经营性项目，是指投入使用后具有经营收入，且有现实或潜在偿还能力的项目，如实行综合收费的道路桥梁、供电设施、供水设施、公交设施和燃气设施等建设项目。对经营性项目，国有资本能退出的要逐步退出。关系国计民生需要由国有资本掌握的，应采取市场化运作，可以借鉴法国的“委托管理”模式积极推行委托管理。二是非经营性项目，是指保障城市设施运行的维护项目和没有经营收入或偿还能力的公共服务项目，如城市维护管理、环境整治、城市消防、园林绿化和部分科教文卫设施的建设项目。非经营性项目，采取财政补贴（由过去的暗补改为明补）下的市场运作，增加其自负盈亏的能力，追求城市居民福利（包括有形和无形）的最大化。
控股公司投资于经营性项目的增量，应以带动社会投资为目的，或用于社会资本不愿意或无力投资的基础设施项目、社会事业项目和需要政府支持的重大高新技术项目，其他的经营性项目要向全社会开放，力争使不同经济成分的厂商与个人成为投资主体。控股公司有责任加大对非经营性项目的投入，但增量的投资决策要科学，项目的管理要从行政管理转向专业化管理，特别是项目公司的运作要引进法人治理结构。控股公司投资于不同项目的存量，应根据其经营型特征进行分类。对于大多数已有的经营性项目，要采取开放股权、收购兼并、拍卖租赁和特许转让等资本运作手段，将其剥离给社会投资者，以市场运作方式盘活沉淀资产或进行资产套现，一方面促使国有资产的保值增值，另一方面也有利于挖掘控股公司的投融资潜力。对干大多数已有非经营性项目，则要综合考虑其社会与经济效益，坚决关停并转综合效益不好的项目，大力支持综合效益好的项目，使有限的财政资金发挥更大的作用。经营性项目经营公司应充分体现所有者意志和企业家精神；非经营性项目经营公司应考虑社会效益和居民福利。
4.控股公司的资金来源。有针对性地选择国有资产，对那些历史遗留问题较多的资产不再注入控股公司，以便给控股公司留出规范运作的空间。一是政府财政投资。由市财政每年拿出一部分财政资金作为资本金注入控股公司，控股公司再根据需要，以资本金方式分别注入不同的项目公司。作为项目公司的股东，控股公司的整体运作能力将使各项目公司在某些业务上的协同成为可能。二是经营土地收益。在建立土地储备中心制度和完善土地公开拍卖制度的基础上，将经过集中储备某地区土地、集中财力改善该区基础条件、公开拍卖出售升值后土地等一系列运作后的净收益，注入控股公司。三是银行借贷。改变原有通过各单个项目向金融机构借贷的格局，利用控股公司的资信优势和规模优势，统一安排借贷。四是上市公司股权。将城市上市公司国家股股权注入控股公司，由其从城市全局把握，统一进行资本运作，以提高资本市场运作层次，将一些上市公司改造成控股公司的投融资窗口和资本运作主渠道。五是发行市政债券。由控股公司代理城市政府发行市政债券，广泛吸引公众参与，并提高公共工程的透明度，以有利于对市政工程的监督。六是非上市公司股权和实物资产。将部分非上市公司的国有股权注入控股公司，由其代表国家行使股东权利，并根据需要将部分国有实物资产注入控股公司。
5.控股公司及项目公司的激励监督机制。控股公司和项目公司严格采用现代公司制运作。控股公司由政府投融资管理机构根据城市投融资的绩效来决定其评价及奖惩，其财务情况由财政部门和会计师事务所进行审计监督；控股公司通过建立激励约束机制规范项目子公司运作，实现项目子公司经营管理者的个人利益与国家利益的相容。激励机制的核心是设计出合理的报酬计划，其构成为：基本工资＋年度奖金＋长期激励机制＋福利计划。约束机制的核心是通过董事会行使监督和控制权，可利用以下方式进行约束：一是合同约束；二是对经营管理者任期约束；三是对经营管理者保守行为的约束；四是对减少红利发放行为的约束；五是资本市场和经理市场约束。
6.治理效果：采用这种新型投融资方式能够最大限度地减少政府直接从事“经营城市”所带来的弊端，有利于转变政府职能，并可以大幅度提高投融资规模经济效益，降低投融资风险，低成本、办大事、办好事，充分发挥国有资产的整合作用，为推动我国新一轮城市化进程发挥重要作用。