政策话语转变与社会救助改革：德国的经验与启示，本文主要内容关键词为：德国论文,启示论文,话语论文,社会救助论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D751.67 文献标识码：A 文章编号：1005-4871(2009)03-0032-05
1961年，德国颁布了《社会救助法》(BSHG)，该法案赋予了公民获得最低生活保障现金待遇的权利，以保证公民能过上有尊严的生活，这标志着德国现代社会救助制度的确立。其实，从19世纪末德国俾斯麦政府创建社会保险制度以来，社会保险一直在德国的社会保障体系中居于主导地位，而社会救助只是一项边缘制度，面向少数无法享有社会保险待遇的贫困人口。
在20世纪60、70年代，德国由于社会救助对象十分有限以及经济形势繁荣，社会救助的待遇水平有了显著提升，对申请者资格的限制以及对有劳动能力者的工作审查都有所放松，当时强调的是受助者的权利。①然而，20世纪80年代，随着德国失业率的攀升和收入不平等程度的提高，贫困人口开始增多，领取社会救助的总人数迅速膨胀，救助支出也急剧上涨。所以，20世纪90年代以后，德国政府开始逐步认识到对社会救助制度进行改革的必要性，这种必要性通过相关政策话语的转变得到了鲜明地体现，具体而言是从原来强调再分配和权利，转而强调社会融合以及权利和义务的平衡。
对社会学领域内“话语分析”的兴起做出巨大贡献的法国社会学家福柯(M.Foucault)曾指出，话语是和权力、知识交织在一起的，话语不仅关涉能说什么和想说什么，还关涉谁有权力说，什么时候说以及以怎样的权威说。②政策话语，从形式上看是政策制定者或政治家针对相关政策所使用的规范性语言，从本质上看它则是语言系统与政策环境的交汇点，它受政策影响、折射政策现状及其所遭遇的挑战，并可以体现出政策制定者或政治家在制度改革方面的期望，因此它最终可以反作用于政策并成为政策与制度改革的力量。社会保障领域内的政策话语发生转变，意味着对社会保障政策起决定作用的权威，包括政治家、政策制定者及倡导者，因社会、经济等环境因素的改变进而对某一社会保障制度的观点和态度发生变化，这种变化会导致针对该制度的官方语言表述上的转变，并将最终导致该项社会保障制度的变革，所以说，分析和研究政策话语的转变对于理解福利改革的过程是非常有帮助的③。本文旨在分析德国20世纪90年代以来与社会救助相关的政策话语的转变，以便更深刻地理解其社会救助制度的改革，并尝试从中获得一些对我国的改革实践有益的启示。
德国社会救助政策话语的转变
学者安德雷亚斯·奥斯特(Andreas Aust)与安娜·阿里巴(Ana Arriba)对于至今为止诸多国家和社会救助相关的政策话语进行了分类、总结与比较，他们认为主要存在以下三种政策话语(见表1)：
在上述三种话语中，再分配话语针对的主要问题是贫困和社会不平等，它强调社会救助要帮助市场竞争中的失败者和社会弱者，实现减贫和再分配的目标，社会救助人数和支出的增加不应归罪于社会救助制度，具体可采用的政策工具包括积极的劳动力市场政策和强调社会权利的最低收入支持制度。道德下层阶级话语针对的主要问题是依赖和缺乏工作伦理，它认为是社会救助造成了这些主要问题，因此必须树立个人的责任意识，以实现自立和自我负责的目标，具体可采用的政策工具包括工作福利、消极的刺激措施(如减少待遇等)，这种话语主要可以在美国的社会救助制度中找到。社会融合话语针对的主要问题是由救助带来的“陷阱”以及一些遏制就业的因素，受助者被认为因“贫困陷阱”和“失业陷阱”而丧失了寻找工作的动力，因此要树立社会和个人共同负责的意识，以实现劳动力市场政策与社会救助制度有机整合、让有劳动能力的受助者融入劳动力市场和社会的目标，具体可采用的政策工具包括积极的刺激措施(如增加就业机会等)、强调权利与义务平衡的最低收入支持制度。④
在德国，现代社会救助制度的建立是为了给那些因特殊原因或无法享受社会保险而陷入贫困的公民提供最低收入支持，以满足其基本的生活需要并使其过上有尊严的生活，获得救助被看成是公民的一项基本社会权利，这种强调社会权利的救助方式深深植根于再分配话语之中。然而，德国自20世纪90年代末开始，与社会救助相关的政策话语开始发生转变，逐步走向了社会融合话语：1998年，一向注重再分配和社会权利的德国社会民主党提出在社会福利方面要更加注重市场机制和个人责任；1999年，德国总理施罗德和英国首相布莱尔共同发表了重要公告，公告认为“在社会福利方面，权利通常被置于责任之上，但个人及其家庭、社区的责任是不能扔给政府的，现代社会民主党需要把单方面强调权利的安全网转化为通向个人责任的跳板”⑤。这份公告显示出德国在新的政策话语方面迈进了一大步。尽管一些传统的社会民主党党员持批评和反对态度，但是当时作为社会民主党主席和德国总理的施罗德还是坚持了这种社会融合的新话语，反复强调失业者和受助者的责任以及让其融入劳动力市场和社会的重要性，这也带动了舆论媒体的宣传和社会民主党重要成员的认同，比如，2001年4月的一份报纸选择了施罗德总理的一句话“在我们的社会里懒人没有权利”作为报道的标题，这表明每个有工作能力的受助者都应该进入劳动力市场。⑥2002年，一位主管德国社会事务的社会民主党成员在接受采访时表示，“以前在救助方面的做法使人们丧失了工作动力，现在这方面已经发生了根本改变”。⑦以上事实表明德国开始不再单纯强调权利，而是强调权利与义务的平衡以及劳动力市场的重要性，社会融合话语已经在德国成为主导。
德国的社会救助政策话语从再分配转向社会融合主要有以下一些原因：一是德国经济、社会形势的变化。20世纪80年代开始，德国经济发展的黄金期结束，失业率大幅攀升，平均失业率在7％以上，最高曾达12％，许多失业者最终不得不依赖社会救助生活，这导致德国的社会救助支出从1980年的22亿欧元上升到20世纪90年代末的约100亿欧元，同期，领取救助人数从85万人增加至300万人。⑧在这种情况下，政府财政的压力、全球化带来的提升本国竞争力等诸多压力交织在一起，使得社会民主党、重要的政治家及相关政策制定者开始接受并倡导新的政策话语，即社会融合话语。二是德国学术研究重点的转变。德国的学者在1873年最早发起成立了社会政策学会，并一直在制定社会政策、解决社会问题方面发挥了积极作用。20世纪90年代开始，欧洲包括德国在内的社会科学界的研究重点从“贫困”转向了“社会排斥”，尽管学者们对“社会排斥”的具体概念有不同看法，但是德国的学术界已经比较普遍地接受了这一概念并依据此进行了一系列的对策研究，比如针对德国法兰克福、莱比锡等城市社会排斥状况的调查及政策建议等。⑨这种研究重点的转变使得政策话语从原来针对“贫困”的再分配话语转变为针对“社会排斥”的社会融合话语。三是经济合作与发展组织、欧盟等国际与地区组织的影响。1992年，欧盟委员会认为“贫困这一概念，远远不只是意味着低收入，它还表明了一种机制，即把个人和群体排除于社会交换体制之外，从参与权到社会融合的权利”。⑩1994年，经合组织关于就业的研究显示对失业者的救助和补偿会造成“贫困陷阱”与“失业陷阱”，为了防止越来越多的失业者依赖社会救助，经合组织随后发起了“与社会排斥作战”的计划并详细研究了社会救助项目的情况。尽管经合组织认同社会救助提供最低收入支持的目标，但是该组织认为社会救助本身也造成了对就业的遏制，即面临着政策的两难境地，社会救助已经由原来的问题解决方法变成了问题之一(11)，所以必须从原来的注重防止收入贫困转向注重防止长期被劳动力市场和社会机会所排斥。在2001年，欧盟为了应对社会排斥，设计并制订了新的社会救助指标体系，随后欧盟对这一指标体系多次进行完善和补充，2003年欧盟社会保障委员会正式采纳了这些指标(12)。以上这些国际与地区组织的作用同样促使德国转向了社会融合的新话语。
德国社会救助制度的改革
语言哲学家维特根斯坦曾说过“语言即行动”，政治思想家斯金纳认为“语言也是一种资源，我们能够使用它来塑造我们的世界”(13)。从以上这些角度而言，政策话语的转变正是要树立新的权威和价值观，并激发新的政策行动以改变现状。所以，在德国，伴随着政策话语的转变，社会救助制度的改革也在酝酿之中并最终得以实施。
施罗德政府于2002年初成立了“劳动力市场现代化服务委员会”，由彼德·哈茨领导，因此也被称为“哈茨委员会”，该委员会提出的涉及社会救助改革的“哈茨IV”方案于2003年12月经德国联邦议院通过。“哈茨IV”主要是建立了一种新的基本保障方式：所有具备就业能力(是否具备就业能力的标准是每天至少可以从事三小时的就业活动)的享受救助人员，不再按失业救助和社会救助分别管理，而是将这两种救助合二为一，统称为求职人员基本保障，为求职人员的基本生活和安置提供统一的待遇，资金来源渠道保持不变，仍然从税收中列支，享受的条件还是根据基本生活需要，为其提供最低收入支持，领取者要接受严格的家计调查。社会救助和失业救助合二为一之后，总体待遇已经大为降低，原来的社会救助虽然在一般标准上低于现在的求职人员基本保障，但其还有额外的一次性待遇，如住房首次装修补贴、服装补贴、圣诞补贴等。(14)改革后，社会救助则仅限于那些每日没有能力工作三小时的失业者和其他特殊救助对象，而有就业能力的受助者则必须接受主管部门提供的工作并进入劳动力市场，哪怕这份工作的工资低于当地正常工资水平。
由于这次改革涉及敏感的待遇问题并触及广大民众的利益，引起了众多不满和游行反对，比如2004年8月2日，在德国东部地区，反对联邦政府改革尤其是“哈茨IV”的人们开始了新的“星期一示威游行”，8月9日游行人数达到4万多人，8月16日游行人数达到了9万人，8月23日的游行已经扩展到大约140个市镇，有7万多人参加。游行示威者反对的重点是失业救助与社会救助的合并。他们认为这次社会救助改革对社会弱势群体来说过于强硬和无情。客观地说，游行本身并不可怕，但具有特殊含义的“星期一示威游行”的名称，却不能不令政府担心。因此，在“星期一示威游行”举行了两次之后的2004年8月11日，德国政府终于在民众强烈抗议下，就修改“哈茨IV”事宜召集内阁有关成员紧急会议，并做出了修改决定，修改的内容有两点，其一是求职人员基本保障的发放时间由月底改为月初；其二是适当放宽求职人员基本保障的领取条件。施罗德本人虽然对游行示威表示理解，但同时强调不会再对改革计划进行任何修改，他呼吁媒体更好地帮助人们了解“哈茨IV”改革计划。施罗德认为，这场改革不只是一个立法性的程序，而是将成为活生生的社会现实，每个人都必须对此负责。(15)2005年1月1日开始，这次颇具争议的社会救助制度改革开始正式实施，这表明受助者不仅仅是被同情的弱势群体，不再是单纯的权利享受者，政府开始承认他们必须承担促进社会经济发展的义务，甚至为此牺牲一些个人的权利，并希望通过这次社会救助改革促使失业者不再依靠社会救助，而是重返劳动力市场。到2007年底，德国失业人数出现了显著下降，改革初见成效，这次改革开始逐步被接受和认可。(16)
通过以上对德国经验的考察，可以从中获得如下一些对中国具有借鉴意义的启示：
第一，与社会救助相关的政策话语转变对社会救助制度改革具有重要影响。德国的社会救助政策话语从再分配转向社会融合，新话语的确立正是为了树立新的价值观并激发制度变革，因此，一定程度上可以说德国的社会救助制度改革正是政策话语转变的真实写照和必然结果。中国的社会救助制度改革，即建立最低生活保障制度以替代传统社会救济制度，最初是为了与经济体制改革配套和维护社会稳定，更多的是一种“国家话语”和“市场话语”，而缺乏与社会救助制度相关的政策话语指导，制度改革的结果并不尽如人意。因此，在对最低生活保障制度进行进一步改革和完善之前，应该考虑构建适合的社会救助政策话语，以树立新的权威和价值观。
第二，在相关政策话语的构建和转变方面，学术界能够发挥积极的作用。学术界在学术研究中所使用的语言表述有助于政策话语的构建与转变，进而可以重塑相关制度，德国就是一个很好的例证。德国学术研究从对“收入贫困”的关注转向了对“社会排斥”的关注，这正是促使社会救助政策话语从再分配话语转变为社会融合话语的重要原因之一。对中国而言，在社会救助制度改革之前，学术界的研究成果十分有限，更多的研究是在城市最低生活保障制度确立之后才进行的，也就是说，中国的学术界在社会救助政策话语的构建方面是滞后的，作用比较有限，而在这方面中国学术界应该可以发挥更积极、重要的作用。
第三，社会救助政策话语的选择只有符合本国的国情与时代要求才有助于制度的良性发展。德国在经济发展黄金期结束、失业率上升、救助人数和支出急剧增加的国情和时代背景下，放弃再分配话语而选择社会融合话语，以期重新找到权利与义务的平衡，让有劳动能力的受助者融入劳动力市场，提升本国在全球化中的竞争力。这种政策话语的选择契合了德国的国情与时代要求，所以在众多反对声中所进行的社会救助制度改革才能逐步被接受与认可，朝着可持续的方向发展。对中国来说，随着经济社会的发展以及科学发展观的实践，在选择社会救助政策话语时也应该与时俱进、适应国情，不能再单纯强调低标准、消极的经济帮助，而是要在强调对贫困群体提供最低生活保障的同时，增强弱势群体融入社会的能力，以求得整个社会在公平基础上的效率的提高，这样才有助于社会救助制度的健康而又可持续的发展。
注释：
①Peter Bleses/Martin Seeleib-Kaiser,The dual transformation of the German welfare state,Hampshire:Palgrave Macmilla Press,2004.p.23.
②M.Foucault."The order of discourse",in M.Shapiro,Languages and Politics,Oxford:Basil Blackwell,1984,p.109.
③P.Taylor-Gooby,"Welfare reform in UK:the construction of a liberal consensus",in P.Taylor Gooby,Welfare states under pressure,London:Sage,2001,pp.14-15.
④Andreas Aust/Ana Arriba,"Policy reforms and discourses in social assistance in the 1990s:Towards 'activation'?",paper presented at the ESPAnet Annual Conference,September 9-11,2004,Oxford,pp.21-22.
⑤Peter Bleses/Martin Seeleib-Kaiser,The dual trans formation of the German welfare state,p.118.
⑥同上，p.125.
⑦Andreas Aust/Ana Arriba,"Policy reforms and discourses in social assistance in the 1990s:Towards 'activation'？",p.28.
⑧R.Frick Joachim/Olaf Groh-Samberg,"To claim or not to claim:estimating non-take-up of social assistance in Germany and the role of measurement error",Discussion paper,DIW Berlin,2007,p.9.
⑨H.Steinert/A.Pilgram,Welfare Policy from Below:Struggles against social exclusion in Europe,Hampshire:Ashgate,2002,p.284.
⑩European Commission,"Towards a Europe of Solidarity:Intensifying the fight against social exclusion,fostering integration",Communication from the Commission,COM(92)542 final,23 December 1992,Brussels,p.8.
(11)Andreas Aust/Ana Arriba,"Policy reforms and discourses in social assistance in the 1990s:Towards 'activation'?",p.24.
(12)杨立雄、陈玲玲：《欧盟社会救助政策的演变及对我国的启示》，载《湖南师范大学社会科学学报》，2005年第1期，第30页。
(13)[英]尼古拉斯·菲利普森、昆廷·斯金纳主编：《近代英国政治话语》，潘兴明、周保巍等译，上海：华东师范大学出版社，2005年版，第2-4页。
(14)蔡和平：《哈茨改革能否扭转德国劳动力市场的颓势》，载《中国劳动》，2007年第1期，第33页。
(15)张文红：《福利改革：对德国社会民主党执政能力的考验》，载《当代世界与社会主义》，2005年第5期，第56页。
(16)See Hartz Concept，http://en.wikipedia.org/wiki/hartz_concept，访问日期：2008-09-27.