中国旅游制度变迁机制及其理论体系构建研究——基于新博弈格局视角，本文主要内容关键词为：中国旅游论文,视角论文,格局论文,理论体系论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
中国旅游业自改革开放以来的快速增长明显地与制度变迁相联系，随着我国经济体制改革的不断深化，我国地方政府①业已成为制度企业家，他们通过直接参与制度创新和经济活动来实现本地发展。中央政府的被动和地方政府的主动形成了两个独立的利益主体之间的博弈格局(周业安，2000)。中央政府对地方政府进行放权让利及地方政府之间竞争的客观结果一方面加速了我国旅游业市场化进程；更为重要的是具有独立利益目标与拥有资源配置权的地方政府在我国旅游业发展历程中扮演着主动谋取潜在制度净利益的角色。
由此，“地方政府”这一博弈主体的企业化行为②使其成为我国旅游业发展及其制度变迁的主导力量之一，然而，现有我国现有旅游制度、政策研究[1-13]当中大多以未明晰的“政府”主体与微观主体之间的二元博弈分析则存在着理论缺陷，它忽视了我国“地方政府”作为一个客观存在的博弈主体在与“中央政府”、“微观主体”之间进行动态博弈与旅游制度设计过程中所起到的关键性作用。基于上述认识，本文以地方政府经营旅游业原动力为出发点，分析我国自改革开放以来旅游业及其制度演变历程，从时空角度动态审视中央政府与地方政府这一对旅游地利益主体博弈关系的演化过程、展示其关系的演化轨迹、逻辑内涵与实质，并在此基础上尝试构建旅游制度变迁理论研究体系及其研究思路，以期实现我国旅游业可持续发展目标。
二、中国经济管理制度变迁及旅游地博弈主体行为演化特征
改革开放以来，我国经济管理制度变迁最重要的推动力量莫过于财政体制改革。经过1980年、1985年、1988年与1994年四次重大结构调整[14]，我国财政体制改革效应已远不止限于政府间财政关系的调整，它在很大程度上无异于重构了中央政府与地方政府的关系。而每一次调整在调动和激发地方政府积极性、维护并加强中央政府财政能力的同时，也诱发和强化了地方政府势力的崛起。
上述宏观经济环境变化也深刻地影响着我国旅游业的发展与演化历程，具体显现在中央政府与地方政府在旅游业发展过程中走上了“分权”与“集权”两种截然不同的制度演化路径。一方面中央政府出台一系列宏观性、规范性、指导性法律法规，从总体上协调社会各方面力量，进行国家整体形象宣传，改善旅游大环境；另一方面地方政府则把中央政府提倡的“政府主导型”③旅游业发展模式发挥到极致，从而演变成地方政府“主宰、主财和主干”旅游业的局面。
(一)中央政府博弈主体行为演化特征——分权之路
回顾中国旅游业发展历程，中央政府在旅游业发展中的角色作用大致体现在以下3个方面[15]：第一，开拓者——在我国旅游业发展初期，中央政府利用行政体制动员所掌握的经济资源，使我国旅游业超前发展，迅速形成了较大的产业规模和供给能力；第二，规范者——在我国旅游业逐步兴起后，中央政府相继颁布出台了一系列法规和条例，对我国旅游业的健康运行起到了很好的作用；第三，协调者——在协调社会各方面力量，用各种方法鼓励企业发展，保护消费者利益，进行国家整体形象宣传，改善旅游大环境(见表1)。
总体而言，自改革开放以来中央政府通过渐进性改革逐步放权让利，把旅游业发展空间与主导权下放地方政府。中央政府所采取的渐进性改革具有“试错性”内在特性，其原因在于中央政府对市场经济缺乏必要的知识储备，它是我国旅游业改革发展走上渐进性轨道的一个至关重要的制约因素。在旅游业改革发展进程中的每一个重要环节，中央政府都迫切需要通过局部性改革的绩效来启示下一步改革目标及其路径的选择，并证明这种选择的合理性，降低全局性改革的风险。而要发挥地方政府在局部改革上的主动性和创造性，不仅需要充分赋予地方政府某些必要的自主权，而且必须对地方政府在改革试验过程中的种种不合乎旧体制、旧政策的冲动保持必要的宽容[16]。由此决定了中央政府对地方政府发展旅游业所进行的相关政策、制度与管理模式改革④采取观望与容忍态度。
(二)地方政府博弈主体行为演化特征——集权之路
作为国民经济新的增长点，旅游业对区域经济发展的带动作用逐渐显示出来，绝大多数省份普遍将旅游业作为振兴地方经济的重要支柱产业加以培育和扶持，⑤短时间内地方政府迅速制定、颁布、实施了一批旅游扶持政策与管理条例。自海南省1995年率先颁布《海南省旅游管理条例》至2000年有60%的省、自治区、直辖市颁布了自己的旅游管理条例或旅游条例，至2005年12月则达到97%。如此之快的立法速度一方面与我国旅游业飞速发展的现实密不可分；另一方面折射出了地方政府希望通过设定地方性法规、条例以扩大其所能掌握的相关行政资源与旅游资源，从而提高与中央政府及其他地方政府的博弈能力、层次与竞争方式，从而为其提供一个较为宽松的、有利于自己的博弈策略选择空间。
在我国社会经济转型特殊时期具有相同的制度环境和基础性制度安排这一大前提下，尽管不同地区旅游经济发展制度以及制度变迁的起点存在差异，存在各自特殊的制度环境和具体因素，其演化发展过程不尽相同，但我国地方政府在发展旅游业过程中的博弈集权之路总体而言都经历了经营旅游企业和经营旅游资源产权这两大发展阶段。
1.地方政府经营旅游企业。1984年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，提出“加快旅游基础设施建设，采取国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生和利用外资一起上的方针”，国家旅游局减政放权，赋予地方更多权限。
这一《报告》吹响了我国旅游管理体制改革的号角，这一制度改革的深度、广度在我国旅游业发展历程上有着难以比拟的重要地位。我国旅游业发展过程中原有利益博弈主体的运行特征发生了根本性变化，计划经济下原本并不清晰的利益博弈主体被彻底激活，地方政府的投资冲动迅速得到释放并不断增加，从而使其成为旅游经济运行中极其活跃的利益博弈主体。例如在饭店业中，1998年由各级政府机关所拥有的饭店数量占全国饭店数量总数的一半(见表2)；在旅行社业中，几乎每一个大型旅行社的背后都有某一政府机关的影子[17]。
旅游全行业宽松的发展环境使得我国饭店业与旅行社建设飞速发展，但其产生的经济效应及对地方政府的贡献度却事与愿违。其中，我国饭店增长速度大大超过了客源市场的增长，加之多数饭店资本金严重不足，多为负债经营，受利率影响大，从1996年开始，全国旅游涉外饭店业的客房出租率、营业收入和利润总额逐年递减，尤其是在1998年，首次出现全行业亏损局面，营业收入利润率降至-5.84%。2000年底，在大幅减亏的基础上，全行业亏损仍达26亿元。这表明我国饭店业已经由高速增长的上升阶段进入了有节制增长的成熟阶段，产业竞争环境发生了根本性转变。我国旅行社发展历程亦是如此。自1991年开始到2002年，全国旅行社总数已超过1987年旅行社总量的9倍达到11552家。然而，旅行社行业规模的扩张带来的并不是行业供给与市场需求相得益彰的理想结果。相反，12年来，旅行社的平均利润率处于节节下滑的状态。表3描述了12年来我国旅行社行业的平均利润率水平，从表3中可以看出，自1996年起，旅行社业的平均利润就下降到了3%以下，有些年份甚至低于2%。
2.地方政府经营旅游资源产权。⑥基于我国社会经济发展内在推动力由地方政府经营企业转向经营土地⑦(见表4)与相关自然资源产权转让、我国饭店业、旅行社进行现代企业改制并伴随着利润率下降、国家为促进我国旅游产品结构由观光型向观光度假型转变而批准11个国家旅游度假区的大背景下，地方政府发展区域旅游业的导向与重心从经营企业转变为经营景区土地与资源产权。而中央政府与地方政府围绕旅游资源产权的博弈过程大致可分为两个阶段：第一阶段是上世纪九十年代中期到2001年地方政府对旅游风景区大规模转让经营权阶段；第二阶段是2003年至今中央政府对经营权转让进行干预阶段。
第一阶段：地方政府经营旅游资源产权这一阶段可分为两类：
(1)地方政府经营旅游景区自然资源。自1997年湖南省地方政府将张家界黄龙洞和宝峰湖景区经营权分别以委托经营和租赁经营的方式出让给(北京)中国大通实业有限公司以来，我国地方政府纷纷探索景区企业制度改革。据不完全统计，截止到2004年底，全国已经出让景区经营权或鼓励出让景区经营权的省、直辖市、自治区有20个以上，已有超过300多个景区(点)以不同形式转让了经营权，景区长期租赁合同一般为25年至30年，长期可达50年至70年[18]。各地方政府在此期间纷纷出台相关政策表示鼓励经营权转让，如2001年，井冈山所在地吉安市表示要进一步拍卖旅游景点经营权；江西鹰潭市表示可以出让包括龙虎山在内的全市任何一处旅游景点的经营权；山东省政府鲁政发(2001)103号文件明确要求，要积极推行景区(点)所有权和经营权两权分离改革，通过租赁、承包、拍卖经营权等形式，吸引多种经济成分参与景区(点)开发和经营，为旅游景区两权分离改革提供了政策保障[19]。
(2)地方政府经营旅游住宅地产。⑧地方政府经营旅游景区资源的另一种形式则是伴随着我国土地财政与度假旅游发展兴起基础上出现的依附于旅游景区土地资源价值的“旅游+房地产”开发模式。
旅游住宅地产由于产权的交易往往能够获得较高的经济利润，因此地产逐渐在以旅游为主题概念的旅游住宅地产经营模式中占据主导地位，产生了利润上的交替特点。深圳华侨城“旅游+房地产”经营模式就表现出如下历程[20]：第一阶段，先旅游后地产——地产开发是在旅游景区经营长期积累的基础上后期开展的；第二阶段，旅游决定地产——开发类型属于旅游住宅地产范畴，这是由华侨城主题公园非商务、非度假的观光游乐功能所决定的；第三阶段，地产超越旅游——华侨城地产2002年、2003年以及2004年前9个月盈利贡献分别占华侨城控股公司总税前利润的71%、99%和70%[21]，地产已经取代旅游成为华侨城的核心业务。这一利润核心转换的特点在杭州宋城集团、浙江南都集团的旅游地产经营活动中都有着相似的体现，预示着未来较长时期内我国旅游住宅地产经营模式的成长规律。
无论是经营旅游区自然资源或是开发旅游住宅地产，上述两种形式都是地方政府与相关企业两个博弈主体形成共同利益诉求并结成“利益同盟”。二者合作博弈的实质就是相关企业在地方政府的帮助下，通过突破国家对资源产权转让限制的制度壁垒获得潜在收益，进而地方政府也分享这一收益。显然，潜在制度收益的获得依赖于制度创新，其关键就是要确立排他性的产权，明确微观主体的收益预期。因此，地方政府与相关企业合作突破进入壁垒的过程实际上是通过明晰产权关系实现外部利润内部化的过程。
第二阶段：随着全国各地景区旅游资源产权改革如火如荼，经营权转让愈演愈烈之时，作为行业主管部门的建设部、文物部门、林业部门等均表示强烈反对。其中，建设部于2002年3月在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中指出，任何地区、部门都没有“将风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利；2002年8月，建设部在“全国城乡规划和风景名胜区保护工作”电视会议上特别强调“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”；国家文物局更是明确指出：“对有些地方和单位以所谓所有权与经营权分离的名义，擅自转移文物保护单位经营权，甚至将文物的经营向国内外招标、承包，对此，我们坚决反对”；建设部2005年9月在全国风景名胜区综合整治暨风景名胜区纪检监察工作会议上划出四条底线，不允许对门票经营权进行任何实质性转让；建设部2006年发文对违规出让景区旅游资源产权责任方进行通报批评与整改。⑨
正如上文所述，我国旅游业发展历程中出现了两股主要的利益博弈群体，这一阶段的博弈过程主要表现在中央政府及行业主管部门对地方政府大规模进行景区旅游资源产权改革现象一方面重申不得对景区进行整体转让；另一方面则是中央政府及行业主管部门选取部分省区进行景区旅游资源产权制度改革探索与创新试点工作，⑩希望将旅游资源经营权转让纳入正常的管理轨道。
三、基于新博弈视角的中国旅游制度变迁理论体系构建
目前由于我国国家级别如《国家旅游法》长期缺位，这在操作层面上给我国“地方政府”这一事实上的博弈主体提供了各自立法与博弈策略选择的广阔空间。而我国现有旅游制度研究当中以未明晰的“政府”主体与微观主体之间的二元博弈分析则存在着理论缺陷，它忽视了我国“地方政府”作为一个客观存在的博弈主体在与“中央政府”、“微观主体”之间进行动态博弈与旅游制度设计过程中所起到的关键性作用。因此，研究我国旅游业发展历程及其制度变迁问题毋庸置疑需要重点关注“地方政府”所起到的作用，这其中包括三个问题值得系统研究：
(一)明晰并引入“地方政府”博弈主体概念，构建旅游地多元动态博弈模型
有强烈愿望成为制度企业家的地方政府在行为与目标上与中央政府形成事实上的新博弈格局，因此首先需要在明晰“政府”这一概念与范畴，将其明确为“中央政府”与“地方政府”两个具有博弈关系的利益主体的基础上探讨“地方政府”在我国旅游业发展过程中所起到的特殊与关键性作用，并以旅游地时空演化理论为指导，运用演化博弈思想与方法研究“中央政府”、“地方政府”与“微观主体”之间多元动态博弈过程及其经济后果；其次，针对原有旅游地制度“供给—需求”分析框架中对地方政府官员行为动机分析不足的问题，将地方政府官员视为利用政治组织实现经济功能的政治企业家，即他们在与“中央政府”和“微观主体”动态博弈中，将努力通过追逐潜在制度收益来发展本地旅游业和显示政绩，从而使自己的政治资本增值。最后，基于上述研究成果，尝试构建与旅游地时空演化理论相耦合的多元动态博弈模型。
(二)研究与构建旅游地适应性管理制度理论体系
事实上，不同的旅游制度都有各自产生的现实背景，并且应该承认各自的制度安排在一定时期内确实都起到积极作用，中国50年来旅游制度进行的一系列变革实质上就是制度模式的变迁过程。它是旅游地各博弈主体基于内外条件约束下的“权益应变”及利益动态调整的结果，是旅游地博弈主体利益冲突的妥协和均衡。因此，对于旅游地可持续发展而言，不存在普适、静态、单一的最优制度模式，存在的只有与旅游地演化过程匹配与否的动态适应性管理模式。这一客观现实要求我们转变机械、静态、面向问题的传统思维方式，以演化思维范式与旅游地时空演化理论为指导，以旅游地多元动态博弈模型为基础，通过深入考察旅游地各博弈主体之间关系变迁、旅游地时空演化规律和它所处的内外环境之间的耦合关系来确定旅游地特定阶段管理制度的关系与结构类型，尔后分析其演化的内在机制与规律性，并在此基础上构建一套以旅游地结构、功能和演化过程的可持续性以及社会和经济的可持续性为目标的，具有动态性、前瞻性、预测性的适应性管理制度模式体系。
(三)建立与细化管理目标体系，构建旅游地适应性管理模式具体实施流程
实现“旅游地适应性管理制度”从纯理论概念转化为方法体系的关键途径是建立和细化一个旅游地管理目标体系。在借鉴预警理论与方法，全面把握旅游地演化规律的基础上，通过“正面”的评价诊断与“反面”的跟踪预警，静态与动态相结合的方法来研究旅游地适应性管理制度问题，其研究思路是选取能够反映旅游地演化本质特征并且支配整个旅游地发展演化行为的管理指标作为研究线索，在增加时间维度的基础上构建旅游地适应性管理演化预警系统，对旅游地现在和未来的可持续发展状况进行诊断和预报，对旅游地的不可持续发展发出警报，并实时动态调整旅游地管理策略(图1)，力求管理措施调整与旅游地演化相匹配，从而实现旅游地可持续发展这一核心问题。
图1 旅游地适应性管理模式流程图
四、结语
对于旅游地不同时空演化阶段而言，由于所涉及的博弈主体的类型、参与程度与方式的不同，在此基础上形成的动态多样性博弈规则和博弈均衡并非都具有全局性和长期性意义，适时调整旅游地管理模式(包括管理行为与目标)也就成为必然。正如中国50年以来旅游管理进行的一系列变革实质上就是管理模式的变迁过程，是旅游地各博弈主体基于内外条件约束下的“权益应变”及利益动态调整的结果，是旅游地博弈主体利益冲突的妥协和均衡。
由此，旅游地无法套用某种固定的管理模式以实现可持续发展目标，而应采用一种动态管理模式去适应旅游地内外环境的差异与动态变化。具体研究思路可通过深入考察旅游地各博弈主体之间的利益所在与行为方式，结合旅游地演化规律和它所处的内外环境之间的耦合关系来确定旅游地特定阶段管理模式的关系与结构类型；在旅游地管理模式实施流程中强调根据旅游地所处的内外部条件随机应变，针对不同的具体条件寻求最适宜的管理模式、方案或方法。当然，在上述研究过程中，还有许多研究内容需要深入系统分析，本文仅仅是从动态博弈演化的角度初步探讨了我国地方政府对旅游制度变迁所产生的影响并相应地提出了旅游地适应性管理模式的概念、基本研究框架。在此，希望本文能够起到抛砖引玉的作用，以期更多的学者加入到研究行列当中。
注释：
①政府有广义和狭义之分。广义上的政府包括立法、司法和行政三大部门，在这个意思以上，政府等同于国家。狭义的政府只指国家的行政机关及其附属机构。经济学意义上的政府是指狭义的政府(参见：郝索.论我国旅游产业的市场化发展与政府行为[J].旅游学刊，2001，16(2)：19-22.)。本文对政府行为的分析也仅限于中央和地方行政主管部门。
②在我国社会、经济转型特殊时期，地方政府在权利不断扩大的过程中表现出“政府企业化”的倾向——即地方政府利用自己对行政、公共资源等的垄断权力转变为经纪人，追逐特定利益集团的经济与政治利益，这就是西方公共管理中所说的“城市增长机器”(Urban Growth Machine)(参见：David Harvey.From Managerialism to Entrepreneurialism:The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism[J].Geografiska Annaler,1989,71B(1):223-240.)。
③1998年3月，全国旅游工作会议报告中首次提出“政府主导型发展战略”；2001年中国旅游业“十五”发展规划提出“政府主导型发展方针”，尔后又进一步提升到“政府主导型发展模式”；2009年，国务院常务会议通过的《关于加快发展旅游业的意见》中已删除“政府主导型”这一发展模式与表述方式。
④对于我国国内而言，即使是不同地区也形成了景区自营、分成租约和固定租约产权制度差异基础上的不同旅游地管理模式(参见：唐凌.风景名胜区产权制度变迁研究[D].成都：四川大学经济学院，2007：12-34.)及基于不同旅游行政管理模式基础上的广东模式、上海模式、北京模式、香港模式(参见：张祖群，杨新军，赵荣.西部地区风景名胜区管理模式重构研究[J].水土保持通报，2004，24(4)：88-93.)。
⑤截止到2005年，全国共有24个省市区把旅游业定位于支柱产业、主导产业、第三产业的龙头产业加快发展(参见：王志东.中国地方政府促进旅游业发展政策支持实证研究[J].东岳论丛，2005，26(5)：69-76.)。
⑥本文所探讨的旅游资源系指位于各级风景名胜区内的旅游资源。
⑦自1994年中央政府推行分税制改革以来，我国出现了财权向上(中央政府)集中，事权向下(地方政府)转移的境况。中央政府把土地出让金全部划归地方，给地方政府的财政收入留下了巨大的操作空间，也为地方政府通过大量圈占土地取得土地出让金提供了合法依据。由此，土地作为地方政府可以自由支配的经济资源成为地方政府财政收入最有力的保障，很多地方政府围绕土地来提高财政收入。
⑧旅游地产可分为四类：第一类是旅游景点地产，主要是指在旅游区内为游客旅游活动建造的各种观光、休闲、娱乐性质的、非住宿型的建筑物及关联空间；第二类是旅游商务地产，主要是指在旅游区内或旅游区旁边提供旅游服务的商店、餐馆、娱乐城等建筑物及关联空间；第三类是旅游度假地产，主要是指为游客或度假者提供的、直接用于旅游休闲度假居住的各种度假型建筑物及关联空间，如旅游宾馆、度假村、产权酒店以及用于分时度假的时权酒店等等；第四类是旅游住宅地产，主要是指与旅游区高度关联的各类住宅建筑物及关联空间。第三、四类由于涉及到居住问题，更容易被认定为是旅游房地产。国外的旅游房地产更多的是讲第三类，而从中国旅游房地产发展的现实来看，更多的房地产商盯住的是第四类(参见：宋丁.关于旅游住宅地产的十点启示[J].特区经济，2003(3)：40-43.)。
⑨2006年10月19日，建设部发出了《关于对山西省方山县违规出让北武当山风景名胜区管理权等问题的通报》(建城[加06]249号)，指出2002年10月，方山县人民政府将北武当山风景名胜区的管理权、经营开发权、建设权、使用权、收益权等权利一次性整体出让给北京帅翎贸易有限公司，严重违反了国务院相关规定，并要求山西省人民政府依法追究方山县人民政府相关负责人的责任。
⑩2003年9月，基于各地已经开展了大量的景区经营权转让，建设部态度有所缓和，批准贵州省作为全国首个风景名胜区内项目特许经营管理试点省份。2004年2月，试点后首例特许经营权转让案例——“马岭河峡谷暨万峰湖国家重点风景名胜区特许经营项目”在黔西南州首府兴义市签约。