授权与问责：澳门特区官员问责制审视，本文主要内容关键词为：澳门论文,特区论文,官员论文,问责制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2011)04-0066-05
一、问题的提出：社会变革呼唤问责制度
应当肯定，在回归后并不太长的时间内，澳门特区的政府改革与行政建设取得了澳葡时代所未曾有的进步。在具体管治实践中，特区政府不断强化公务人员的民本理念，陆续推出服务承诺、ISO9000、一站式服务等举措。然而，纵然如此，市民在认同特区政府施政持续改善的同时，却并未降低对特区政府的要求，尤其是对建立官员问责制度的期望越见强烈。那么，究竟何以会随着特区政府施政的推进而官员问责问题变得更加突出呢？
首先，从政权性质与结构看，与回归前的殖民政府不同，澳门特区政府是按照“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的原则成立的，是由澳门本地人组成的管理自身事务的地方性公共权力与治理机构。一方面，公共管治权力与澳门本土联系性的增强要求特区政府对澳门本地经济社会及人文发展承担更多的责任；另一方面，在行政主导体制下，行政权力所受的外部制约与监督相对较弱，加之大多数行政机构由欠缺问责文化的澳葡时代直接过渡而来，因此，从内、外部结构上看，就更加需要建立责任机制，以弥补或预防因监督薄弱而导致的权力骄纵或滥用。
其次，从社会主体身份看，与澳葡时代不同，回归后占社会绝大多数的华人居民政治身份发生了转变，他们不再是殖民统治下的侨民，而是高度自治社会中的真实政治主体，其政治权利得到了《澳门基本法》的确认与保护。随着政治身份的转变，居民的主人意识与本土归属感不断增强，自主意识开始萌动，在澳葡时代受到压抑而长期积累的参与意识出现补偿性“释放”，要求政府改变传统的行政方式与管理文化，建立责任政府与服务政府的诉求日见增加。
可以说，政府性质与居民身份的转变是推动澳门特区建设官员问责制度的根本动因。而在触发机制上，除了2002年香港特区政府推出“主要官员问责制度”(俗称“高官问责制”)的间接影响外，至关重要的是2006年发生的前运输工务司司长欧文龙贪腐案。案件曝光后，引起社会强烈反响，自此，社会要求特区政府尽速推行官员问责制的压力越发增强。
面对持续高涨的社会呼吁，自2007起，特区政府开始以制订官员问责规范来推进官员问责制度建设，尤其是2009年、2010年两年内集中推出了多项与官员问责制度相关的法律规范，为建立特区政府官员问责制度奠定了基本的法律基础。至此，社会呼唤多年的官员问责制度逐渐得以确立。
二、官员问责制度的逻辑结构
澳门特区官员问责制是按照“何人、因何事、向谁、以何种方式、承担什么样的责任后果”之逻辑结构展开的，具体地说，涵括了问责主客体、问责范围、问责程序、问责后果等方面。
(一)问责客体
问责客体，即问责对象，就是承担责任的主体。严格地说，行政问责制度的问责对象应包括作出行政行为的行政机关与行政人员。然而，官员问责制度规范的问责对象是政府官员，它并不包含行政机关。在澳门特区，政府官员概念并非公务员之统称，而是具特别内涵的指称，指的是经委任(任命)而非选举产生的，有任期限制而非常任的，担任决策、管理、协调及监督工作的公共行政人员。具体包括“主要官员”与“领导及主管人员”两个部分。
主要官员[1]是指：(1)各司司长；(2)廉政专员及审计长；(3)警察总局局长及海关关长。“领导及主管”官员①是指：(1)局长；(2)副局长；(3)厅长；(4)处长；(5)科长。
从问责对象的范围看，在澳门，科长级以上的政府官员都被列为问责对象，相对于香港，其范围更为广泛。而香港问责制规定的问责对象是所谓的“高官”，即各政策局政治助理以上官员，包括司长、局长、副局长与政治助理，而各政策局常任秘书长以下的官员属于政策执行层，由公务员条例管理，不受问责制规范。
(二)问责主体
问责主体指的是问责对象向谁负责，或者说由谁来对问责对象追究责任。从权责理论看，官员被授予权力是履行职责的需要。从权力来源看，谁授权谁问责，或者说，被授权者向权力授予者负责。依人民主权论，现代民主政府的一切权力来自于人民，政府必须向权力授予者的人民负责。在代议政体下，政府通过向作为代议机构的立法机关负责，从而间接地对人民负责。
然而，澳门特区的政制特征是行政主导，行政长官以及政府官员并非由立法会选举或任命的，因此，无法直接套用代议制政体的问责制度。澳门实行行政授权制度，特区政府各层级官员的权力盖源自于行政长官。主要官员是由行政长官提请中央政府任命的，因此，行政长官对主要官员负有监督的责任，而局长级的官员是由行政长官直接任命的，行政长官对其负有直接管理的责任。即使是局级以下官员，其权力同样是经授权而获得的，即由局长级官员将行政长官授予的权力再转授给局长级以下官员。可以说，正是这种层层授权的制度，使得行政长官对政府各层级官员都负有问责义务。
需要说明的是，虽然法律规定特区政府各层级官员向行政长官问责，却并没有排除行政长官之外的机构、团体或公民等社会主体对政府官员的监督权。实际上，问责权的专属性不等于监督权的排他性。对于问责官员，除了行政长官具有管理与监督权外，立法机关、司法机关，以及媒体、社团、公民个人都行使监督权。
(三)问责范围
在澳门，问责官员的责任范畴是概括且宽泛的。由于政府官员属于公职人员范畴，因此，所有政府官员都必须遵守公务人员的一般义务或品德规范，包括无私、热心、服从、忠诚、保密、有礼、勤谨、守时、专职、合法等。除了一般义务外，问责官员还要遵守因其官员职务而产生的特别义务。对特别义务承担责任，是问责法律对问责官员规范的主要责任范围。
由于不同层级政府官员在职责上存在差别，问责法律在问责范围上对不同问责对象进行了分层规范。
对于司长及其他主要官员，因其职责主要在于决策与管理，而非执行，所以其责任范畴包括：(1)决策方面。法律要求主要官员在决策时必须与民互动。为体现公开透明原则，决策必须进行公众咨询。如出现决策失误，主要官员必须向行政长官承担责任。[2](2)管理方面。对于主要官员来说，其管理职责的重点体现在公平公开地选拔与任用人才，以及监督下属奉公守法。如出现错误任用下级官员或下级官员出现不守法问题，主要官员需要承担相应的连带责任。(3)廉洁方面。法律要求主要官员必须“遵守高度的道德行为标准”，维护政府声誉，保守机密，防止利益冲突，声请利益回避，申报财产，善用公帑。否则，应被追究相应的责任。
对于局长及其以下级别官员，因其职责主要在于执行政策，因此，其责任范畴可以被归纳为“忠诚有礼”和“无私正直”两个方面。“忠诚有礼”是指“协助上级制定及执行政策，管理其负责的单位，以其工作赢得广大市民认同和支持”。具体要求包括“协助上级制定政策及确保其执行”、“有效管理负责的组织”及“维护政府的形象”三个方面。而“无私正直”则是指“实行‘忠诚有礼’义务的个人道德基础”。具体要求包括保密、回避、离职后的就业限制、申报财产等。[3]
由上可见，澳门特区政府官员问责的范围是较为广泛的，不但包括一般义务与特别义务，而且包括官员的职务行为规范(如决策或协助决策、管理等)与个人道德规范。
(四)问责程序
与其它法律一样，问责法律规范也包括实体与程序两个部分。完整的问责程序法律应就问责的启动(受理)、调查与审理、当事人申辩、处理决定及其执行、救济等多个环节进行严格规范。
首先是需要为执行程序设置执行主体(机关)。由于澳门现行官员问责法律对官员问责范围规定得较为宽泛，责任类型众多，因此，很难设置单一的负责官员问责事务的专门机构，而是按照责任类型由不同的机构负责官员问责。其中，除了问责对象所在部门外，专责性的官员问责机构主要包括廉政公署与公共行政道德操守委员会。廉政公署是负责惩治贪污贿赂行为与受理行政申诉的行政监察机关。而公共行政道德操守委员会直接隶属于行政长官，负责对政府官员终止职务后从事私人业务的申请进行分析与建议，以供行政长官作出批准或不批准时的参考。[4]
如果说廉政公署等专门性行政监督机关侧重于负责官员违法行为的调查与追究程序的话，那么，对于官员违反纪律的调查与处理程序，一般情况下是由其所属机构或上级管理部门负责，具体程序则适用于《澳门公共行政工作人员通则》的规定。纪律程序分一般纪律程序与特别纪律程序。无论是一般纪律程序，还是特别纪律程序，都具有司法化的特点，因此，程序较为复杂与漫长。
一般纪律程序包括：(1)程序启动。由当事人所在的机构或上级管理部门受理及决定是否对当事人提起纪律程序，如果决定提起纪律程序，必须委任一名预审员(即调查员)，预审员可以从当事人所在机构内挑选，但必须与当事人不属于同一个内设单位，也可以从外部挑选。预审员有权“选择其信任之人担任秘书”，也有权要求其它人员提供协助。[5](2)预审(调查)。预审“包括一系列简易调查及措施，目的系查明是否存在违纪行为、确定行为人及其责任，并搜集一切有助作出具依据之裁定之证据”[6]。预审程序又可分为两个步骤。第一步，初步调查。经过调查，预审员认为不构成违纪，则编制报告，并建议将之归档，不作任何处理。否则，提起控诉。第二步，控诉与答辩。预审员就嫌疑人违纪行为以及所适用的处分编制控诉书，送交当事人(即违反纪律的嫌疑人)，并要求当事人提交书面答辩的期限，收到当事人的答辩意见后，再次进行调查与核实。(3)报告与裁定。预审(调查)阶段完成后，预审员“须在十日内编制一全面而简明之报告”[7]。报告须在24小时内连同卷宗送交当事人所在机构或上级管理部门。当事人所在机构或上级管理部门收到报告后，在15日内向当事人发出裁定意见书。(4)上诉。当事人可就纪律程序作出的最后裁定提出行政上诉及司法上诉。行政上诉直接向行政长官提出，行政长官在收到申请后30日内决定应否启动复查程序。复查应委任不同的预审人员，复查不会加重处罚，但复查时不中止处分的履行。经复查，可以维持、修改或撤销最后裁定的处分。就行政长官作出或行政长官授权司长所作出的处罚裁定或者不准复查之决定，当事人可以提起司法上诉。此外，当事人在纪律程序的任何阶段均可委托律师。
至于特别纪律程序，是就某些特定事项在一般纪律程序基础上所进行的程序简化或增加。
由上可见，澳门特区在处理政府官员违反纪律程序方面，较为重视保护当事人的权益，使受理权、调查权、处分权及处分执行权相对分离，并设定了辩护、上诉、复查等机制，具有司法化色彩。
对于政府官员来说，在执行职务时所作出的不法行为，除了被追究纪律责任外，还可能被追究民事和刑事责任。民事与刑事责任的追究则具体适用司法程序。[8]
(五)责任类型与后果
问责后果指的是问责对象对其违纪或违法的行政行为所承担的相应处罚，它是与责任类型的认定密切关联的。责任类型因官员职务特性而有所区别，不同层级的政府官员所承担的责任后果也不一样。
局长及其以下级别的官员因违纪或违法可能承担的责任后果包括：(1)纪律责任及终止委任。纪律责任按严重程度可被科处：(a)书面申诫；(b)罚款；(c)停职；(d)强迫退休；(e)撤职。若局长级官员未能尽责地协助制定政策，以及未能正确有效地执行政策，可被科处谴责、终止任职等处罚。[9]因未经批准而兼职，可被科处罚款。因任用人员不当，或者本身工作表现被评核为“不大满意”或“不满意”，其委任可能被终止。[10](2)民事与财政责任。局长及其以下官员须按适用法例的规定，对在执行职务时所作出的违法行为负民事及财政责任。倘若违反预算编制及执行的规定，违反有关公共开支的规定，发生亏空、挪用公款或其它有价物，以及不当支付等情况，须科罚款及承担纪律责任。(3)刑事责任。若在担任职务时，出现受贿、公务侵占、违法收取、滥用职权、违反保密、袒护他人、渎职以及伪造等违法行为，均须负上刑事责任。[11]
对于司长及其它主要官员，如果未能符合有效管理及廉洁奉公等要求，须负上政治、民事、财政及刑事等责任。[12]具体处罚包括“书面申诫”、“停职”等。至于政治责任的承担则未有细则性规定。
三、官员问责制的混合特征
一般说来，官员问责制大致上可分为政治问责制与行政问责制。在不同的国家(地区)，两种问责制度往往是分开运行的。政治问责制的问责对象是政治性官员，而问责形式是承担政治责任。至于行政问责则由公务员制度来规范。比较起来，不难看出，澳门特区官员问责制在问责对象、问责范畴与责任类型等方面，显现出政治问责制与行政问责制两种制度的混合特征。
这种官员问责制的混合特征是与澳门政府官员的委任与授权方式及任期制度密切相关的。在澳门，但凡官员，即使是科级官员，都是实行定期委任的，而不属于公务员序列。虽然不少官员在出任官职前担任公务员职位，当其被委任为科长以上官员后，其原来的公务员职位得以保留，如果官员任期届满后不获续任，则返回其原来的公务员职位。至于原本就不是公务员身份者，卸任官职后则与政府的关系中止，即其既不再是官员，也不再是公务员了。此外，当一个人(无论其原来的身份是否为公务员)被委任为科级以上官员时，他行使其职务所需要的权力是上级官员以正式文书授予的，而不是由法律规定的官员职务本身应该具有的，换句话说，其行使的权力是授予权力，而不是职位权力。
显然，澳门的官员身份是与内地党政官员所具有的公务员身份不相同的，同时也与香港文官制度下政府官员被赋予公务员身份的情形有所区别。因此，当2002年香港特区推行高官问责制，必须先将原属公务员序列的政治官员(局级以上政府官员)脱离公务员编制，改以合约形式聘用，使其成为问责官员，并规定问责官员的任期不超过委任其的行政长官任期，从而才能够使高官问责制具备可能推行的条件。
再从权力关系看，西方代议制政体(尤其是责任内阁制)下的政府官员向代议机关(议会)负责，内阁官员的任命往往要得到议会的同意，议会也有权对内阁官员通过不信任案。这是典型的政治问责制度的权力关系。然而，与这种权力关系不同，在澳门，由于官员的权力来源于上级，因此，官员是向作为授权者的上级官员负责的，即使是司长级以上官员也不向立法会问责，立法会除了质询权外也没有被赋权调查或处分政府官员的权力，也没有对政府官员通过不信任动议的权力。
对比起来，不难发现，澳门的官员问责制同样具有与其它地区问责制相同的理论基础，即权力是为官员履行职责而被赋予的，权力被赋予的同时产生责任，责任源于授权，责任者向授权者问责。而不同之处在于，在澳门，被问责官员具有政治性身份，其不同于常任制的公务员，而被问责的内容与形式却主要是行政性的：一方面，官员不向立法机关问责，而对上级官员负责；另一方面，官员的责任范围较为宽泛，包括纪律责任、行政责任、财政责任、民事责任、刑事责任、政治责任等，其中，相当部分的责任范围是与公务员应负责任相一致的，某种程度上类似于高级公务员而非政治性官员的责任范畴，况且，即使官员被问责到解除官职的程度，对于绝大部分官员来说，其仍然可以返回其担任官员职务之前的公务员岗位。
由此可见，澳门的官员问责制是对具政治性身份的官员进行行政性问责的制度，是兼具政治问责与行政问责两种制度混合特征的。
需要指出的是，比较其它地区官员问责制度，澳门官员问责制度的核心设计在于授权制度的独特性。
事实上，责任总是与权力相对的，问责制是与权力授予制度相联系的。授权制度构成问责制的前设性条件。授权的范畴与授权方式直接影响了问责制的设计。全面授权导致全面的问责，部分授权则只能要求问责对象承担部分责任。个人化授权必然导致被授权者向个人负责，而机构化授权则要求被授权者向机构负责。
同样，澳门的官员问责制度也是与授权制相联系的。延续回归前的做法，政府管理过程中，实行全面的授权制度。不同级别的政府官员，在其获得委任后，并没有即时得到职位权力去行使职务，而需要另外从任命其职务的上级官员那里获得授权后，方能行使职务。而上级官员的权力同样是由其上级授予的，即最终的权力授予者是行政长官。也就是说，各级官员的权力盖源自于行政长官，除了行政长官以外的不同级别官员向其下级所授出的权力在性质上属于转授权。
应当说，全面的授权制度确然有利于权力的统一性与行政步调的一致性，也有利于官员遵守对上级的“服从”义务，因此，便利了官员问责制的推行。然而，这种授权制度也容易导致权力的人格化，造成下级官员对上级官员的人身依附。现实生活中，不时出现下级官员明知上级官员的命令是违法的，也照样执行，而不是拒绝或举报，且并不会因为执行了错误的命令而受到问责，反之，如果拒绝执行上级官员违法的命令，反倒有可能违反“服从”义务。
可见，上述的授权制度在为推行官员问责制带来便利的同时，却也存在相当严重的负面问题。如不加改变的话，建立在这样的授权制度基础上的官员问责制度，会否成为强化下级官员对上级官员人身依附的工具，确实值得思考。因为作为问责对象的官员不是对由法律赋予的非人格化职位权力负责，而是对授权者负责，即对人格化权力负责，何况能够追究其责任者本来就是上级官员。因此，就更加“服从”作为人格化的上级，而不是非人格化的法律。如此，则背离官员问责制的设计初衷，甚至可能走向反面。这是值得深思的。
注释：
①澳门特别行政区第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》第二条。按照《澳门基本法》第62条规定，特区政府层级设置为司、局、厅、处，相对应的官职为司长、局长、厅长与处长，而“科长”官职具例外性质，只可在属行政性质的组织附属单位中设立。