公开选拔领导干部制度改革和完善的路径选择，本文主要内容关键词为：制度改革论文,领导干部论文,路径论文,公开选拔论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公开选拔领导干部制度(以下简称公选制度)自20世纪80年代孕育、产生以来，历经了20多年的改革创新，正逐步成为一种全国性、主体性的干部选拔任用制度。公选制度既坚持与继承了我党传统的干部选拔任用方式的基本原则，又赋予其新的形式与内容，取得了巨大成就。它不仅拓宽了选人用人视野，促进优秀人才的脱颖而出，而且引入了公开、公平的竞争机制，有效遏制了选人用人上的不正之风，形成了良好的用人导向。但是，伴随公选制度的不断深入发展，改革实践中面临的困境也越显突出。能否在科学分析诸多实践困境的基础上提出相应的完善措施，推动公选制度的科学发展，直接关系到我国政府效能的提高与党执政兴国的荣辱成败。本文试从观念创新、体制创新和机制创新的角度阐述当前我国公开选拔领导制度改革完善所面临的问题及解决的路径选择，以求教于同行专家。 一 观念创新：公选制度改革和完善的前提 人类和动物的不同之处在于我们能够建立某种“观念的世界”或“世界的观念”，并据以解释和引导自己的活动。并且人类也正是在这种解释和引导之下，推动着文明不断地发展和进步。同样，观念之于公开选拔领导干部这个特殊的人类行为存在同样重要意义。“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”。同样，公选制度的利益相关者，总是带着一定目的，为着实现自身利益而采用一定方式来影响或参与公选制度。而利益相关者树立怎样的目的，采用何种方式实现自身所追求的利益，都受到其观念的制约。这是因为，人们的观念中内含着以价值观为基础的行为目标和行为方式。利益相关者的内在观念是公选制度改革和完善的深层结构。在领导干部选拔过程中，选拔主体和客体是公选制度中的核心利益主体。因此，选拔客体和主体的观念对于公选制度的改革和完善至关重要。 选拔主体是公选制度的实施者，其观念科学与否关系到公选制度实施的成败。公开选拔主体应该树立强烈的服务意识、民主意识、责任意识、和成本意识以推进公开选拔制度改革和完善。首先，选拔主体牢固树立服务意识是公选制度取得如期绩效的前提。因为选拔主体是公选制度运行所需资源的提供者，从公选制度的运行起点开始，选拔主体的服务意识直接关系到公开选拔领导干部制度是否能健康运行。缺乏服务意识的选拔主体不仅不会主动扩宽服务内容、拓展服务深度、改进服务方式，而且在公开选拔制度需要运行资源的时候互相推诿。所以选拔主体是否具有强烈的服务观念对于公选制度绩效改进影响重大。其次，民主的本意是人民当家做主，树立民主意识就是要树立让人民当家做主的观念。选拔主体要树立民主意识就是要破除“为民做主”和“官本位”思想，树立让民做主的思想，即让民众最大范围的参与公开选拔领导干部制度的思想。但这并不否认权威，而是民主观和权威观达到博弈平衡。再次，选拔主体应该树立责任意识。在公选制度实施过程中选拔主体承担着客观责任(职责和应尽的义务)和主观责任(情感和信任的责任)。公选制度实施过程中，如果选拔主体缺乏责任意识，一切以自身的利益而非人民的利益为出发点和落脚点，那么选拔出来的领导干部不仅不能适应所选岗位的要求，而且为人民服务的目的也只是空谈。这不仅会影响政府形象，而且不利于经济社会的发展，败坏社会风气。最后，选拔主体必须树立成本意识。从我国公选制度实施过程来看，高额的成本一直是进一步推进公选制度改革和完善的瓶颈。“我们想要降低干部公开选拔的组织成本，是组织主体端正思想认识、形成控制组织成本的自觉自愿意识是至关重要的”。选拔主体的成本意识直接决定着公选制度成本的高低。 选拔客体是公选制度中的被选拔者，他们的积极参与是公选制度的生命线。选拔客体应该树立合理的竞争观、公仆观和法制观以顺应公开选拔制度改革的要求。(1)选拔客体有无竞争意识，竞争意识强不强烈，直接关系到选拔客体的广泛性和选拔工作的有效性。如果选拔客体没有强烈的竞争意识，或者说选拔客体的竞争意识不强烈，公选制度能选出适应岗位的领导干部目标的实现必将大打折扣。没有广泛参与的公开选拔客体，不仅无法如期举行公开选拔领导干部工作，而且从狭隘的范围内选拔领导干部也会影响选拔的质量。(2)选拔客体应该具有强烈的公仆意识。选拔客体要树立公仆观就是要树立“官为民所养、吏为民所役、权为民所授和政由民所主”等观念。唯有选拔客体树立起“公仆意识”，践行“公仆意识”积极参与领导干部选拔，才能降低公选制度的运行风险，促进其改革和完善。(3)树立法制观即公开选拔客体在参与公开选拔过程中要树立起法律至上的观念。选拔客体树立法制观念，依法参与公开选拔，以法律的手段来解决公开选拔过程中遇到的问题，不仅有助于公选制度的运行，也有助于依法治国方针的贯彻。选拔客体要树立法制观念，主要是要学习法律知识、树立法律理想、培养法律感情、历练法律意志和坚定法律信仰。 二 体制创新：公选制度改革和完善的根本 公开选拔领导干部管理体制是关于各选拔主体之间职责、权利划分的制度体系，核心是各主体、各层次、各部门的权力如何分配和结构如何构置。创新公开选拔领导干部管理体制，是公选制度改革和完善之根本。 现行公开选拔领导干部管理体制存在诸多的弊端，主要体现在：(1)宏观调控乏力。与委任、选任和聘任等其他领导干部任用方式相比较，公选制度环节相对而言较复杂。公选制度实施过程中，仍然是各主体之间相互独立，彼此为政，缺乏一个宏观调控的机构来协调各主体的利益取向，形成共同愿景，指导各主体的行为。并且，公选制度中各环节也缺乏有力的宏观调控。这不仅导致各主体之间的步调不一致，更进一步，会使各主体之间产生冲突和内耗的概率增大。另一方面，也使得公开选拔程序之间出现脱节，不能很好地耦合。(2)权力高度集中于党委。由于对公选制度中的党管干部原则存在认识上的误区，公开选拔领导干部各主体之间权力高度集中于党委的现象还一定程度的存在。一方面，各主体如人民代表大会、政府、用人单位和社会团体等都受到党委或组织部门的制约，应有功能无法发挥。例如，在公开选拔领导干部中，党委或组织部门使用“党的纪律”、“党委的权威”强行让用人单位接受其考察合格人选的现象常有发生，这不仅导致用人单位无法选中自己所需人才，而且也会使民主制度遭到损害。另一方面，党委和组织部门在公选的过程中，面面俱到，事必躬亲。这不仅影响党在公选制度中管方向、抓大事职能的发挥，并且腐败因此有了滋生的温床。(3)群众参与不足。群众参与不足主要体现在两个方面，一是公选制度系统内的群众参与不足。这类群众主要是指相对于领导职位公务员而言的公开选拔领导干部实施者。如党委、组织部门和政府部门等部门中的非领导类公务员，他们在公选制度实施过程中，往往只是具体事务的执行者，没有决定权，甚至惧于领导干部所掌握的稀缺权力资源，往往不是带着自己意向参与到领导干部公开选拔中来。另一方面表现为公选制度体系外的群众参与不足。这部分群众还不是指竞争领导干部职位的群众，而是指与公开选拔领导干部职位没有直接利益相关的普通群众。这部分群众由于参与能力、素质、精力等各方面的限制，加之不涉及其直接利益和参与风险、参与成本的存在，他们往往很少参与到公选制度中来。(4)社会团体缺位。社会团体能够参与公选制度是公选制度的一大优越性。但是，公选制度的这种优越性由于社会团体的缺位而受到限制。一些可以而且应该让社会团体去承担和完成的事务，都由党委、组织部门和政府一手操办了。社会团体的缺位具体表现在：分担公开选拔领导干部实施责任有限；促进资源公正、合理和高效率配置功能发挥有限和净化公开选拔领导干部中不正风气的作用有限等。(5)用人单位缺少话语权。公选制度的实施就是为了选拔优秀的领导人才满足用人单位的需求。但是，用人单位在公选制度实施过程中缺乏话语权，他们一般只是提出自己所需要公开选拔领导干部的要求和接受选拔出来的领导干部，在公开选拔过程中缺乏参与。即使公开选拔出来的领导干部“带病上岗”或者说与其公布的岗位不能很好地匹配，也只能在党委或上级部门的安排之下勉强接受。这必然导致用人和选人的脱节，选拔出来的领导干部不能很好地适应其岗位的需要，造成资源的浪费。 推进公开选拔领导干部管理体制创新是当务之急，具体而言，我们应该从如下几个方面着手： (1)建立健全公选制度的管理主体体系。狭义的公选制度管理主体主要有：人大、党委及组织部门、政府及政府部门、政协、事业单位、社会团体和公民社会等，他们都能在公开选拔领导干部过程中发挥各自独特的作用。党和政府是公选制度主体体系中的核心主体。这主要是由于公开选拔的对象——领导干部的特质而决定的。因为公开选拔过程所配置和提供的领导干部是一种特殊的公共产品，它具有公共产品的属性。另外，由于公选制度的政治属性，也决定了党和政府在公选过程中必须起主导作用。党和政府在公选制度主体体系中处于核心地位，这并不是说其他非核心地位的主体作用就不重要。公选制度中的其他主体在公选制度运行中是不可或缺的。他们相对独立的参与公选制度运行，在其中发挥自身的优势，有着相当重要的作用。这里关系到不仅要处理好党和政府的关系，尤其要注意处理好党和政府与社会公众、社会团体的关系，给予公民社会和社会团体在公选过程中发挥作用的机会，实现各主体为了共同理念而相互合作和互动，从而选拔出让用人单位满意、国家满意和人民满意的优秀领导人才。 (2)优化公选制度权力结构。一方面是要构建合理的静态权力网络分布系统。这包括两方面的内容：一是公选制度权力的平面化，建立各主体法律上的平等关系。第一，要进行公选制度权力分割，防止权力集中。这种分割并不是要随意分割形成多个同质权力中心，而是依据各主体在公选制度中的作用而所作的区分。这主要是要扩大人大、用人单位、社会团体和公民在公选制度运行过程中的权力。第二，在形成具有自身特质权力主体的同时，要适当让各权力主体之间适当介入。这是防止公开选拔运行过程中权力出现垄断和独裁所必需的。第三，利用合理的技术手段，使各权力主体之间制约平衡。例如利用现代网络技术手段，让公民介入公开选拔题库的设计等。二是公选制度权力的层级化，改变单向的绝对的权力服从关系。这就是说，公开选拔主体上下级之间要有各自的权力范围。另一方面，促使公开选拔中的权力动态平衡。达到权力的动态平衡是公选制度静态权力结构的逻辑推演。要达到公选制度动态权力的平衡，一是要注重各权力主体的权力运行的回应性。二是要注重时间对于公选制度权力主体的作用。如果公选制度权力主体不在有效时间内运用自己的权力，那么要达到权力平衡是很困难的。三是公选制度中的权力主体之间要注重对各自权力结果的运用，使各主体之间能更好地互相了解情况，从而互相配合和支持，达到权力运用的平衡。 (3)合理界定各主体在公选中的职能。首先要对公选制度涉及的各主体的需求与供给进行分析。其次是要明晰各主体在公选制度中的职能的价值目标。所谓职能的价值就是指公选制度主体所拥有的职能对于公选制度的有用性。这对于不同的主体，具体的职能价值目标是不同的。但是，在公选制度中的最终目标都是一致的，即满足公选制度其所提出的需求。最后，要制定科学的职能定位原则。公选制度中各主体的职能界定原则主要有：公选制度需要原则、统筹兼顾原则、权责一致原则、职能法律化原则和动态性原则。 (4)科学设置实施公选制度的机构。首先是必须按照法定的程序和要求进行。其次是要按照权责和职能要求设置机构。再次公选制度实施机构的设置要和传统的干部选拔任用机构相协调。当然，除了这些之外，机构设置的一些基本原则和方法也是必须要遵循和合理采用。 三 机制创新：公选制度改革和完善的关键 机制是个含义很广的概念，从狭义来理解，是指结构与功能之间呈现的一定的规律，即通过建立一定的结构及确定结构中的各要素之间的关系或运行原则，就能体现一定的功能。从广义来理解，则还包括这种规律被具体化了的原则和方法。所以，我们从广义的角度将领导干部公开选拔机制界定为：是在公选制度中为了实现领导干部与领导职务之间相互作用、相互联系、双向互动的若干规则和环节，是为了实现领导干部与领导职位之间科学化耦合的方法、规则和手段等的整合，是实现体制功能的动态机制。 目前我国公开选拔领导干部机制的局限性主要表现在以下几个方面：(1)领导干部公开选拔方式方法有待改进。公开选拔领导干部方式方法的采用直接关系到公开选拔的公正性和准确性，关系到公开选拔领导干部的质量和公开选拔制度的生命力。但目前我国公开选拔领导干部的方式方法还有待改进。一是所采用方式方法综合性不强。公开选拔包括诸多环节，各环节又由诸多要素构成，例如在公开选拔领导干部面试和考察等环节，都需要采用多种方式方法才能实现其目标。但目前面试和考察环节，“方法单一且缺乏完善的实施规定”的问题还较突出存在。二是技术化程度有待提高。目前先进的统计技术、数据处理技术、互联网技术等在公选制度运行中的运用范围还是有限的。三是市场化取向弱。事实上，公选制度运行目标无非也就是为了向广大群众提供领导干部这种特殊的公共物品，而只要涉及到产品的提供，市场都有天然的优势。但在公选制度运行过程中，几乎全过程都是政府运作，市场严重缺位。(2)领导干部公开选拔范围开放程度不够。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：提拔担任党政领导职务的，一般应当具有大学专科以上文化程度，其中地(厅)、司(局)级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度。提任县(处)级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历；提任县(处)级以上领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历；提任县(处)级以上领导职务，由副职提任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上；提任党的领导职务的，应当符合《中国共产党章程》规定的党龄要求。过高的任职资格(如学历、资历)必然会限制公开选拔领导干部的选拔范围。并且由于党政干部年轻化是党的一贯方针，因此，年龄成为了众多参与选拔领导干部群众的又一门槛。加之公选制度的制定和实施基本上由各地方的党组织和政府自行操作，各地方基于自身的需要，在以上基本条件符合的情况下，还会进一步提出要求，因此，导致公开选拔领导干部的选拔范围更为狭隘。(3)领导干部公开选拔工作监控力度有待加强。从公选制度目前实施情况来看，大部分公开选拔的职位公布、对外公示和试题确定等均由各地自行操作，公开选拔领导干部中的权力实质集中在地方手中。加之目前缺少对公开选拔领导干部的选拔时间、程序、实施机构等的规定，少数部门的少数领导者实质上把握了干部选拔权力。因此，在公选制度运行过程中，暗箱操作等权力寻租现象还一定程度的存在。整个领导干部机制运行过程中缺乏选拔前和选拔中的监督，如推荐环节、考察环节和讨论决定干部任用环节等，完全依赖于地方部门和领导的自律，直到出现问题才进行补救。并且，对公开选拔领导干部之后的管理和监督更是明显不够。 领导干部公开选拔机制是一个复杂的系统，涵括的因素多、环节多，对它的完善因此也应从多层次、多角度着手。具体说来，完善领导干部公开选拔机制重点应从以下四个方面着手： (1)注重指向性，完善职位定位机制。职位定位机制就是指借鉴科学合理的手段，根据用人单位需要，确定哪些职位能够同过公开选拔途径实现领导干部与职位相匹配的机制。科学合理的职位定位机制是实行公选制度的基础，要合理的确定公开选拔领导干部的职位，首先，需对本单位或部门的人才需求进行科学分析。其次要进行合理的职位分析。所谓职位分析简单来讲，它是一种“应用系统方法，收集、分析、确定组织中职位的定位、目标、工作内容、职责权限、工作关系、业绩标准、人员要求等基本因素的过程”。对公开选拔领导干部的职位进行分析的成果是职位分析书。如果没有科学合理的职位分析，确定的职位存在管理权限交叉，管理责任不清等现象，如有的职位既是公务员又是党政领导干部，同时受到人事部门和组织部门的双重管理，这必然会为以后的工作带来隐患。再次，确定哪些职位能够用来公开选拔，哪些职位适合公开选拔。第三，根据我国宪法和法律规定，适用选举制和任命制的国家政权组成人员不适用公开选拔。总之，确定公开选拔的领导职位要尽量避免与宪法和法律所确认的选举制和任命制的职位发生冲突。而适合公开选拔的职位主要是技术性和专业性强的职位。最后，要合理确定公开选拔领导干部职位的任职条件。合理的任职条件，才能扩大公开选拔的范围，使更多优秀人才参与公开选拔。 (2)注重综合性，完善程序运行机制。第一，科学设计宣传程序。科学设计宣传程序，关键是要从选人用人单位的实际情况出发，设计宣传途径，明确宣传手段，让众多公民特别是有效人群(即有可能参与竞争的人)得以了解。第二，完善笔试程序。要科学设置实施考试的机构。笔试由命题、考试到改卷等环节构成，因此必须有专门的机构来承担和实施。要紧密结合领导岗位的职位特征及参与笔试的公民的心理特特征来确定试卷和试题的信度、效度、难度和区分度，命制笔试题目。第三，细化考察环节。考察是主观性很强的环节，是公开选拔领导干部中最容易产生权力寻租的环节。因此，细化考察环节关键就是要尽量使考察客观化，尽量将主观因素降到最低。一是要尽量扩大考察主体，让广大群众参与到考察中来。二是建立量化的指标考评体系，将对选拔客体的考察内容数字化，做到定性和定量的有效结合。第四，规范决定程序。决定程序是党委(党组)根据考试考察结果对选拔出来的候选人进行最后的择优任用。要规范这一环节，一是要制定严格的规程。二是要充分考虑民意。三是要坚持试用。 (3)注重公正性，完善利益协调机制。一是要制定合理的利益协调目标。清晰明确的协调目标聚集了公开选拔主客体的能量，能够有效为公开选拔利益协调行动提供方向。利益协调目标主要是要结合公开选拔的大环境，综合、统筹兼顾各方利益而制定。二是要提高公开选拔领导干部利益协调主体的权威。利益协调主体的权威是有效进行利益协调的基石。要提高协调主体的权威主要在于提高利益协调主体的协调能力和其协调方式方法的公正性、合理性和合法性。三是建立有效的利益协调诱导机制。仅仅靠利益协调主体的努力是难以达到有效进行利益协调之目的，协调客体需求也是影响健全公开选拔领导干部利益协调机制重要因素。只有根据协调客体的利益需求，一方面需给予选拔客体在公开选拔中以方便、优惠和利益的正面引导，另一方面也要提高选拔客体在公开选拔过程中违法行为和不合理行为的成本，形成负向强化。四是要构建公开选拔利益协调精神诱导机制。这包括两个方面，第一，在选拔领导干部协调过程中对利益协调对象形成无形精神压力，让协调客体在权衡和做出决定时感觉到不服从公开选拔规章制度可能要付出较大成本的压力。第二，形成有形的精神压力，即在协调过程中，将社会和舆论压力适度引入形成对利益协调客体的压力。 (4)注重公开性，完善管理监督机制。一方面，从空间上来构建网络模式的监督主体体系。构建网络式的监督体系，首先要健全监督主体体系。尽可能地让各种监督主体的声音都能在公开选拔领导干部监督过程中有所反映。其次是要加强监督主体之间的沟通与协调。各监督主体之间也是存在利益差别的，如果不加强沟通与交流，就难以形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体。最后，要建立监督主体之间信息共享机制。建立信息共享机制，既能使各主体明确哪些环节哪些层次需要重点监督，也能对公选制度有更深入的了解，加强监督。另一方面，从时间上来实施对公开选拔领导干部全过程进行监督。把监督的触角渗透到公开选拔的每一个程序、每一个环节中。从民主推荐到资格审查，从组织命题到笔试面试，从民主评议到组织考察，直至决定任命，都必须在严格的监督下进行，防止通风说情、跑题漏题、封官许愿等不良现象。在加强上述两方面的监督工作的同时，我们也应该注重监督配套制度的建设，如建立和完善干部推荐责任制、建立健全考察责任追究制度、建立健全用人失误责任追究制、建立和完善选拔任用干部决策责任制等。