论公共政策中“关系”现象的经验研究，本文主要内容关键词为：公共政策论文,现象论文,关系论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“关系(Guan xi)”是华人社会的重要社会资本类型。华人社会的成年人，有意识或无意识地都会把“关系”构建作为一种文化策略来调动社会资源，藉以在社会生活的各个领域达到目标。①改革开放以来，中国的公共政策有了更多的资源分配和利益冲突。因此，“关系”也不可避免、自然而然地渗透进中国的公共政策过程。很多研究者注意到了“关系”对中国公共政策的重要影响。②但对这一重要的理论和现实问题，到目前为止，国内还少有成型的经验研究成果出现。究其原因，笔者认为，在公共政策“关系”现象的经验研究中有两大难题亟需解决。 一、公共政策中“关系”现象研究的两大难题 渊源于儒家文化传统的“关系”，与西方的“规则”文化截然不同。这一华人社会人际交往的本土化特征也不是西方学术研究的主要对象。西方盛行的学术研究范式也不一定适合用来分析中国公共政策的“关系”现象。事实上，当我们运用西方传统的行为主义或当下盛行的新制度主义来研究中国公共政策“关系”现象时都感觉不甚恰当。细言之，在行为主义范式下，公共政策研究关注“个体行动者的行为”，但中国公共政策中的“关系”现象展现的是两个或两个以上行动者之间的富有特殊内涵的联系。这一巨大差异使“关系”现象的研究无法在传统的行为主义范式下展开。同样，在新制度主义范式下，公共政策研究关注制度对个体行动者策略选择的影响，以及行动者的集体选择对制度变迁的影响。但是，当我们从“制度—行为—制度”的视角来考察中国公共政策中的“关系”现象时发现，在行动者之间的“关系”中并没有确定的制度。不必说成文的正式制度，即便是非正式制度也是不断变化的。③因此，中国公共政策“关系”现象的研究在当下盛行的两大范式中均难以切入。采用什么研究进路成为突破这一领域的第一个难题。 中国公共政策“关系”现象的经验研究所面临的第二个难题是如何开展有效的调研。在经验研究中，获得经验材料和数据是研究得以开展的前提条件。一般来说，在经验研究中，获得经验材料和数据有调查问卷、访谈、实验、参与观察等手段。④但是，厕身华人社会的成年人都知道，人与人之间的“关系”如果还不是一个讳莫如深的话题的话，至少也是非常敏感的。即使是社会领域的“关系”，当调研者直接询问调研对象与他人的“关系”问题时，得到的回答也大多是“大家关系都很要好的，没什么差别”。但这显然不是事实的真相。因此，调研社会领域内的“关系”现象时，研究者也往往采取实验⑤、参与观察⑥、间接研究⑦的方法来获取研究数据。但是公共政策“关系”现象的调研要比社会领域的困难得多。这主要是因为：1.公共政策无法进行可重复的实验研究。2.公共政策中的“关系”不仅与政府组织的公共性相背离，而且也与中国共产党所倡导的“依法治国”不符。因此，公共政策的“关系”现象尽管广泛存在，但总是简单地被作为阴暗面对待。政府部门也往往将其视为内部问题而不会公诸于众。3.中国公共政策的主体往往是政府部门。事实上，无论在什么样的政体下，对政府部门的调研都会或多或少地涉及政治敏感性问题。⑧公共政策的“关系”更不可能被直接调研，而且政府部门也排斥研究者的参与观察。这就需要公共政策“关系”现象的调研者，采用比社会领域“关系”现象研究者更间接的调研手段。因此，如何采用恰当的调研手段获得相对真实的数据，成为突破这一领域的第二个难题。 在公共政策“关系”现象的经验研究中，如果能解决“研究进路”和“调研方法”这两大难题，那么中国公共政策的研究将会更贴近现实，具有更好的解释力和更强的实践指导意义。当然，在具体的经验研究中，这两大难题并不是截然分开的。一个好的、恰当的研究进路能增强“关系”现象调研的可行性。 二、公共政策中“关系”现象的研究进路：政策网络 公共政策“关系”现象研究关注的是人与人之间的联结，以及由此引起的个体、群体的特征和竞争性优劣势。⑨它既无法通过关注个体行动者的行为主义范式加以研究，也不适合制度与行为互动的新制度主义视角。公共政策“关系”现象的研究需要一个能将整体结构和个体行动自然融合起来的经验研究进路。而西方近十几年逐渐兴盛的第三代政策网络研究恰好具有这一特点。⑩ 公共政策“关系”现象的研究与西方第三代政策网络研究进路的楔合性主要体现在以下三个方面：1.从研究对象来看，西方第三代政策网络研究的两大基本要素是行动者(actors)和行动者之间的关系(relations)。即研究者确认公共政策的行动者、界定政策网络边界，并通过行动者之间的关系展现政策网络的结构性特征。(11)换言之，政策网络研究进路将研究对象从行为主义和新制度主义所关注的“行动者”转变成“行动者之间的关系”。而这一转变与公共政策“关系”现象的关注点恰好楔合。2.从研究内容来看，西方第三代政策网络研究所关注的“行动者之间的关系”也能包容华人社会的“关系”现象。在西方第三代政策网络的经验研究中，一旦政策网络的“行动者”确认，“行动者之间的关系”的内容就成为研究政策网络的途径。那什么是关系内容(relational content)呢?伯特(1983)指出，关系内容是指行动者之间关系呈现的实质性理由。(12)诺克(2012)认为，关系内容是政策网络研究者的一个应用性建构，通常是为了从政策网络行动者的主观视角来捕获关系的意义。(13)因此，虽然关系内容(relational content)不同于“关系”内容(Guanxi's content)，但这不影响公共政策“关系”现象的研究者从“关系”网络行动者的主观视角来建构“关系”内容，并让“关系”在经验研究中做实质性呈现。换言之，由于关系内容(relational content)的主观性和建构性，西方第三代政策网络研究可以包容公共政策“关系”现象。3.从研究目的来看，公共政策“关系”现象的研究目的并不只在于搞清楚两人或两个人以上的“关系”，而在于研究处于“关系”中的个体或群体具有什么样的结构性特征，以及由此产生的竞争上的优劣势。这一研究目的可以在西方第三代政策网络研究的个体网(ego network)和整体网(complete network)研究中实现。上述两类政策网络研究途径正是通过对行动者之间的关系研究来呈现结构性特征，并与其他社会科学理论(如社会资本、治理理论和游戏生态学)结合来解释行动者不同的联结方式在竞争上所具有的优劣势。 由此可见，公共政策“关系”现象的研究与西方第三代政策网络研究在研究对象、研究内容和研究目的上都具有较好的楔合性。那么在第三代政策网络研究进路的视角下，中国公共政策“关系”现象可展开哪些有意义的经验研究呢?笔者认为，借鉴学术界在“关系”领域的已有研究成果和公共政策中“关系”现象的特殊性，至少有以下五方面的经验研究迫切需要推进： 第一，“关系”与不同政策网络类型之间的关系。在公共政策过程和结果中，“关系”有没有影响、有什么样的影响、以何种方式影响?这都有赖于具体的情境。因此，研究“关系”对政策网络的影响，首先需要区分不同的政策网络类型。政策网络可以有许多不同的分类方法：如根据“国家—社会”关系的不同，可分成政府部门间政策网络、政府民间合作型政策网络、民间型政策网络；根据公共政策的“利益—目标”二维分类法，政策网络可分成“利益冲突—目标模糊型”、“利益冲突—目标清晰型”、“利益不冲突—目标模糊型”、“利益不冲突—目标清晰型”。因此研究者首先根据不同的研究需要区分政策网络类型、再研究其中的“关系”现象，将有利于理清“关系”对政策网络的影响。第二，“关系”与不同政策网络结构的关系。目前已有学者通过比较“关系”与西方政策网络中的“结构洞(structure hole)”、“封闭(closure)”等结构的差异指出，“结构洞”和“封闭”对个体和群体层面的影响是一致的，而“关系(Guan xi)”却不一致。(14)也有学者提出，“关系”促使政策执行结构不断转换的理论假设。(15)那么，“关系”作为中国公共政策特有的人与人之间的联结方式是如何影响行动者的策略选择，进而影响政策网络结构的呢?这迫切需要在经验研究层面找到两者之间因果关联的证据。第三，“关系”对政策网络内行动者信任基础的影响。行动者之间的信任基础对政策网络的运转非常重要。“关系”作为华人社会的日常交往习惯，在政策网络内提供了除正式制度之外另一种信任基础。那么“关系”在什么样的条件下影响政策网络行动者的信任基础?换言之，它什么时候起作用，和正式制度所提供的信任基础有什么样的关联?这是理解公共政策“关系”现象的微观基础。第四，“关系”与政策绩效之间的联系。有学者认为，“关系”是一把双刃剑，它起正面作用还是负面作用有赖于“关系”展开的具体情境。(16)也有学者认为，组织内的“关系”具有负外部性。(17)那么，“关系”与政策绩效之间存在着什么的联系?在政策网络内，“关系”通过什么样的内在机制影响政策绩效?这些问题都不能统而论之。第五，“关系”对政策网络的影响程度。有学者认为，市场合理性和法治日益成为现代中国的主要价值。“关系”实践的范围正在变得狭窄，其策略也正在发生微妙的变化。(18)但也有学者认为，改革开放以来，华人以模拟家庭(pseudo-families)的方式“拉关系”、“走关系”、“开后门”以获得资源、利益尤甚于改革开放之前。(19)这种分歧需要通过经验研究来逐渐达成共识。 如上所述，在西方第三代政策网络研究进路下，公共政策中的“关系”现象有了具体而明确的研究对象、研究边界、研究内容和研究问题。这使得公共政策“关系”现象的经验研究成为可能。但是，研究者依旧面临一个巨大的难题，即如何从已经明确的调研对象那里获得相对真实的反映“关系”现象的数据和资料。 三、公共政策中“关系”现象的调研方法：调研他人 公共政策中的“关系”现象与政府部门应当遵从理性合法的“规则”运作机制格格不入。因此，研究者几乎不可能从政府各类文件或文本中获得“关系”现象的任何信息。这就要求研究者通过实地调研来获得所需研究数据和资料。但是，“关系”是华人社会人与人之间比较“微妙”的关系，人们大都不愿意公开谈论自己的人际“关系”，很难展开直接调研。 在寻找公共政策“关系”现象的调研方法时，有两类研究成果可兹借鉴。第一类是社会学领域“关系”的调研方法。台湾学者邱展谦等人从“伦理规范”、“互惠回报”、“人情面子”三个维度提出了感知“关系”的量表。(20)这是一个从行为主义视角出发，感知个体“关系”的量表。对公共政策“关系”现象的研究者从“关系”网络内行动者主观视角出发建构“关系”内容有很好的借鉴意义。边燕杰等人通过人们的饮食社交和春节拜年网来间接研究“关系”现象。(21)罗家德等人则通过模拟实验来研究组织内的“关系”现象。(22)这些研究成果提供了政策网络调研“关系”现象的范例。但问题是，在公共政策“关系”现象研究中，获得有效数据比社会领域要困难得多。上述直接测量、间接研究和模拟实验无法直接应用于政策网络的研究。第二类是西方政策网络研究进路中调研行动者之间关系的方法。目前西方政策网络研究主要采用以下几种手段来获得关系数据：一是报告自己的关系(Own-tie reports)，即被调研者只需向调研者报告政策网络内与自己有关的关系。二是个体报告整体(Complete egocentric designs)，即由一个被调研者报告整个网络的关系状况。三是联系跟踪(link-trace designs)，即在运用前两种调研手段所获取信息的基础上，再进一步跟踪相关行动者进行调研。四是，关系取样(Arc sampling designs)，即由研究者选取一对或几对行动者之间的关系进行调研。有关这些关系的信息不必来自于行动者本人，可以是第三方、调研者的参与观察、甚至档案材料等。(23)西方第三代政策网络研究的调研方法为公共政策“关系”现象研究者提供了很好的调研思路。当然，后者依旧要面对调研者不愿意公开谈论自己人际“关系”的问题。笔者认为，基于上述两类调研方法、结合公共政策“关系”现象的特殊性，可采用“调研他人”的方法。 所谓“调研他人”的方法，就是在公共政策“关系”现象的调研中，不直接询问“关系”当事人，而采用询问第三方的方式来获取“关系”数据。之所以采用这一调研进路，主要基于以下事实和原因：第一，在华人社会中，人们大都不愿意谈论自己的人际“关系”，但并不避讳谈论别人的“关系”网络。而且成年人在日常生活中也会有意识或无意识地观察、猜测和交流别人的人际“关系”。因此，在公共政策“关系”现象的调研中，以一种被调研者可接受的方式去谈论或汇报别人的人际“关系”要比调研他自己的人际“关系”可行得多。第二，政策网络边界的清晰性为确定调研对象提供了便利。在公共政策“关系”现象的调研中，政策网络的边界是公共政策的参与者。对于某一具体的公共政策而言，政策网络的参与者是非常清晰的，而且其主要参与者——政府部门的工作人员也大多彼此熟识且有着频繁业务联系。因此，当研究者一旦确定调研的公共政策，“关系”的当事人，以及可调研的第三方都能比较方便地确定下来。这是社会领域内“关系”调研所不具有的优势，也是公共政策“关系”研究可采用“调研他人”方法的重要原因。 基于此，结合国内外可借鉴的调研方法，笔者认为，公共政策“关系”现象从“调研他人”的角度出发，可采用以下三种方式：一是所有个体报告除自己外的所有“关系”。鉴于被调研对象不愿意谈及自己的人际“关系”，在调研中可让其报告除自己之外的政策网络内所有“关系”。在整体网(Complete network)的研究中可让每位行动者报告除自己之外的政策网络内所有“关系”，然后再以取平均值的方式获得“关系”数据。这一方式在小型政策网络研究中应该会有较好的信度和效度。二是部分个体报告除自己外的所有“关系”。鉴于调研政策网络内的所有行动者有一定难度，调研者可根据前期摸底情况，在政策网络内选择几个重要的、有条件调研的知情者来收集政策网络内的“关系”数据。这种方式更符合“关系”的文化特性，也更具有可行性。(24)三是选取部分“关系”在所有个体或部分个体中进行调研。有时研究者根据研究目的并不需要整个网络的“关系”状况，而是想了解某对或某几对“关系”对政策网络的影响。这时可先选取“关系”、再向政策网络内的所有行动者(除“关系”当事人外)或经选择后的部分行动者收集数据。 在公共政策“关系”现象的调研中采用“调研他人”的方法可以使被调研者在谈及“关系”时相对超脱，从而减少调研阻力。但“关系”毕竟是一种文化现象。对其做定量和定性研究时，研究者必须基于对具体“关系”的理解。这种基于文化之上的理解是研究者提出有效的调研问题、确定合适的调研对象的前提。比如，在公共政策“关系”现象的调研时，有时需要当事人对“关系”进行直白描述(如调研政府工作人员A和B之间的关系时，直接问A和B的关系怎样?)，有时则需要选择一个反映当事人“关系”而又不那么隐私的外显现象作为调研问题(如A和B在职位晋升上有竞争吗?是同学、老乡吗?经常聚在一起吗?)。但究竟什么时候采用直白描述式提问、什么时候采用外显现象式提问、以及向谁提问有可能获得真实信息等，完全依赖于研究者的“关系”文化感觉。因此，在公共政策“关系”现象的调研中，尽可能多的参与观察是问卷调查、实地访谈非常必要的补充。 四、公共政策中“关系”现象的研究案例 为了检验通过“调研他人”的方法研究政策网络内“关系”现象的可行性，研究者在浙江省宁波X市中小型餐饮业联合审批的调研中对政策网络内“关系”现象做了探索性研究。研究目的有二：1.检验联合审批政策网络是否存在；2.通过“调研他人”的方法能否在政策网络内得到有效的“关系”数据。 联合审批是宁波市2011年推出的一项行政审批制度改革政策。其目的在于改变以往各审批部门独自为政的局面，按照“一门受理、抄告相关、内部运作、限时办结”的思路来提高审批效率和质量。(25)对X市中小型餐饮业联合审批政策网络的调研工作由宁波大学MPA学员承担。(26)本次调研采用了“调研他人”的方法。具体而言，调研者通过调查问卷让中小型餐饮业联合审批政策网络的所有个体报告除自己之外的所有“关系”。调查问卷的发放对象是X市中小型餐饮业联合审批政策网络内的行动者。即2011年以来有过联合审批经历的中小餐饮业业主；环保局、卫生局、消防大队、食监局、工商局和审改办等从事联合审批的工作人员。调研者下发调查问卷42份，回收39份。其中15份来自审批对象(即中小餐饮业的业主)，24份来自X市的工商局、环保局、卫生局、消防大队、食监局和审改办。在调研问卷中，调研者主要通过3个矩阵问题来收集所需“关系”数据。(27)1.在餐饮业联合审批中，与你有联系沟通的部门(注：不论采取何种沟通形式。自己所在部门不选)选项：从来不联系、偶尔会联系、经常联系。2.下列部门中和你处于类似岗位人员的彼此熟悉程度(自己所在部门不选)选项：不认识、认识仅工作关系、认识且私交不错。3.你感觉下列部门在餐饮行业联合审批中配合你工作的意愿(自己所在部门不选)选项：不太愿意、一般、很愿意。其中第一个问题收集联合审批政策网络内行动者的沟通状况，以检验政策网络是否存在；第二、三个问题收集联合审批政策网络内行动者的“关系”数据。 所得数据采用编码的方式处理。编码方式如下：在上述三个矩阵问题的选项中，第一个选项编码赋值为“0”；第二个选项编码赋值为“1”；第三个选项编码赋值为“2”。统计每一对网络关系的总赋值和调研对象人数、计算出平均值，从而得出X市中小型餐饮业联合审批政策网络矩阵和X市中小型餐饮业联合审批政策网络内的“关系”矩阵。其中，“关系”矩阵中，1.0以下的值均视为“0”。因为编码“1”表示“认识仅工作关系”，所以只有大于1.0以上的值，才表示存在本文所调研的“关系”现象。根据所得矩阵数据绘制的政策网络如图一、图二所示。分析图一和图二，可以得出以下研究结论和研究展望： 1.从图一可知，X市中小型餐饮业联合审批已形成政策网络。审批相对人、环保局、卫生局、消防大队、食监局、工商局和审改办，七个网络行动者之间均存在着强度不等的审批业务联系。有意思的是，审批相对人也与各审批部门之间有着较密切的联系。这与联合审批的制度设计是有出入的。联合审批制度规定“一门受理、内部运作”，但在现实的运作过程中，审批相对人并不只与负责受理的食监局联系，而与各审批部门、甚至协调部门审改办都有着联系。 2.从图二可知，X市中小型餐饮业联合审批存在“关系”网络。审批相对人和审批部门工作人员、审批部门的工作人员之间、审改办和审批部门的工作人员之间均存在比工作关系更进一步的私交。由此可见，通过“调研他人”可以得到政策网络内的“关系”数据。但需要指出的是，本文所研究的X市中小型餐饮业联合审批政策网络是行动者彼此熟识的小型政策网络。因此，适用所有个体报告除自己之外的所有“关系”。对于中大型的政策网络内“关系”现象的调研，应当选用部分个体报告除自己外的所有“关系”和选取部分“关系”在所有个体或部分个体中进行的调研方法。
