西方政府管制的经济学学理分析及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：学理论文,管制论文,经济学论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—8466（2006）06—0069—04
一、政府管制的经济学解释
新古典主义经济学认为，在市场经济出现某些不符合完全竞争的假定时，市场机制的失效将导致“市场失灵”，此时需要政府行为替代市场机制对市场扭曲加以矫正。这些市场失灵的主要领域包括：（1 ）在垄断条件下由于消费者作为垄断者的服务对象，无法以“退出”的方式对抗垄断，也无法联合达成“协议”对垄断者造成的损失寻求补偿并避免“免费搭乘者”，因而垄断必将导致资源配置的低效率；（2）在信息不对称的情况下， 由于逆选择机制使市场出现“劣品逐出良品”的“柠檬”市场，并由于“隐藏行为”的难以观察而导致“道德风险”盛行，使价格机制配置资源的效力丧失殆尽；（3 ）外部效应的存在使得市场机制无法解决商品供给过多（污染）或过少（环保）的问题，因为外部成本或额外收益无法通过市场纳入企业的成本收益计算之中；（4）公共物品消费的非竞争性、 非排他性和不可分性使得由私人供给的公共服务变得血本无归，而政府提供该类物品就显得责无旁贷。
因此，政府通过各种规制行为（反垄断、价格管制、信息公开、产权界定、污染额度审批、提供并管理公共服务等）在有限的范围内对市场机制加以矫正和控制。正如萨缪尔森所说的，一只经修补的看不见的手也许比纯粹自由放任或无限制的官员政治规则的制定的极端情况更有效率。
如果说新古典主义对政府管制行为的合理性还仅限于对市场缺陷的弥补和修正的话，那么20世纪30年代以后兴起的凯恩斯主义则将政府的功能增强到了无以复加的程度。凯恩斯认为，由于储蓄与投资分别与收入和利率相关，企业投资与居民储蓄函数变化的不一致使得经济无法达到投资与储蓄的恒等，也就难以保证充分就业的实现。所以，他认为政府是公正的，民主政府通过各种利益集团的多元化竞争能够较准确地反映社会意愿并为公众谋得利益。政府是市场的合理调节者，“私人家庭的愚蠢行为，也许正是处理国家大事的精明行为”。政府将可以借助于其所拥有的公共财货和国家信用的运用及示范主动地调节经济中的注入和漏出，满足社会的有效需求，实现经济的均衡增长。
在市场经济体制中，政府干预企业经济活动的方式可以分为五种（见图1）。其中，通过普通法、国有化和宏观调控干预经济活动基本上可以归为政府的宏观行为，而反托拉斯和管制则属于政府的微观行为。反托拉斯法① 即使是在西方成熟的市场经济国家引用成功的案例也不多，特别是在经济全球化趋势加快以后，各国政府为了增强本国企业的国际竞争力，而援引反托拉斯法拆分本国企业的更是寥寥无几。② 因此，管制、放松管制③ 与再管制的实践是政府微观行为的主要方式。
图1. 政府干预企业活动的基本方式
二、政府管制的收益成本比较
政府在经济领域的管制行为主要表现为通过行政许可，即行政审批来实施经济规制，利用行政手段对资源进行配置，还要对产品、生产要素价格的制定以及企业进出市场的条件等方面进行行政限制与约束。政府在一些领域的管制行为是对市场缺陷的纠正，应有严格的法律基础和经济效益标准，并在严格界定行政产权的边界内得到合理的增强；而在另一些领域的管制行为则要改革、清理和放松，积极引入市场机制替代政府管制，实现资源配置。
（一）政府管制对市场缺陷纠正的收益
政府管制在纠正市场缺陷过程中的收益表现在以下几方面。（1）当资源和经济活动具有明显的经济外部性时，如基础研究对经济和技术的创新与推动、环境保护对生活质量的提高等，政府采取市场准入的行政许可、确立环保标准和制定对发明者及创新者的保护与激励政策，有助于限制外部负效应的产生和增进外部正效应的扩散及供给。（2）当资源无法规避免费搭乘而导致资源使用的拥挤和竞争无序时，如国防、无线电讯及无线频道、城市交通等，政府实施进入市场的行政许可将解决拥挤和经济运行的紊乱。（3）当资源具有稀缺性、耗竭性和不可再生性的特点时，政府进行行政管制，如限制海洋捕捞、树木采伐、石油开发等，可以避免资源的破坏和灭绝，保证经济与社会可持续发展的物质基础。（4）当产品和服务的供给呈现显著的规模经济而使产业具有经济垄断特征时，如电信、电力、供水、供热等，政府赋予其垄断经营权并对其实行经济、法律环节的规制，会充分发挥适度规模带来的成本降低和供给提高。（5）当某些资源价格的形成， 存在谈判双方实力不对等或信息不对称而造成利益侵犯时，政府保证信息通畅和实行限价措施的管制行为，如公司信息披露制度、商品环保和质量标准及最低工资制度，将有助于保护弱势集团的利益和形成市场的有序竞争。（6）当经济出现持续低迷并导致经济主体的经济预期丧失时，政府财货的运用将会改善预期，引导民间投资和消费增长，尽快摆脱经济困扰。（7）当经济社会需要长期的市场竞争以形成产业聚合并利用主导产业实现经济起飞时，政府对资源投向的引导及对主导产业形成与发展的激励，能够加快一国资源禀赋和经济结构的升级，并实现欠发达国家的赶超式发展。（8）政府管制如果以公开而透明的法律规章得以表现，那么就将在整个经济社会中确立起一套引导经济行为的有序规则，有效解决经济中不对称信息所造成的囚徒困境的尴尬（见下表）。
囚犯B
囚犯A坦白 不坦白
坦白 -5,-5 -1,-8
不坦白
-8,-1 -2,-2
在囚犯背对背的审讯机制下，各囚犯给予理性的上策选择（－5，－5）却并未实现福利的最优（－2，－2），归根结底在于分别审判造成的信息不对称导致了信誉危机。而在促进市场机制形成与发展的过程中，信息不对称被完全消除是极其困难的。因此，要实现在激励个体追求最优的基础上谋得社会整体的最优，可以通过政府对规则的确立和公开，建立起一种“信号显示机制”，使得经济主体即便身处信息不对称的环境中一样能够在统一规范下作出实现社会最优的而又保证个体最优的理性选择。
（二）政府管制扭曲经济结构的成本
承认政府管制行为能够在有限的领域内使交易费用极小化而实现对市场缺陷纠正的同时，也必须认识到政府管制行为会造成经济结构的扭曲，使经济运行承担较为高昂的社会成本。
第一，由于进行行政决策的人和实施政府管制的人一样是有趋利动机的经济人，谋求自己或自己集团利益的最大化，而且缺乏像法人企业那样的利润及成本的硬约束，因此政府行为塑造公共利益最优的本身就是一个过于理想化的判断。即便政府管制的动机是公共利益，限于信息和知识的缺乏及社会公众福利函数的不一致，政府管制的结果必然是一方获益，而另一方损失的“零和博弈”。此外，政府为熨平经济周期和促进财富增长的各种干预性政策、效能的大小取决于对经济主体预期改变的程度，由于人们在长期中对经济波动会作出符合实际的理性预期，因而政策将在长期中失效；即使政策在短期中是有效力的，由于政策和管制行为的时间滞后效应，也会使政策的效能大打折扣，甚至适得其反。
第二，政府管制行为，尤其是行政许可制度使政府转向有喜鹊资源，如土地使用权、排污配额、市场准入许可、政府采购协议等的分配处分权和剩余索取权。如果稀缺资源的获得采取非竞争性的方式而又缺乏有力的行政监督，使行政权力出现滥用，牺牲公共利益的非生产性的寻租行为将会败坏政府形象和政府管制的声誉，破坏市场竞争的秩序和规则，打击经济主体的创新意识和企业家精神。而经济结构交易规则、公共利益和资源配置的扭曲，使社会经济出现严重的外部负效应。一方面，看起来很小的违法行为不断集聚后，会慢慢地使政治合法性的损害达到这样一种程度，即不腐败的官员和公众也会认为没有必要遵循运作规则；另一方面腐败程度与投资和经济增长之间有着显而易见的负相关关系。因此，政府管制实际上导致了经济运行的交易成本上升。
第三，行之有效而又科学规范的政府管制行为的确立和实施，得益于完全信息的获得和磋商协调机制的效率。界定产权、搜寻、甄别和处理信息，并进行社会公众之间漫长而又耗费大量时间的磋商和举行行政行为的审议“听证会”等，使政府管制承担高昂的会计成本和机会成本。为了能使政府管制具有帕累托改进的性质，实行公众之间的利益“补偿协议”，也会导致经济社会资源转换的成本增加。
第四，在构建一个由一部分人管理另一部分人的政府管制系统时，最大的困难在于必须首先使政府有能力控制那些被管理的人，而后使政府能够控制其自身。因此，纵使政府管制是有效率的，也必须界定政府管制行为的边界和对其进行必要的监督和评价。而监控成本的出现也就在于提高政府管制成本的同时，又造成了机构的庞杂和预算的增加，从而减弱管制行为的灵活性和效率。
三、政府管制的变迁模式及诱因
管制是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式，是对市场机制的替代。史普博认为，管制是行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。[1](P44—48) 日本著名管制经济学家植草益将管制称为“公的规制”，并将其定义为：社会公共机构依据一定的规则对企业活动进行限制的行为。[2](P19—22) 管制的产生是与市场失灵相联系的，是政府克服市场失灵的一种代替竞争政策的治理机制。政府管制与市场机制之间的相互替代不是静止不变的；相反，这种替代是一种动态的过程。也就是说，当市场机制不能实现资源的有效配置，即出现市场失灵时，政府就可以通过管制以矫正和改善市场机制内在的问题，干预资源配置。同理，当政府行为不能实现资源的最佳配置，而且产生了寻租、腐败等扭曲资源配置的市场绩效，也就是出现管制失灵的现象时，政府将放松管制。政府管制的这一动态变迁模式，可以如图2所示。
图2.政府管制行为变迁
随着市场条件的改变和结构性的经济变化，政府干预市场的形式是不断变化的，政府管制行为的变迁更为明显，“政府管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程”。[1](P44—48)
（一）市场条件的变化是放松管制的外在诱因
20世纪70年代以后，西方国家在通讯、铁路、公交、航空及银行等行业开始了大规模的放松管制。从外在因素分析，这些放松管制行为的产生，一方面是为了适应那些影响整个经济或特殊产业的经济事件，如公众对失业和萧条的不满、贸易逆差、石油危机等；另一方面，由于市场条件的变化（主要指需求变动）和技术创新的发展，自然垄断领域内新企业加入所需的技术基础和最小经济规模等管制存在的根据已经薄弱或消失，有必要放松对这些产业的管制。[3](P251—252) 在理论方面，随着鲍莫尔（W.J.Baumol）等人提出可竞争市场理论，为政府重新审视和制定相关产业的管制政策提供了新的理论视角，放松管制有了理论基础。
（二）政府管制失灵是放松管制的内在诱因
行之有效的最优管制能够消除市场带来的低效率，增加社会福利。然而，最优管制所需要的一系列严格条件④ 不能总是得到满足，政府常常不能进行很好的管制，出现管制失灵。管制失灵现象包括：企业内部X非效率，技术进步、产品与服务多样化的动机减弱，生产成本和寻租成本上升所导致的价格水平的偏高，企业信誉丧失，管制的大量成本与管制收益不对称，管制滞后给企业带来的效率损失，以及管制俘获等。卡恩（A.E.Kahn）曾对管制失灵现象提出过批评，认为管制“压制技术革新，姑息无效率性，引起工资和价格螺旋式上升，发生严重的资源无效率配置，引起成本推动型通货膨胀那样的无益竞争扩大，拒绝采取在竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择。”[4](P17) 卡恩的批评有些过于严厉，但也反映了当时要求放松管制的强烈呼声。
由于20世纪70年代出现的市场条件和经济结构的变化以及一系列经济事件的影响，特别是发生了管制失灵，美国首先开始实行放松管制，其后是英国、日本等其他国家。西方国家放松管制的产业主要包括结构性竞争产业（如银行和证券等金融业，航空、铁路、卡车、公共汽车等运输业，以及能源业等）和以前是自然垄断产业，由于技术革新和市场条件的变化而转变为竞争结构性产业（典型的是电信业）。放松管制的目的就是通过向受管制行业引入竞争机制，改善企业效率，提供高质量和多元化的服务，降低收费水平，使费率结构更加合理，收费体系多样化，以及促进技术创新等。
放松管制的实践在西方国家的确取得了一定的成果，但同时也存在一些问题。例如，部分行业的垄断程度迅速提高，中小企业倒闭加剧，企业间串谋现象增多，部分产品供给不足等。因此，西方国家在放松管制的同时，在部分领域又实行了再管制。再管制不是对原有政府管制的简单回归，而是伴随着管制松动而产生的新的管制方式。例如，进入管制、价格管制等经济性管制让位于产品（服务）质量管制、安全管制、环境管制等社会性管制；针对管制者和被管制企业之间的信息不对称，采用激励性管制，利用企业对自身的利益追求，通过特定程序诱导企业逐步接近社会福利最大化。另外，即使是在放松管制比较成功的产业，也会由于某些特殊的经济事件（如价格变化、产量限制、资源短缺等）或市场条件的变化，而重新出现市场失灵的现象，克服市场失灵带来的效率损失又需要对这些产业进行再管制。
四、政府管制的经济学分析对我国的启示
从以上分析可以看出，政府与市场的关系不是一成不变的，政府管制与市场机制的相互替代是一个动态过程。市场失灵和管制失灵界定了政府与市场的行为边界。在动态经济中，这种行为边界是比较模糊的，也是发展变化的。当出现市场失灵，市场经济的发展和规范运行需要政府管制时；同时，随着市场条件的变化、市场结构的动态调整和管制绩效的变化，政府管制行为也应该相应地发生变化，通过放松管制提高管制质量和效率。
当前，我国仍处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨时期，政府管制行为有着区别于西方发达国家的特殊性。我国的政府管制基本上属于行政性管制，政府既是管制政策的制定者与监督者，又是具体业务的垄断经营者。放松管制，特别是改革行政性管制，充分发挥市场机制的作用，培育富有竞争力的市场竞争主体是丰富和完善我国社会主义市场经济体制的重点。
（一）彻底实现政企分离是政府放松管制的前提
由于长期以来我国实行的是计划经济体制，在向社会主义市场经济转型的过程中，资源配置的“计划权”逐渐转化为行业的垄断权，形成了行政性垄断。相应地，政府管制也大多属于行政性管制，自然垄断行业的主要业务由中央和地方政府垄断经营。改革开放以来，政企合一的行政性垄断局面有所改变，但是尚未真正实现政企分离，部分垄断行业仍然被政府部门直接控制，企业的经济绩效上不去，消费者的福利损失下不来。在我国，放松管制首先要解决好政企分离的问题，国有资产不但要从一般性竞争领域中有序退出，而且政府要在垄断性行业中转变角色，由垄断经营者转变为裁判者，为潜在竞争者与在位者以及在位者之间的竞争创造比较宽松的市场环境，一方面增加整个社会的福利水平；另一方面提高企业的竞争能力。
（二）通过制度化的方式提升政府管制能力
制度可以形成良好的社会预期和社会信任，节约交易成本。制度一方面可以制约行政管制的滥用，另一方面可以制约市场势力随意破坏健康、有效的市场。在管制制度化的过程中，关键是形成一套激励性的制度框架，并随着政府与市场关系的变化不断进行制度创新，通过制度创新体现政府管制的科学、民主和法治的原则。制度创新是提升政府管制能力的关键途径。
（三）实行“非对称管制”，培育垄断行业新进入厂商的竞争实力
“非对称管制”是指在同一个垄断行业中，对在位厂商和新进入厂商实行不同的管制政策，在防止在位厂商利用自身优势采取不正当竞争行为的同时，对新进入厂商实行较为宽松和优惠的政策。[5] 在放松管制初期，原有的在位厂商仍然占据大部分市场份额，凭借长期以来所获得的超额利润保持着对新进入厂商的竞争优势，采用掠夺性定价、价格歧视、交叉补贴、驱逐对手后定价等多种策略，以削减新进入厂商的市场占有率，达到排挤竞争对手的目的。因此，在放松管制的初期，需要采取“非对称管制”措施，培育新进入垄断行业厂商的竞争实力。
（四）放松经济管制的同时，强化社会管制
20世纪80年代以来，西方国家在放松经济管制的同时，将目标逐渐集中于社会管制，以人的安全平等、健康平等、经济秩序、环境污染、生态平衡等为监管的主要内容。我国正处于经济转型期，随着市场化改革的深入和经济增长的加快，不少企业在追逐利润的过程中，忽视了社会道义和责任，破坏生态环境，危害社会公共利益和损害消费者权益，而加强社会管制，特别是加强对环境污染和产品质量的管制，对于促进经济与社会的协调发展，保障广大消费者的合法权益具有重大意义。
（五）加快行业立法
加快行业立法，一方面使管制行为有法可依，另一方面在放松管制后依靠法律规范企业行为。实事求是地讲，我国在规范产业发展方面的立法比较滞后，一直以来政府是靠行政性指令而不是靠法制来规范产业内竞争行为的。在放松政府管制，打破行政性垄断，引入有效竞争机制以后，加快行业立法尤其显得紧迫。近期，我国要在加快反垄断法出台的同时，针对具体的自然垄断性行业，如电信、城市供水、航空等，抓紧制定与这些特定行业相关的法律法规，对不适应时代要求的电力、铁路等产业法进行修改和完善，逐步形成指导和规范产业发展的法律法规体系。
［收稿日期］2006—09—18
注释：
① 反托拉斯法主要是对垄断等不公平竞争行为的制约，属于政府的间接管制行为，在广义上也属于政府管制。本文主要是研究狭义的政府管制行为，所以未将反垄断法纳入研究的视野。
② 2002年的微软诉讼案就是一例。在经过长时间的诉讼和辩论之后，微软顺利地逃过了被肢解的厄运。
③ 放松管制的兴起与产业组织理论的芝加哥学派有着密切的联系。该学派的基本观点与哈佛学派明显不同。他们认为，市场垄断力量的主要原因在于政府对市场的干预，主张政府放松管制。
④ 成为解决市场失灵、优化资源配置的最优管制需要三个前提条件。一是信息的完备性。政府机构要有激励动机去挖掘、收集、筛选和分析市场失灵的信息，在此基础上制定一个能够维护经济秩序健康运行的管制规章。二是无制度缺陷。政府机构要有激励动机，对已经生效的管制制度和规章要熟练掌握、清晰解释和严格执行，并对过时的制度和规章提出废除意见。三是管制者不被俘获。制定规章的机构确实充当中立的裁判角色，不会成为游说集团的喉舌和被管制者的俘虏。
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