论公共管理责任的结构分化与道德整合，本文主要内容关键词为：化与论文,公共管理论文,道德论文,结构论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63-31 [文献标识码]A [文章编号]1003-7608(2011)08-0049-04
一、公共管理责任与义务的概念辨析
现代政府是责任政府，换言之，行政体系是一个责任体系。这种责任体系在外在形式上体现为官僚制。严格说来，官僚制实质上是一种责任制度。这种责任制度是与管理型社会治理模式相适应的。它通过对岗位责任、职业责任的强调来实现行政组织科学化和高效化的目标。但是，官僚制的实践又产生了一个它自身难以解决的困境，即在“祛除巫魅”的形式理性化过程中，官僚制完全放弃了对行政组织和行政人员道德责任的关注。这就使得行政责任成了一种“单向度”的“异化”的责任，其极端表现就是“官僚主义”。行政伦理的相关研究表明，只有将道德责任纳入公共管理责任体系的构成要素中来，使道德责任成为行政责任与法律责任的耦合因素和黏合剂，公共管理责任体系才能成为一个完备的责任体系，公共管理人员也才有可能经由道德责任的升华从而充分履行公共管理责任。
在对公共管理责任的探讨中，界定“责任”以及与“责任”密切相关的“义务”这两个概念是基本前提。
关于“责任”与“义务”这两个概念及其关系，学术界有不同的认识。
一般认为，“责任”与责任主体的社会角色联系在一起，也包括未做好分内之事所应受的谴责和制裁，被看做人的外在规定。“义务”往往同人的权利联系在一起，被看做人的内在规定[1]。
伦理学者则认为，凡是与职务有关的、职务所要求的必须而且应该付出的利益，便都因其更强调必须性、强制性、法规性而叫做责任；反之，与职务无关的、不是职务所要求的，则因其更强调应该性、道德性、教育性而叫做义务[2]。
有学者对公共管理责任与公共管理义务进行了区分：公共管理责任是基于职业责任层面的道德要求，具有主动性，表达的是公共管理者基于对职业精神领会的情况下主动承担的责任和要求，以“应当”的方式表达，以道德规范的形式实施。公共管理义务往往具有强制性，表达的是对公共管理者最基本的要求，通常以“禁止”的方式表达，以立法的形式实施[3]。
其实，责任和义务是一个东西。在人的某种社会关系中，责任是以外在规定的形式存在的，而在另一种社会关系中，责任就成了人的内在规定[4]。比如，在人把社会文化和价值观念社会化的过程中，“责任”作为一种外在规定，也内化到责任主体的内心和价值观念当中。从这个意义上来讲，责任并不仅仅是一种外在规定，任何责任只有通过内化，转化为责任主体的内心价值与信念，才有可能变为责任主体对责任的履行行为。就行政人员而言，哪怕官僚制组织的权责体系再完备，如果行政人员没有把责任视为自身的神圣使命，没有把外在的行政责任和法律责任转化为内在的道德责任，他就不会主动地承担起维护公共利益的责任，也就不会表现出促进公共利益实现的热情，甚至会以权谋私、损公肥私。何况，面对纷繁复杂的公共管理事务，行政权力的行使必然涉及“自由裁量”，这意味着行政人员的权力更大了，对其权力约束的“他律”更为困难，这就更进一步强化了行政人员以道德责任来“自律”的重要性。
综上所述，责任和义务可以看做同一概念。相应地，公共管理责任与义务实质上就是公共管理责任。公共管理责任包括以下三个层次：一是指公共管理人员在一定的岗位和职务上开展公共管理活动时所承担的角色义务，也就是职责，这意味着公共组织与公共管理人员必须具有高度的职责感和义务感；二是指在公共管理过程中，公共组织与公共管理人员主动追求公共目标并自觉接受监督、评判的道德态度和行为；三是指由于公共组织与公共管理人员没有积极有效地履行职责和接受监督而承担的责任追究，它往往表现为受到否定性的批评、惩罚和制裁。
完整的公共管理责任应当是上述三个方面的有机统一与系统整合。因为公共管理人员首先是公职人员，占据着一定的岗位，承担着特定的职务，所以必然有着相应的职责。“在其位谋其政”，公共管理人员必须主动积极地履行岗位或职务的责任，否则，“玩忽职守”就是“渎职”，造成严重后果的还要追究其法律责任。
公共管理责任可分为客观责任与主观责任。客观责任与外部强加的可能事物有关，具体有职责和应尽的义务两个方面，“所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、下属员工人事管理和实现某一目标负责……从相对重要性角度来看，义务更为根本；职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段。职责包含上下级关系以及自上而下地行使权威以确保实现既定的目标”[5]。而主观责任则“根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰……主观责任是职业道德的反映”[6]。
公共管理责任还可作广义和狭义两个方面的理解。狭义的公共管理责任，是指公共管理人员作为一种代理人角色，包括复杂的责任内容，即对多种委托人负责，这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民[7]。在这种情况下，公共管理人员要对自己的违法失职行为及其后果负责，公共组织将依法追究其公共管理责任并予以惩罚。广义的公共管理责任包括三个层次的内容：第一，国家的全部公共管理机构，作为一个整体对公民大众负责；第二，在公共管理系统内部的各环节、各层次之间进行责任分工和权限分解，通过确立垂直的责任关系和层级负责的方法，将分散的组织和个人的工作形成合力开展公共管理工作；第三，包括上述狭义的公共管理责任。
二、公共管理责任的结构分化
对公共管理责任进行横断面的剖析，我们可以发现，公共管理责任是由行政责任、法律责任以及道德责任三者耦合的复杂的结构体系。这三种责任分别与权力运行、法律实施、道德选择相联系。
历史地考察，公共管理责任的三个构成部分并不是同时形成的。在国家产生之前，人类可能已经产生了责任意识，但是，不可能存在我们今天所说的“行政责任”和“法律责任”。只是当国家产生，而且在国家中分化出专门的行政机关的时候，才有明确的行政责任的要求。至于法律责任的出现要更迟一些，完备的法律责任是与以法治为特征的管理型社会治理模式联系在一起的。可以确定无疑的是，在原始社会里，管理领域中也存在着道德现象。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中指出，公共事务的管理早在国家产生之前的原始社会就已存在了。在原始社会，人们的组织形式依据血缘关系的远近亲疏，从而有氏族、胞族、部落乃至部落联盟。氏族首领在氏族内部的权力，是纯粹道德性质的，他手里没有强制的手段，也没有特权，和氏族一般成员完全平等。氏族首领处理公共事务所依靠的是氏族全体会议和他自己的威信，以及社会舆论、道德习惯、共同信念等。尽管如此，我们并不能由此得出“在原始社会已经存在完备的道德责任”[8]这一结论。原因就在于，真正的道德责任并不仅仅局限于血缘联系当中，因为“虎毒不食子”，如果因此说老虎具有道德责任，那是令人生疑的。血缘关系以及与此相联系的姻缘关系，在当代社会治理中是要加以约束和限制的，具体是通过回避制度来体现的。这说明，道德责任要实现对血缘关系和姻缘关系的升华，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。因此，虽然在原始社会里存在道德意识和道德现象，但并不存在现代意义上的道德责任。
在统治型社会治理模式中，行政责任得以产生。行政责任所体现的实质上是一种权力关系，即上对下的命令与下对上的服从关系。这种责任并不是现代意义上的基于职位而产生的行政责任。虽然在统治型社会治理模式中，已经产生了法律，但此时的法律只是治理的工具，并不意味着实现了法治。因此，不能说在统治型社会治理模式中存在所谓的法律责任。以中国古代社会为例，官员对上是奴、对下是主，官员的身份是一种“亦主亦奴”的矛盾统一体。也就是说，官员不存在对职位和法律的责任，只有对君王和上级的无限的责任。君王对臣下有生杀予夺之权，臣下对君王只有服从的义务。君王可以“言出法随”、“一言兴法，一言废法”，在这种情况下，只要君王高兴，法律可以视同儿戏。中国传统社会倡导“修齐治平”，对官员的道德要求非常高，这是否说明，在那个时代已经有了完备的道德责任体系呢？答案是否定的。原因就在于道德责任的实现必须以道德主体的自主性为前提。但如前所述，官员只是君王的奴仆，在官员身上只能看到依附性人格。因此，在统治型社会治理模式中，道德在个体修养层面上有一定的价值，但是在社会治理的层面上，充其量只能算是一块小得可怜的“遮羞布”。
严格意义上的行政责任，是进入管理型社会治理模式才得以出现的。近代社会以来，尤其是工业革命以后，政府作为行政管理的主体，在其体系内迅速分化出许多专门的领域。行政管理也逐渐取得了一定程度上脱离政治统治的独立性。这是行政责任得以出现的前提。当然，系统化的行政责任体系的出现，是19世纪末的事情。此时，面对空前复杂的社会，统治行政模式已经无法实现有效的管理，社会治理体系在保留统治行政模式的“权治”的合理内核的同时，又扩展了“法治”的内容。在管理组织方面，建立起了适应大工业生产的“官僚制”管理体系，即管理行政模式。随着政府部门的扩张，管理行政模式被扩展和应用到几乎一切社会管理领域。这样一来，就形成了管理型社会治理模式。被马克斯·韦伯称为“合理—合法”型的官僚制组织，是管理型社会治理模式实现社会治理的重要工具。这一工具在管理型社会治理模式的发展和完善过程中得以扩展和日益复杂化。行政责任、法律责任都在官僚制组织的土壤中生根、发芽、开花、结果。具体说来，官僚制组织通过高度的专业化分工、明确的权责分配、完备的办事规则和程序、层级节制和重视文件与资料的处理等，将基于权力关系的行政责任控制发挥到极致。伴随着政治—行政二分理论的提出和现代文官制度的确立，行政逐步从一般社会治理活动中分离出来，行政组织基于法制精神，产生了法律责任。如果说以权力关系为内核的行政责任所约束的是行政组织的内部关系，那么以法律关系为内核的法律责任所约束的就主要是行政组织及其行政人员与外部的关系。这里的外部，所指的是除行政组织及其行政人员之外的行政管理对象。当然，在某种特定情况下，此行政组织及其行政人员亦可能成为彼行政组织及其行政人员的行政管理对象。需要说明的是，道德因素在官僚制中是被作为“巫魅”加以祛除的，因此，在管理型社会治理模式中，没有道德责任的位置。
20世纪70年代以来，随着新公共行政运动的兴起，道德责任的重要性被人们所认识。人们开始关注权力和法律在行政管理实践中与道德之间的关系，试图自觉地去研究道德在行政管理实践中如何对权力的运行和法律的实施发挥有效的制约和补充作用，试图主动地去建立道德在行政管理活动中发挥作用的机制[9]。公共管理作为一种新型社会治理模式的兴起，逐步确立了道德责任在公共管理责任体系中的重要位置。在管理行政模式弊端日显的情况下，第三部门得到了充分发展。第三部门在提供公共物品和公共服务、维护权益、保护环境、组织互助发展等方面发挥了重要作用。第三部门的充分发展，所带来的必然结果就是社会治理的多中心化，政府与社会的关系进行了重新构建。包括行政管理在内的公共管理就变成了以服务为核心价值、以“顾客”导向为中心的服务过程。因此，公共管理作为一种社会治理模式实质上就是服务型社会治理模式。在这种社会治理模式中，第三部门的发展和社会自治的出现，必然要求引入道德责任来对权力运行和法律实施加以调控。至此，行政责任、法律责任和道德责任就构成了公共管理责任体系的完整内容。
三、公共管理责任的道德整合
公共管理责任体系包含行政责任、法律责任和道德责任，那么这是否意味着三种责任彼此相安无事、和谐共处、协同一致？实际情况不是那么令人乐观。比如，行政责任与法律责任就存在着一定的矛盾与冲突。究其根源，行政责任是基于权力关系而产生的，法律责任是基于法律关系而产生的，这两种责任实质上均存在着自成体系的倾向，以致出现权力与法律之间的冲突。这种冲突可能表现为“权大于法”、“以权代法”等违反法制的现象，也有可能表现为因法律滞后所导致的对权力正常行使造成的掣肘。如何解决上述矛盾和冲突？道德责任就成为行政责任与法律责任的耦合因素和黏合剂。
在公共管理过程中，权力运行和法律实施均需要作出道德判断和道德行为选择[10]。正如美国前司法部长巴尔所说：“我们最迫切的问题不是由我们法律中的缺陷引起的，而是起因于应该支持法律的道德共识的分崩离析。总之，今天我们所面临的危机是一种道德危机……解决危机的办法主要不是取决于政府的行动，而是取决于个人的行动，不是依靠于新的法律，而是依靠道德的复兴。”[11]
作为社会治理模式的公共管理是一种德治模式，在这种模式中，德制是其最为核心的制度，道德是社会治理的重要手段。这为公共管理责任的道德整合提供了制度基础。其实，责任本身就具有道德的内涵。只不过，在行政责任和法律责任中，因为权力和法律的过分彰显，以至于道德的光辉显得十分暗淡罢了。强调对公共管理责任的道德整合，实质上就是发扬光大道德的张力，弥合行政责任与法律责任之间的缝隙，使得公共管理责任体系真正成为一个水乳交融的有机统一体。
具体来说，在公共管理过程中，虽然强调服务，但权力意志和法律精神在公共管理人员的行为中终归是一种客观力量，这种客观力量会对其构成压力，使其行为选择表现为被动、不自由、不自主的状况。而在确立了道德责任以后，公共管理人员通过把服务精神转化为自我的道德信念和行为标准，把作为制度力量、体系结构的服务精神转化为个人的道德力量，实现对被动状态的超越。也就是说，在道德责任的调节下，实现以服务精神和原则为终极目标的权力与法律的统一。这样一来，服务精神和原则，就成为公共管理人员的道德信念和道德标准，其行为也成为以服务精神和原则为旨归的道德行为[12]。
要实现公共管理责任体系的道德整合，以下三个方面是着眼点和着力点：
第一，促进公共性信仰的形成。公共管理职业是神圣的，公共管理人员对公共性的信仰是其从业之本。公共管理人员的道德行为选择是自由的，没有任何一种力量逼迫某人成为公共管理人员。既然在职业选择意义上是自由的，公共管理人员就应当秉承奉献精神，而不应当把成为公共管理人员当成谋取一个“饭碗”[13]。也就是说，“公共管理者在做出公共管理的职业选择时，不是出于依靠公共管理谋生的目的，而是为了公共管理这一神圣职业而生，他把职业内化为他的生活内容和生命的一部分。所以，他能够创造性地把一切行政的、法律的责任和义务转化成道德的责任和义务，能够把一切客观责任和义务转化为主观责任和义务，能够再把责任和义务内化为自己的天然使命而承当之”[14]。促进公共管理人员公共性信仰的形成，就要通过有效的制度设置来激发公共管理人员潜在的道德存在，使其自我约束、自我规范，形成公共利益至上的道德自觉。在当前我国建设社会主义政治文明的背景下，这种道德自觉就体现为始终牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，时刻树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政观念。
第二，实现公共管理制度的道德化。只有公共管理制度实现道德化，才能够激励公共管理人员，才能够通过实现公共管理人员的他律和自律，实现对公共管理行为的调控。公共管理制度的道德化不仅包括公共管理伦理法制化和公共管理法律道德化，还包括公共管理制度在执行层面的道德化。具体来说，公共管理伦理法制化就是制定《公务员伦理法》，以法律的强制性来促使那些不具备道德自觉的公共管理人员形成合乎公共管理道德的判断和进行合乎公共管理道德的行为选择。公共管理法律道德化，意味着公共管理法律应是善法、良法，而非恶法，在法律制定中包括道德化的合理规范，包括道德实现的保障机制，彻底解决近代以来出现的“道德的人”与“不道德的社会”之间的矛盾[15]，塑造道德的社会和健全的人格。公共管理制度在执行层面的道德化，即鼓励公共管理人员在公共管理过程中加强道德修养，用价值理性取代工具理性，用道德责任取代冷冰冰的官僚主义，真正做到以人为本。
第三，加强公共管理人员的道德素质培养和督察。对公共管理人员的道德素质的培养，既要重视宣示教化等手段，又要重视环境的熏陶。前者主要是将道德教育制度化、规范化。对于后者而言，一方面要重视“硬件”建设，即在公共管理人员的选择、使用、晋升等各个环节中引入道德评价机制，建立一整套的道德评价体系，以实现公共管理人员道德素质的总体提升。另一方面要重视“软环境”的建设，即发动公众参与和监督，包括新闻舆论的参与和监督，形成良性的公众舆论氛围[16]。所谓良性的公众舆论氛围，既不是随意散布不负责任言论的“仇官”行为，也不是对违反公共管理制度的行为“事不关己，高高挂起”，听之任之，放任自流。良性的公众舆论氛围作为一种无形的监督力量，能够促使公共管理人员遵循行政伦理规范，做到以德治理。
我们可以相信，通过道德整合之后的公共管理责任体系必然达成这样一种结果：在完善的公共管理制度环境下，一个具有独立人格的公共管理人员，他的责任和义务不是外在于他的强迫性力量，而是自动、自发的，由内而外的道德冲动，不是“要我做”，而是“我要做”，以德治理经由道德自觉成为一种本能，从而达到“随心所欲不逾矩”的状态。只有这样，公共管理人员才有可能真正做到以服务社会作为组织终极价值和职业终极目标，并真正成为社会的“公仆”。