国家审计与地方政府治理：作用与路径，本文主要内容关键词为：地方政府论文,路径论文,作用论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理系统的重要有机组成部分（刘家义，2012）。以此为基础，审计理论界围绕国家审计与国家治理的关系、国家审计与国家治理的实现路径等理论问题展开了大量的研究工作，丰富了国家审计领域的研究成果。然而，已有研究大多从国家治理的宏观层面探索国家审计与国家治理的关系，并未从地方政府治理的视角考察国家审计的国家治理职能与路径。“郡县治，则天下安”，地方政府治理的完善关系到国家的长治久安，没有完善的地方政府治理，就难以实现国家层面的良治，因此探讨国家审计对地方政府治理的作用和实现路径具有重要的理论和实践意义。本文将基于我国当前“发展型政府-分权压力型体制”下地方政府治理模式分析国家审计对地方政府治理的作用和实现路径，并对未来“服务型政府-民主合作型”地方政府治理模式下国家审计的职能进行初步的展望，以期为国家审计与国家治理关系领域的研究提供一个新的视角。 二、当前我国地方政府治理模式：发展型政府-分权压力型体制 国家治理是指国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，始终围绕着特定秩序，对公共事务进行调控、引导和支配，保持良性和可持续发展的善治状态和过程。国家治理的完善除了市场与企业、社会与公私机构以及超国家与次国家等不同治理主体彼此之间相互协调与共同发生作用外，地方政府治理水平的高低也起着极其重要且不可替代的作用（沙安文等，2012；上官莉娜，2012）。依据地方政府角色和地方政府体制这两个维度，可以将地方政府治理模式划分为“发展型政府-分权压力型体制”与“服务型政府-民主合作型体制”两类（冉冉，2013）。改革开放以来，为加速实现社会经济发展的目标并调动地方政府发展经济的主观能动性，中央政府赋予了地方政府一定的自主权，这使得地方政府有了双重身份。首先，地方政府作为中央政府在地方的代表，必须忠实地贯彻执行中央的各项方针政策，这体现了地方政府作为中央政府代理人的角色；其次，更重要的是，地方政府及其领导者必须维护地方利益、促进本地区经济社会的全面发展。这一方面是由地方政府作为所在区域各利益相关者代理人的角色所决定的，另一方面也是源于地方官员之间的政治锦标赛。所谓政治锦标赛是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升比赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标（周黎安，2008）。显然，在“发展是硬道理”的既定方针下，基于本地区的经济社会发展、提高人民群众的满意度以及官员政治锦标赛的需要，地方政府此时扮演的是发展型政府的角色，为促进本地区经济的发展和经济总量的做大做强，不遗余力地直接或间接地参与各项经济活动。 此外，改革开放以来，为调动地方政府发展经济的积极性，中央政府通过放权将计划体制下由中央政府控制的财政权和人事权逐步下放到地方政府，同时保留中央政府给地方政府规定的各项指标以控制和监督各级地方政府完成这类指标。在实践当中，上级政府制定的各项考核指标通过层层分解，一级压一级，形成了分权压力型体制（荣敬本，1998）。压力型体制就是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项经济指标，各级政治组织（党委和政府）把这些任务和指标层层分解到个人和组织，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成情况进行政治和经济方面的奖惩。发展型政府角色和分权压力型政府体制的形成，最终催生了“发展型政府-分权压力型体制”的地方政府治理模式，这一模式在一定程度上激发了组织和个人的创造性，促进了经济社会的发展。 三、“发展型政府-分权压力型体制”下国家审计强化地方政府治理的作用与路径 （一）“发展型政府-分权压力型体制”的运行与国家审计的作用和职能 如图1所示，在“发展型政府-分权压力型体制”下上级政府首先是确定指标任务，然后分配给下级政府，下级政府完成之后，相关部门对完成情况进行评价并根据评价结果实行激励或惩罚措施。荣敬本（1998）指出，压力型体制下加压驱动并不总是那么大，每个环节都存在一定的减压机制。主要的减压机制包括作为非正式制度的“关系”以及作为正式制度的统计方法和手段，减压作用主要体现在指标任务的分派和指标任务完成的考核阶段。在指标任务的分配阶段，下级政府会利用各种关系与上级政府讨价还价以求降低指标任务额度；在指标任务完成的考核阶段，一方面通过关系向上级政府说情以突出成绩隐藏失误，另一方面利用统计工作的漏洞，在统计数据和指标上做文章。显然，减压机制的运用成了分权压力型体制下个人和组织逃避责任的合理途径。因此，为更好地发挥分权压力型体制促进经济社会和谐发展的作用，有必要引入一种更有效的第三方治理机制。刘家义审计长指出，国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理系统的重要有机组成部分。作为一种具有监督、免疫以及治理功效的独立机制，国家审计治理职能的发挥将有利于扬长避短，促进分权压力型体制的健康运行。
如图1所示，国家审计在分权压力型体制的各个环节均可以发挥积极的作用。首先，在指标确定环节，为保证有关指标设定和分配的科学性，国家审计应当充分发挥其事前控制功能，积极参与指标设计和分配过程中的科学性与可行性论证。其次，针对指标分配过程中下级政府利用各种关系与上级政府的讨价还价现象，一方面国家审计作为独立的第三方通过积极参与指标设计与分配活动可以使得指标的设计和分配更具有科学性，从而减少争议的发生；另一方面，为了杜绝下级政府借用各种关系影响上级政府的指标分配活动，国家审计必须进一步发挥其免疫功能，即通过协助建立健全各种法规制度和政府部门内部控制规程，尽可能使指标分配过程有章可循，并且在相关制度的执行过程中应注意及时跟踪制度运行情况，出现问题和漏洞时必须及时提出解决方案，以实现将指标分配过程中的跑关系、讲人情的现象扼杀在萌芽状态。第三，在指标完成情况的评价环节，为实现评价活动的科学性和评价结果的客观公正性，国家审计还必须对这一环节加强监督，如积极开展绩效审计、环境审计等审计监督活动。此外，为防止下级政府利用统计工作的缺陷操纵考核结果，国家审计同样需要积极参与各项统计指标和各种统计方法的制定与论证过程；对于通过关系向上级政府说情以突出成绩、隐藏失误的现象，国家审计应当协助建立健全针对考核环节的内部控制制度并加强对相关制度运行有效性的后续监督。此外，为保证各级政府在分权压力体制运行中遵守财经法规，国家审计还应当积极开展财经法纪审计。最后，需要说明的是，在“发展型政府-分权压力型体制”下，国家审计机关相对于上下级政府只有处于超然独立状态时才能更好地发挥上述职能和作用，因此国家审计机关实行垂直化领导模式且最高审计机关隶属于全国人大将会是一种较为恰当的选择。 （二）“发展型政府-分权压力型体制”下国家审计强化地方政府治理的具体路径 在国家层面上国家审计完善国家治理的路径既包括履行监督政府的职责、评价政府效率、提高政府透明度以改善国家治理，也包括扩大国家审计在政策咨询与评估、公民参与等国家治理关键领域的话语权和服务能力等（谭劲松和宋顺林，2012；孙永军，2013）。相比较而言，“发展型政府-分权压力型体制”下国家审计强化地方政府治理的路径则更应具有针对性，主要包括对地方政府预算的监督、经济责任审计与绩效审计、地方债务审计以及对生态文明建设的促进作用等方面。 1.国家审计应积极强化预算的监督与审计工作 发展型政府与分权压力型体制具有行政逐步发包、财政分成与地方官员晋升竞争三个重要特征（周黎安，2008）。所谓行政逐步发包是指政府的公共和行政事务是从中央逐步向下级地方政府发包，一直发包到最基层的地方政府，行政发包决定了中央和地方政府的事权划分原则。作为一个在封建时代就盛行的治理工具，行政发包很大程度上可以减少中央政府的信息和管理成本。财政分成解决的是不同政府层级之间财力的分配问题，分权压力型体制在财政分成上表现为典型的“激励型”财政，其核心问题是在确保中央政府的财政需要的前提下如何激励地方政府创造收入以满足自身的需要。在行政发包和财政分成的贯彻过程中，政府的财政税收目标在分解到基层政府的过程中被不断层层加码。周黎安（2008）认为，层层加码不一定是上级政府施加压力的结果，很多时候是多层级政治锦标赛的结果，其直接后果是导致了税收征管和公共预算的不规范。例如政府为激励财政税收部门超额完成税收征管任务，往往会给税收机关支付较高额的税收征管费，从而加大了税收征管成本。另一方面，财政分权的结果导致了地方政府没有足够的财力维持履行行政职能所需要的开支，以至于需要聘请大量低工资的临时人员补充政府在编人员的不足，临时人员在履行其职责的过程中，主动或被动地肩负着创收的任务，一定程度上导致了地方治理的混乱（田毅和赵旭，2008）。 因此，为预防和治理上述问题，国家审计应当从事前、事中和事后三个环节入手强化政府预算的监督和审计工作。首先，为提升预算编制的科学性和合理性，国家审计应当会同相关部门积极介入预算编制环节的工作，做到本级政府预算执行审计、本级政府各部门预算执行审计和下级政府财政收支审计的有机结合。在建立包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算、政府债务预算在内的政府预算体系的基础上，要准确界定各预算之间的功能定位（籍吉生，2014）。在现实中，不少政府部门和机构存在预算编制不合理、预留较多空间的问题，这一方面导致了大量财政资金的浪费，另一方面也使得预算执行情况的考核效果大打折扣，因此各级政府的“软预算约束”和“逆向软预算约束”也是政府审计必须关注的重点（谢盛纹，2012）。此外，如上文所述，不少机构的预算经费大大低于其履行正常职能所需，这在一定程度上导致了这些部门在履行行政职能的过程中以罚代管、追求部门经济利益现象的发生。因此国家审计应当积极发挥其免疫职能，在参与制定预算的过程中应借助其专业技术的优势协助有关部门科学合理地制定部门预算。其次，在预算执行过程中，国家审计应当发挥其跟踪审计的职能，跟踪政府部门预算执行的情况，如内外环境和形势的变化导致需要对预算进行修正，则国家审计机关应当依据相关程序提请相关部门对政府部门的预算及时进行调整并做好监督工作。最后，加强对预算执行结果的审计，除揭示预算执行中的偏差外，还应当从制度和技术层面提出改进意见与建议，以通过公共预算监督推动“善治”的实现。 2.加强经济责任审计与绩效审计工作 如前文所述，地方官员晋升竞争是“发展型政府-分权压力型体制”的重要特征之一，如果地方官员的根本利益在于政治晋升和辖区的经济增长，那么一切利益诉求必须与经济增长的要求相兼容，因此政治锦标赛可以起到避免政府官员被固定或狭隘利益集团捕获而影响地区增长的作用。但在实践中，地方官员晋升竞争会导致地方官员热衷于铺摊子上项目，专注于一些能够短期拉动GDP和经济增长的事务，很多与短期增长没有直接关系但又是民众迫切关心的诸如公共医疗、教育、环境保护等问题却可能被忽略。因此，为提升分权压力型体制下的地方官员绩效考核和晋升机制的科学性和合理性，促进地方政府治理机制的完善，国家审计可以通过合规审计、经济责任审计和绩效审计扮演重要的治理角色，尤其是经济责任审计的开展将有利于强化权力约束、促进民主政治，也有利于腐败的治理（蔡春和陈晓媛，2007；马志娟，2013）。例如，在分权压力型体制下，为了实现区域经济增长目标，不少地方政府违反国家财经法规和产业政策，引入落后的产能，甚至不少地方政府通过“购买外资”构造虚假政绩，因此国家审计部门应当加强经济责任和合规性审计，以防止并发现地方政府弄虚作假、违反国家政策法规的行为。此外，为全面客观地评价地方政府各项活动的业绩，防止过分重视面子工程和表面文章，国家审计部门应当积极开展针对各项事业的绩效审计工作，如针对教育、环保以及各项公共服务的绩效开展审计并深入群众开展调研和问卷活动，将群众满意度和人民幸福感作为评价地方政府绩效的重要指标（张立民和许钊，2014）。 3.加强对地方债务的审计以改善地方政府治理 在分权压力型体制下，地方政府作为一级承包人对辖区内的经济、行政和社会事务担负全部责任，但履行这些职责所需要的财政资源来自中央或上级政府拨付的部分较为有限，很大部分还必须依赖于地方政府的自筹。周黎安（2008）指出，地方政府的行政责任约束是硬的，如果未完成上级政府交办的任务，地方政府领导必须负主要责任，如接受行政处罚、失去晋升机会甚至被撤销职务；但另一方面，作为一级承包人的地方政府在财政责任上所面临的约束又是软的，如果出现财政赤字和债务，领导个人不负责任，通常不会面临重大处罚，任期一到还可以离开。从现实来看，中央或者上级政府更不会允许出现重大财政赤字的地方政府破产，而如果地方政府的财政出现盈余，地方政府可以处置的资源也随之增加，这就是地方政府官员财政激励上的“负盈不负亏”。因此，在政治锦标赛下，地方政府不惜为当地企业大量注资或者担保贷款，同时为了政绩工程大力开展基础设施的投资，这都导致了巨额财政负债的形成，巨额地方债务黑洞给国家社会经济发展带来了巨大的风险。2013年6月，审计署审计长刘家义代表国务院向全国人大常委会作审计报告时建议，加强地方政府性债务管理，进一步清理规范融资平台公司，抓紧建立和完善地方政府性债务规模管理和风险预警机制，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。因此，加强地方政府债务的审计监督对于了解地方政府债务的实际规模，识别各种潜在的地方政府债务风险，实现地方政府债务风险的预警具有重要的意义。为积极防范地方政府债务风险，审计署2011年首次组织对我国地方政府债务进行全面普查，在此基础上2012年至2013年审计署又组织对36个地方政府本级2011年以来政府性债务变化情况进行了“抽查”。审计发现，经过两年时间，上述地方政府债务余额增长了12.94%。2013年7月28日审计署再次发布公告表示，为了进一步全面摸清地方政府债务规模，更好地防范债务风险，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行更全面的审计。在具体的审计监督过程中，国家审计部门重点可以关注的问题应当包括地方债务规模和风险情况、地方债务的管理情况以及关注债务资金的举借情况，其直接目的是为了促进地方政府债务管理制度的完善以及推动地方政府决策符合科学发展要求，最终将有助于地方政府的良治（曾康霖和吕劲松，2014）。可以预期，随着针对地方政府债务审计的持续、深入和全面的开展，很大程度上国家审计可以通过规范地方政府的举债行为以规范地方政府的行为方式，最终有助于实现地方政府的良治。 4.发挥国家审计的治理作用以促进生态文明建设 分权压力型体制有利于激励地方政府积极推进本地区的经济发展，但是由于地方政府官员业绩考核和晋升竞争中过于偏重GDP等经济指标，一定程度上造成地方政府对环境保护的不重视，有的地区为追求经济和税收的增长甚至引入了高污染企业。党的十八大报告指出，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。因此，在分权压力型体制下，为促进地方政府治理水平的提升，国家审计应将环境审计融入区域经济社会发展的大局，从区域经济发展战略和产业布局的层面着眼，以污染物总量减排和环境质量改善为抓手，以关注国家有关区域环境保护政策制度贯彻落实和地方政府水污染防治责任履行情况为主线，促进优化相关政策制度，维护区域环境（审计署驻重庆特派办理论研究会课题组，2013）。具体地说，为促进生态文明和区域环境建设，国家审计至少可以通过以下几个方面发挥积极的治理功效。首先，积极开展国土资源开发审计以优化土地空间开发格局。国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土，应当在加强对地方政府财政预算内资金审计的同时积极开展土地出让金审计，并加强对地方政府土地政策遵循性的监督检查。其次，国家审计应通过专项环境审计以加大自然生态系统和环境保护的力度。良好的生态环境是人和社会可持续发展的根本基础，因此国家审计应当积极开展诸如重点流域和水域污染防治项目实施情况的审计，以检查项目资金使用及工程管理中是否存在违法违纪问题，同时还要积极开展污水处理费、排污费征收与管理使用情况的审计。此外，防灾减灾体系以及气象、地质、地震灾害防御的建设也是生态和环境保护的重要组成部分，国家审计同样应当加强上述领域的项目管理及项目资金使用情况的审计。第三，节约资源是保护生态环境的根本之策，国家审计应当将环境审计与绩效审计结合起来以全面促进资源节约，对重点国有企业、地方政府及其官员进行经济责任和绩效评价时，应当将资源消耗指标纳入业绩和经济责任评价体系，以促进节约集约利用资源。最后，国家审计应当通过参与生态文明制度建设以积极发挥免疫功能。保护生态环境必须依靠常态化的制度，而制度是否完善合理很大程度上决定着生态文明建设的成效，因此国家审计应当积极参与碳排放权、排污权、水权交易等方面的制度设计工作，并实时追踪相关制度的实际运行情况，对于存在的问题应及时提出改进意见。 四、未来展望：“服务型政府-民主合作型体制”与国家审计 以发展型政府为主导的社会经济发展模式一定程度上是靠政府强力推行的经济市场化发展模式，这一模式在促进经济的快速发展的同时也导致了一系列的问题，如环境污染问题、政府与市场的界限不清等问题，因此党的十八大报告明确指出我国行政体制改革的目标是深入推进政企分开、政事分离、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。此外，分权压力型体制在运作过程中也产生了越来越多的难以解决的矛盾，包括财政限制与地方政府职能扩展的矛盾、职能部门的强化与市场秩序建立的矛盾等。因此，从我国的历史和国情出发，荣敬本（1998）认为民主合作型体制将最终取代分权压力型体制。民主合作型体制的优点在于：首先，在民主合作型体制中，各级地方政府促进本地经济和社会发展的压力和动力既来自上级政府又来自当地民众，这有助于减少用人上的腐败，避免急功近利和好大喜功；其次，民主合作型体制着眼于在中央和地方、政治组织和经济组织之间进行适当的分工，有利于明确各自的职责、权利和义务，从而为合作创造有利条件；最后，各级地方人民代表大会及其常务委员会成为评价地方政府官员业绩的主体，评价的依据既有数量指标的完成情况，又有地方经济和社会发展的状况及群众的公论。 在服务型政府-民主合作型体制下，预期国家审计将至少具备以下几方面的职能与特征：首先，服务型政府-民主合作型体制下政府的职能发生了较大改变，政府部门不直接参与市场经济活动而主要是提供公共服务，因此对公共服务的绩效审计将是国家审计的重点。其次，在民主合作型体制下政府绩效评估的主体除了上级政府和地方人大外，群众的公论也占据相当大的权重，人民幸福感、政府服务的满意度等群众评议指标也应包含在政府绩效评估中。这一方面意味着国家审计在绩效评估时必须重视问卷、访谈等方法，而群众在评价政府服务的满意度和幸福感的同时，也更需要知晓公共资金的使用情况和使用效率，这意味着公众对国家审计需求及对审计公告的关注度将大大提升。最后，在民主合作型体制下各级人大成了地方政府和官员业绩评价的主体，因此地方各级审计机关可以隶属于地方人大以便更好地发挥监督和评价职能；同时由于中央政府在一定程度上仍然需要指导和监督下级政府，因此对地方政府进行审计的主体不仅包括隶属当地人大的地方国家审计机关，还应包括上级国家审计机关。 五、总结与未来研究方向 本文基于我国当前“发展型政府-分权压力型体制”下的地方政府治理模式，分析了国家审计促进地方政府实现善治的作用和实现路径，同时对未来“服务型政府-民主合作型”地方政府治理模式下的国家审计职能和特征进行了初步的展望。作为审计与国家治理研究领域的一个新视角，国家审计的“地方政府治理论”无论在理论上还是实践上均存在诸多的不足以及值得进一步深入探讨的地方。首先，由于我国幅员辽阔，各地区经济社会发展不平衡，同时我国处于高速发展期，当前我国地方政府治理不一定全部可以归结为“发展型政府-分权压力型体制”，未来地方政府治理模式也未必就一定是民主合作型，这就意味着为进一步丰富和发展国家审计的“地方政府治理论”，最基础和最首要的问题是对地方政府治理的现实和未来模式作进一步的准确揭示和预测；其次，我国传统和当代地方政府治理模式的一个共同特征是中央与地方政府之间的分权，高昂的信息成本和监督成本是其产生的重要原因（周黎安，2008），那么国家审计的介入是否有助于降低信息成本和监督成本进而从本质上影响地方政府治理的这一特征呢？最后，为更好地发挥国家审计的地方政府治理职能，如何适应性地深化政府审计体制改革仍然是值得深入研究的问题。
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