东北地区老工业基地调整改造趋势与对策，本文主要内容关键词为：东北地区论文,工业基地论文,对策论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
老工业基地是国家投资建设形成的具有相当规模生产能力的传统工业密集地区。老工业基地分布在全国各个地区，但基础较好、相对集中、困难较多、矛盾突出的主要是东北地区。“十五”期间，经济结构的战略性调整是经济发展的主要任务。东北地区老工业基地的结构调整是全国经济结构调整的重点和难点之一，关系到全国经济发展、体制改革和社会稳定的大局。因此，面对新的国内外环境，从我国经济结构战略性调整的总体格局出发，分析把握东北地区老工业基地结构调整的趋势，提出加快老工业基地调整改造的对策，具有重要意义。
一、东北老工业基地调整改造存在的问题
（一）产业结构调整缓慢，新兴产业比重过低。
东北地区老工业基地整个经济结构中，第二产业特别是工业所占比重较高。经过近二十多年的改造调整，传统产业为主的产业结构仍然未能有较大改变、其主要表现是，第一，传统产业比重仍然居高不下。以黑龙江省为例，以采掘业为主的工业结构不仅未能改观，甚至有所强化。到2000年，采掘业占工业产值的比重达到43％。在国内生产总值中，采掘业比重达到26％。在此期间，轻工业、服务业也有很大发展，但是从趋势上看，采掘业对黑龙江省经济增长的支撑作用正在进一步增强，2000年，采掘业占工业产值的比重由1985年的27.2％增加到43％，采掘业在工业中的地位已经不可替代。如果将轻工业、采掘工业、原材料工业和加工工业在全部增加值中各自所占份额进行比较，可以看出采掘工业的地位更加突出。在工业增加值中，采掘业的比重已经超过2/3。加工工业的比重尽管提高幅度较大，但所占份额只相当采掘业的11％。第二，具有广阔市场前景和增长潜力的高新技术产业总值规模小，比重低，缺乏对经济增长的整体带动作用。如辽宁省2000年高新技术产业产值为1000亿元，吉林省高新技术产业产值则仅为150亿元。而同期广东省为2700亿元，江苏省为1775亿元，上海市为1485亿元，甚至低于深圳市（1064亿元）；辽宁省高新技术产业产值占全省工业产值的比重仅为12％，上海市为20.6％，广东省为17％，深圳则达到42％以上。高新技术产业规模小，导致东北老工业基地增长缺乏后劲，也难以充分发挥对传统产业的改造、提升作用。
（二）产业竞争能力下降，市场份额逐步萎缩。
面对国内经济发展和市场总体环境的阶段性变化，老工业基地的经济结构、产品结构、企业组织都未能相应地进行适应性的调整，技术水平也未能得到相应的提升。因此，东北地区老工业基地原材料与装备工业主导产品的地位相对下降。以辽宁省为例，在“一五”时期的主要产品中，钢、生铁、纯碱、烧碱、变压器的产品占全国的一半以上，原煤、原油、电、水泥、平板玻璃产量占全国的1/3左右。改革开放近二十年来，辽宁老工业基地的大量传统优势产品竞争能力下降，市场份额逐步萎缩。
具有竞争力的产品是提高市场占有率的保证。东北老工业基地的产品普遍缺乏竞争力。从技术装备水平和产品结构看，多数国有企业的设备、工艺严重老化，自主发展的产业基础有所削弱；多数国有大中型企业初级产品多，深加工产品少，高附加值、高技术含量的产品比重偏低，质量难以保证。从企业组织结构看，“大而全”、“小而全”普遍存在，企业规模达不到合理的经济批量，企业之间的专业化协作水平低，上下游一体化程度差。从人力资源能力来看，老工业基地曾经具有的技术力量正在散失，各层次人才后继乏人。从企业本身能力看，多数国有企业债务、冗员和社会负担包袱沉重，加上近年大批下岗职工形成的就业压力，已经不堪重负。以上多方面的弱势状况导致产业竞争能力基础性下滑，从根本上制约着东北老工业基地的发展。
（三）资源面临全面枯竭，缺乏后续替代产业。
从可持续发展的角度看，东北老工业基地部分重点地区的矿产资源（如煤矿、森林）已经完全枯竭或濒临枯竭，面临着必须全面转产的局面。部分地区矿产资源的开采成本也大幅度上升，失去了原有的经济优势（如油田）。以黑龙江省为例，省内几大自然资源优势正在迅速弱化乃至消失。如：年产量占全国石油产量一半的大庆油田的可采储量只剩下30％，仅有7.45亿吨，到2020年年产量只能维持到2000万吨左右，开采成本将在目前已经很高的基础上大大提高；省内四大煤炭生产基地即鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河已经面临煤炭资源枯竭或大量关井的局面；我国最大的森林工业基地伊春，16个林业局当中已经有12个无木可采，可采的成熟林只剩下1.7％，可采木材不足500万立方米。再以辽宁省为例，目前辽宁煤炭产量已经下降到全国第9位，十年内现有35座国有重点矿井将报废11处，煤炭生产能力将由现在的3681万吨逐步减少到2676万吨。同时，由于国内新的资源区资源产量增加，以及国外进口石油、铁矿石等资源量加大，导致国内众多品种的资源性产品由过去的短缺转为过剩，从而进一步加剧了东北老工业基地资源性产业地位的下降，并影响到产业的可持续发展与地区的社会稳定。
资源性工业城市的经济随着资源减少而走向衰落具有必然性，及早培育新兴产业则是战略之举。而新兴产业的崛起，不仅需要资金、技术的支持，更需要灵活的市场竞争机制。如轻型加工工业具有广阔市场前景，资金投入相对较少，能够解决较多就业。但是，市场竞争相对激烈，需要灵活的机制，适合民营经济发展。东北老工业基地由于国有经济比重高，体制改革相对滞后，以及多年来重型产业结构惯性发展的影响，导致后续新兴产业发展严重不足，使整体经济增长面临着后劲乏力的严峻形势。
（四）国有经济比重过高，民营经济发展不足。
在传统体制下，政府往往重视国有经济和大型企业、忽视非国有经济和中小型企业，重视资本密集型产业、忽视劳动密集型产业。这种政策倾向导致政府在人力、物力、财力的流向上存在很大的“倾斜”性。从东北老工业基地来看，经济发展过程中对国有独资的单一企业依赖过大，导致政企不分、市场经济成分发展迟缓。而从产业进入的角度来看，在东北老工业基地中占有高比例的重、化工业大都具有资金密集的特征，客观上进入壁垒很高，新的所有制成分很难从产业内部独立地生长起来。体制与产业的两方面结合，更加限制了具有活力的市场经济成分的成长和发展壮大。以辽宁省为例，全省非公有制经济，中小企业、劳动密集型产业的发展很不充分。到1998年底，全省国有经济的比重仍然高达66％，较全国高出16个百分点，就业比重也相对较高。相比之下，非公有制经济无论从产值比重还是就业比重均明显偏低。这直接导致整体经济缺乏吸纳就业与推动经济增长的重要能力。这一方面限制了国有经济在结构调整中大量富余人员的分流空间，抑制传统产业劳动生产率的提高；另一方面，也直接影响了经济发展的动力和活力，使经济发展步入恶性循环而难以自拔。
（五）地区收入差距扩大，社会稳定问题增多。
总体上看，东北老工业基地的经济增长速度保持了全国大体相当的水平。但是，一方面经济效益相对较差，一定的增长率未能带较高的附加值。另一方面，东北地区很多老工业城市，如黑龙江省内的重点城市，以及辽宁省的本溪、扶顺、阜新、鞍山等城市，大量企业开工不足，经济下滑，亏损面大，下岗、失业人员多，居民可支配收入水平低，地方财政收支平衡和社会保障与稳定的难度很大。如黑龙江省伊春市，自1995年以来每年市财政收入仅有100万元左右，全市人均财力不足万元。这些财政收入绝大部分用于支付财政负担的工资，无力再进行培育后续产业或替代产业的投入，更影响了科研开发及教育事业的发展。特别是辽宁作为工业强省，曾经在吸纳就业与增加居民收入水平上居于全国前列。但是，目前东北老工业基地已经落后于中西部地区某些省份，在全国处于后进地位。
由于经济发展缓慢，东北老工业基地的社会财力难以满足社会保障方面的开支，使得社会保障制度处于很不完善的状况，社会稳定压力增大，矛盾十分突出。以辽宁省为例，2000年下岗和失业人员高达140多万人，离退休人员270多万。到1999年末，国有企业下岗职工基本生活保障资金缺口5.57亿元，2000年达到6.92亿元。黑龙江省鸡西市矿务局，自1992年开始拖欠工资，至今累计拖欠工资3.67亿元，最高的达22个月没有开工资，长期拖欠使相当部分职工生活受到严重影响。由于部分职工难以维持生存，时常引发社会不稳定因素，拦截铁路、公路及各种上访事件时有发生。
二、东北老工业基地改造调整的环境与趋势
“十五”期间，东北老工业基地改造调整所面临的新环境，最根本的变化在于我国正式加入WTO，并开始兑现所做出的承诺。其对国内经济发展所带来的影响主要体现在两个方面。一是我国将在全方位、相互开放的条件下全面融入国际化分工，在国际市场的竞争中进行国内产业结构调整。二是我国将按照实行市场经济的承诺，全面加快体制改革，特别是政府职能和国有企业的改革，以适应与世界经济全面接轨的体制要求。东北老工业基地的产业结构以资源开发、制造业为主，体制改革特别是国有企业改革的任务较为繁重。此此来看，“十五”期间，东北老工业基地成功进行改造调整有着难得的机遇，但也面临严峻的挑战。
1.对外开放的加速推进为东北老工业基地的调整改造提供了动力和宝贵资源。我国加入WTO后，加速对外开放将促使发达国家的高新技术、投资和研发机构向具有优势的城市更大规模地转移。东北老工业基地拥有的科技人力资源、综合技术能力和相对良好的产业基础，在迎接新一轮国外高科技产业、制造业向外转移和对外投资方面，具有一定优势.将会吸引更多的国外资金、技术和人才，从而为老工业基地改造提高传统产业、发展壮大高新技术产业、积极参与国际分工和开拓市场提供新的机遇。辽宁省地处沿海地区，以沈阳、大连等发达城市为依托，扩大对外开放。黑龙江省与俄罗斯科技合作具有明显的区位优势，可以扩大合作，拓展相关技术的来源和产业辐射的腹地，加快传统产业改造和发展高新技术产业。
然而，扩大对外开放也使东北老工业基地改造面临多方面的困扰。其一，东北地区的区位条件和创业环境，与沿海发达地区相比，对国际大型项目和领先技术还缺乏足够的吸引力。而国内沿海发达地区已经形成发展高新技术产业的集聚效应和产业关联，与其竞争具有相当的难度。其二，拥有雄厚实力的国外大公司和优势产品大量进入，形成对国内资金密集型产业发展的抑制和优秀人才的争夺。东北老工业基地的高技术产业正处于成长初期，明显缺乏国际竞争力。传统产业在国内的竞争力已经下降，再与国际先进企业和产品进行竞争，会在市场、人才等多方面处于不利地位，将影响老工业基地的未来前景。其三，从全球范围来看，资源型产品存在一定程度的过剩，而我国对资源类产品的潜在需求巨大，使得国际大型资源类企业会抢占我国市场，如石油化工、矿产资源类产品。同时，沿海地区的大量加工企业可以自行进口。这将使得东北地区老工业基地相关资源生产、加工企业的产业发展环境发生一定程度逆转，导致能源、原材料类产品国内生产企业需求相对不足，使老工业基地支柱企业的经济效益下滑。
2.经济结构的战略性调整为老工业基地改造创造了需求和有利条件。我国仍然处于工业化中期阶段，工业化的任务远未完成，这一基本国情决定了传统产业仍然有很大的发展空间。“十五”期间到2010年，实现制造业的全面振兴仍然是工业发展的主题；加快发展高科技，以高新技术改造传统产业，是经济结构战略性调整的基本任务。从经济全球化的分工格局来看，我国以雄厚的加工制造基础、巨大的市场空间和明显的劳动力成本优势，正在朝着全球加工制造业基地的方向发展。这决定了东北老工业基地在21世纪全国经济的发展中仍将具有重要的地位和作用。东北老工业基地具有较为雄厚的制造业基础，要实现经济结构的战略性调整，必须将高新技术产业由新的经济增长点培育成为主导产业，同时，重点是产业结构升级，用高新技术对有需求的传统产业进行改造。东北老工业基地的改造要以产业振兴为依托，需要相应的市场空间。上述情况将从需求拉动和供给推动两个方面促进东北老工业基地的加快发展。国家发展高新技术产业的各类重大工程和专项陆续启动，振兴装备制造业的步伐明显加快，也将为东北老工业基地的改造提供更加有利的条件。
不过也应看到，加快发展高科技和改造传统产业的双重任务，在资源集中使用、体制创新等方面对老工业基地的改造调整也带来一定影响。特别是如何将发展高新技术产业与改造传统产业密切结合，面临着体制、机制和政策等方面的问题，短期内成效难以显现。在传统产业大量体制性障碍未获清除的情况下，建立适应新的竞争环境和市场主体的制度保障，将使政府所要推进的创新任务极其繁重。从全国新兴制造产业的重点城市来看，具有广阔成长前景的高新技术产业、加工制造业发展势头强劲。这些新的制造业基地，在市场上已经融入国际分工体系；在技术、设备上处于领先水平；同时以民营经济为主，市场机制灵活，产业成长迅速，所具有的竞争能力将对东北老工业基地的改造、发展构成较大的市场竞争压力。
面对以上挑战与机遇，在国家加大对老工业基地调整改造支持力度的总体背景下，东北老工业基地发展总体趋势是：继续保持重要的战略地位，但推动国家经济增长的影响力将难以达到以往的程度；东北老工业基地将随着结构调整的推进出现一定程度的分化，部分重点城市及其联结带有可能成为高新技术产业的增长带，重新成为重要的产业基地；主要装备制造业有可能成为重要的加工制造中心，通过进入国际化分工和寻找新的市场空间，得到较大发展；部分资源已经趋向枯竭的城市和地区将发展新的替代产业，发展农产品加工、服务业等新的产业；随着城市功能的完善和非国有经济的发展，东北老工业基地的服务业比重将有较大的提高，增加就业，促进其他产业发展。
第一，从总体上讲，东北老工业基地在我国工业化和现代化的进程中仍然占有战略性的地位，但是，从全国经济范围内发展的角度来看，其总量规模的位次、影响力度、对国家经济的推动作用等方面，都将难以重现往日的地位。主要的原因是，沿海地位特别是长江三角洲、珠江三角洲新兴产业基地迅速崛起，区位、机制、技术、人才、发展环境等诸多方面都已经形成先发优势。借扩大开放、国际产业和技术转移的机遇，发展将继续加快，将成为我国新兴产业的战略基地。这种优势和布局一旦形成，就会保持其集聚效应和持续动力，从而占有领先地位。东北老工业基地，尽管有一定程度上的国家政策支持，但是，在加入WTO后，一方面政府的一些支持经济的政策手段将不能使用。另一方面，优惠政策将不再是决定一个地区经济发展的决定性因素，而是其自身的产业创新能力、体制能量和环境优势。而这正是东北老工业基地所欠缺的。这种状况将影响东北老工业基地成为国家经济新的重点增长区域。
第二，部分中心城市将成为高新技术产业的新兴基地。以沈阳、哈尔滨、长春、大连等城市为主，东北老工业基地的中心城市，已经在不同程度地发展高新技术产业，并且初步形成了以电子信息、生物技术、新材料、自动化、节能与环保产业为主导的高新技术产业群体。这些城市具有较强的科技研究基础和能力、产业配套条件，已经开始呈现出良好的发展势头。同时，传统产业改造也将对高新技术产业大量需求，在推进传统产业的改造同时促进高新技术产业的发展。特别是沈阳与大连高速公路沿线、哈尔滨与长春之间，有可能成为新兴产生的增长带，从而对老工业基地的结构调整产生重大的推动作用。就产业发展规律和现有条件看，只要加大扶持力度，新兴高科技产业会成为带动老工业基地发展的战略性先导产业。
第三，中心城市和次一级的城市有可能发展成为新的制造业基地。东北重点的中心城市，都有一定的装备制造业基础。通过引进技术、加大技术改造、融入国际化分工，可以大力发展机电工业，形成具有较强国际竞争力的装备类产品生产体系，在全国甚至世界巨大的制造业市场中占有重要位置。东北老工业基地，既有生产成套设备的能力，也可以为大型企业进行零部件的配套生产。因此，通过增强开放能力和专业化分工，东北老工业基地的制造业将会得到较大的发展。结合西部大开发、国家振兴装备制造业专项计划，以承担大型能源、交通等国产化项目为依托，将会使制造业再上一个新台阶。
第四，部分资源面临枯竭矛盾的城市将会加快结构转型和发展后续产业，形成以新兴产业为支撑的城市。以钢铁、煤炭、有色金属、石油、森工等为主导的功能单一的工矿型城市，将根据可持续发展方针，在对传统产业进行改造升级的同时，积极发展新兴产业，特别是结合东北地区的资源特点，重点发展农产品深加工工业（大豆、粮食）、新兴服务业，以及其他有特色、有优势的替代产业，同时主动接受经济中心城市退出的产业。少数资源枯竭的城市将有可能趋向衰落。
三、加快东北老工业基地调整改造的思路与措施
加快东北老工业基地调整改造，不仅是其自身脱困和振兴的迫切需要，而且是全国经济结构战略性调整的重要任务之一。加快完成这一任务，不仅对于全国老工业基地的改造具有重大的示范作用，而且将意味着全国国有经济布局和经济结构的战略性调整取得实质性的突破。因此，必须高度重视，明确政策思路，采取有效措施，力争使东北老工业基地的调整改造取得突破性的进展。
（一）推进老工业基地调整改造的思路。
1.结构调整、制度创新和技术改造，配套进行，同步推进。结构调整是企业实施制度创新和技术改造的外部条件。不进行结构调整，适度缩短国有经济的战线，就不能集中力量和有限的资源对有产业发展前景、有竞争优势和对国民经济有重大影响的国有企业进行制度创新和技术改造；就不能打破老工业基地在产业结构上偏重工业、偏生产性、偏资源消耗性和在所有制结构上过分倚重国有经济的格局。制度创新是结构调整和技术改造的内在动力。不进行制度创新，企业难以从根本上转换机制，难以成为名副其实的市场主体和形成现代企业法人治理结构，技术改造和技术创新缺乏制度保障和机制保证。技术改造是结构调整和制度创新的物质基础。不进行技术改造，企业没有竞争力和发展后劲，结构调整和制度创新的成果难以巩固。
2.积极发挥政府作用，促进改革与发展同步进行。我国正处于体制与结构双重转轨的过渡时期。对于我国这样一个处于转型期的发展中国家来讲，一方面要把过去采用行政手段指导和调节经济运行的方式转向利用市场机制配置资源，同时根据加入WTO后的政府职责，在经济领域逐步减少政府行政干预。另一方面，我国又面临着发展中国家通过产业升级提高竞争力以实现工业化任务。由于我国市场机制发育不完善，产业发展的外部环境和主体都存在不尽合理的地方。在这种情况下，需要政府充分发挥组织协调作用。特别是东北地区老工业基地的改造，必须要在充分发挥市场机制和市场主体作用的基础上，注重政府的引导和主导作用，采取有力措施，推进结构的战略性调整。
3.加强政府内部分工协调，明确中央、地方和部门各方责任。在现行管理体制下，东北老工业基地的结构调整涉及到中央、地方、部门（包括全国性公司）及企业等各个方面。为了避免因条块分割而造成体制障碍，调整结构所涉及的各主管方面应各负其责、协同合作。中央政府的主要职责是：负责对东北老工业基地进入全国500强的大型企业的重组、改造；负责对老工业基地内的重大基础设施的建设进行规划、协调工作；对建立统一、规范的社会保障体系担负起总体筹划和转移支付的工作；负责制定相关的优惠和扶持政策。地方政府应负责地方工业企业的重组、改造及成为中央大企业配套服务企业的企业组织工作；应与中央政府共同建立社会保障基金；应负责搞好本地的投资环境，包括完善的基础设施、服务体系和政策环境，以利对内外开放、吸引投资。部门和行业应负责钢铁、有色、石化及机械等行业中大企业集团的跨地区整合、重组及在技术开发、建立战略联盟等方面的跨地区协作。
（二）应当采取的对策措施。
1.调整国民经济布局，促进非国有经济发展。东北老工业基地的产业结构调整要与国有经济布局调整相结合。坚持“有进有退”的原则，进行国有经济布局和所有制结构的重组。国有资本要向关系国有经济命脉的重要行业、关键领域集中，向大型企业集中，向优势企业集中。根据东北老工业基地国有经济的整体布局情况，应根据不同企业采取不同的经济结构调整战略。
对大型国有骨干企业采取保障政策。主要是为少数必保的大型骨干企业创造良好的外部经营环境，提高在国内外市场上参与竞争的能力。通过降低企业所得税，减轻企业税务负担；支持下岗职工社会保障体系的建设，减轻企业的人员负担；支持债转股、国债贴息项目，减少企业的债务负担；支持主辅资产分离，优化企业资本结构等措施，保障大企业全面提高自身竞争力。
对一般竞争性领域采取退出政策。为解决国有经济比重过高，国有资产质量差的问题，不再继续保持东北老工业基地国有经济原有的领域与数量，使国有经济逐步地退出一般竞争性领域，将有限的、分散的国有资产向关键性领域转移与集中，以提高东北老工业基地国有经济控制力。
对各类非国有经济采取放开政策。应当消除一系列体制障碍，争取在放开搞活私营经济与中小企业方面有大的突破。鼓励非国有经济吸收国企下岗职工与扩大经营规模，鼓励非国有经济通过租赁、股份合作、收购等方式参与公有企业转制，鼓励非国有经济大力兴办高新技术产业和与大中型企业配套企业，牵动型农产品深加工、环保型和资源综合利用型企业，促进老工业基地产业结构调整。
2.重振产业优势，提升产业竞争力。
（1）充分发挥高新技术产业对经济结构的优化升级作用。东北老工业基地目前初步形成了以电子信息、自动化、生物技术、新材料、节能与环保为主导的高新技术产业群体完全有条件在自我创新和参与传统产业的改造中求得发展。要创造条件，加大体制创新和技术创新的力度，促进高新技术产业加快发展，形成新的经济增长点。同时，充分发挥高科技产业对传统产业的渗透、传播与带动作用，鼓励高新技术产业主动为传统产业输送高新技术及现代管理方法，移植高新技术产品，带动传统产业升级。传统产业也要为高新技术产业发展提供必要的生产设备、一定的试验条件，以及必要的生产原材料等配套服务与支持，共同促进结构调整改造。
（2）发展机电工业，形成具有国际竞争力和广泛带动作用的生产体系。一是要以重大建设工程为依托，以积极消化吸收引进技术为主要途径，努力提高机电产品、尤其是技术装备、关键零部件及控制系统生产企业的技术开发和创新能力。积极争取西部重大基础设施建设中所需大型成套设备的订货合同，争取国家通过买方信贷和政府采购方式扩大对东北老工业基地机械工业的支持力度。二是在交通运输设备、电子及通讯设备制造业、机械制造等行业国产化方面有所作为。抓住国家大力强调振兴我国装备工业的有利时机，争取承担能源（如核电）交通（如地铁）等大型国产化依托项目的装备制造方面的任务，加大技术改造力度以推进产业升级。
（3）通过改组，改造，提高原材料工业产业素质和发展后劲。一是压缩过剩和效益低下的生产能力。对于技术落后、附加值低、没有市场的小塑料、小钢铁、小化工、小火电、小建材等，要大力关、停、并、转。二是对于大型骨干企业要进行较大幅度的企业整合，在省与市的协调下，推动钢铁、石化等大型企业由建立战略联盟逐步发展到建立大型企业集团，三是要增强产品开发能力，以开发一批具有国际竞争力的高档产品作为企业的立业之本，形成具有开辟新的经营领域或相关技术的实力。如钢铁工业，重点提高装备水平和工艺技术水平，搞好精深加工，增加品种，提高产品质量和档次，降低成本，提高效益。石油化工行业，要大力发展深加工产品、精细化工，加紧研究利用俄罗斯天然气，增强石油化工的可持续发展能力。
（4）积极发展农产品加工业和有优势的消费品工业。发挥农业资源优势，鼓励提高各类农副产品的加工、保鲜、贮藏、销售业的规模经济水平与技术水平，增加农业产业化的附加值，重点发展玉米淀粉及深加工、饲料工业、肉类加工，积极发展木材深加工、特色纺织和服装。发展特色经济，加强新产品、新技术研究开发，促进消费品的升级换代。发挥东北老工业基地交通便利和区位优势，发展与韩国、日本、俄罗斯国家的经济联系，积极开拓国际市场。
3.区分不同类型，完善老工业基地的城市功能。老工业基地的结构调整如何与城市功能完善很好结合是一项重大的课题。东北老工业基地比较有代表性的工业城市实际上分为不同工业类型，因此，完善东北老工业基地的城市功能必须因地制宜，不能走单一模式的路子。
（1）中心工业城市应加大“退二进三”的力度。沈阳、哈尔滨、大连、长春、吉林等中心城市与老工业基地，应当从过去的以第二产业为主逐步转向发展第三产业为主，把与中心城市功能不相符、与省会城市未来发展相矛盾、不能充分体现级差地租要求的产业逐渐外迁、关闭，同时大力开拓研发中心、金融中心与贸易中心与交通枢纽的功能，以改变进一步发挥其中心城市的综合服务及辐射、带动作用。
（2）单一资源性城市应强化多样化发展。抚顺、阜新、鸡西、吉林市等城市，主要依靠开采、加工本地矿产资源发展起来的资源型城市，应当按照现代化城市的要求，一方面大力发展农副产品加工业等特色经济以及其他都市轻型消费工业，另一方面要大力发展生活服务业，完善现代化城市所应具备的各种功能，以改变长期存在的“靠煤吃煤”、“靠钢吃钢”的单一产业结构。
（3）原材料基地城市应消除功能缺陷。对于鞍山、本溪、齐齐哈尔等主要是原材料工业和机械工业为主体的老工业基地，应通过发展商贸、金融、信息网络、文教娱乐、房地产开发等服务业，并加强城市基础设施建设来完善、充实城市功能，以改变作为工业基地的城市重生产、轻服务、轻城市建设的状况，从而扩展经济发展的空间，拓宽就业门路。
4.制度资源分享政策，培育扶持替代产业。一是实行国家支持下的转移就业政策。目前，东北老工业基地是产业单一的资源开发型城市，面临资源已经或即将枯竭的问题，替代产业培育、下岗人员安置等问题亟待解决。在统支统收的旧财政体制下，没有给地方预留资源枯竭时发展替代产业和安置失业人员的资金，因此靠地方自身难以解决这些问题。中央应考虑给予资金补助。对于资源条件恶劣、替代产业难以形成的地方，应考虑城市人口外迁。二是实行国家与地区的资源分享政策。目前.东北的石油、煤炭、有色金属、林木等资源丰度已经明显下降，从长远来看面临着产业替代的任务。为了防止产业替代过晚带来的问题，建议国家作为一项重要的扶持政策，在东北资源性地区或产业实行资源分享政策，如允许东北的石油大部留在地方使用，同时，加大国家财政对资源的转移支付力度。对资源枯竭或衰退性产业转产项目替代产业的培育给予税收、信贷、引资方面的政策支持。
5.中央政府采取政策支持老工业基地结构调整。“十五”期间，中央政府要采取有力措施和优惠政策，积极支持东北老工业基地的结构调整。
（1）加大中央财政的转移支付力度，减轻老工业基地财政上缴比例。中央财政建立老工业基地结构调整基金。在新的投融资体制条件下，探索由中央、地方为主、企业和社会共同分担老工业基地结构调整的投入，逐步建立老工业基地结构调整的产业基金或新型资金运营体系。
（2）由中央政府掌握的重大装备国产化项目、高技术产业化项目等，按照“同等优先、适当放宽”的原则向东北老工业基地倾斜。优先考虑东北老工业基地的产业投资基金试点。
（3）加大对东北老工业基地国有企业改革、改组的支持力度，债转股、兼并破产、技改贴息、封闭贷款等政策，重点向老工业基地倾斜。
（4）建立煤炭、军工、森工、有色金属等衰退产业退出援助机制，设立专项用于人员安置、再就业培训，以及冲销呆坏账。
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