农业自然灾害与农村贫困问题研究，本文主要内容关键词为：自然灾害论文,贫困论文,农村论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自然灾害是由于自然力的作用给人类造成的灾难。中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，在五千年的农耕文化史中农业生产曾遭受了各种各样自然灾害的侵袭，几乎囊括了世界所有自然灾害的类型。中国的自然灾害的灾史之长、灾域之广、灾种之多、灾情之重也是世界罕见的。自然灾害总是与贫困紧密相联，世界银行在20世纪90年代的研究中发现，80％以上的穷人并不是“总是穷（always poor）”，而是“有时穷（sometimes poor）”，原因是他们面临各种自然灾害袭击时难以抵挡，从而陷入贫困或返回贫困的境地。我国现有592个国家级贫困县，其中70％处于生态脆弱区，自然灾害的频繁发生给农业经济的发展造成极大的危害，也是这些地区农村贫困的重要根源。
一、中国农业自然灾害的现状及特征分析
中国在历史上就是农业自然灾害多发的国家。据史料统计，自公元前206年至1949年的2155年中，中国共发生水灾1029次，较大的旱灾出现1056次，水灾几乎年年有，死亡万人以上的灾害10—20年出现一次，因而中国素有“三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒”之说。从历史上看，旱涝灾害发生的频率也呈加快趋势，每年平均受灾频数为：隋朝0.6次，唐朝1.6次，两宋1.8次，元朝3.2次，明朝3.7次，清朝3.8次。
新中国成立以来，农业自然灾害仍然日趋严重，农业遭受的自然灾害几乎囊括了世界上各种类型的自然灾害，主要包括：洪涝、干旱、台风、风暴潮、雷暴、冰雹、雪暴、低温冻害、高温热浪、龙卷风、泥石流、荒漠化、盐渍化、水土流失、农作物病虫害、鼠害等，在各类灾害中尤其是以洪涝、干旱的分布面广、危害大，据统计，我国旱灾占57％，水灾占30％，风雹灾占8％，霜冻灾占5％。自然灾害的频繁发生给国家造成了巨大的经济损失，据多种调查资料分析表明，20世纪60—90年代，自然灾害对粮食的减产幅度多年平均为5％，棉花减产达20—30％，油料减产达15％左右。按全国平均水平计算，20世纪50年代的单位成灾面积损失值为2190元/公顷，60年代为3255元/公顷，70年代为5880元/公顷，80年代为12120元/公顷，40年翻了两番多。在自然灾害严重的年份，可造成农业生产的减产减收甚至绝收。建国50多年来，各种自然灾害造成的直接经济损失总计约25000多亿元。仅1998年长江和东北地区遭受的特大洪涝灾害，经济损失超过2600亿元以上。2004年全国各种自然灾害造成直接经济损失也达1602.3亿元。这不仅给农业生产带来巨大的损失，使国家财政背上沉重的负担，也给整个国民经济的快速、健康发展蒙上了一层阴影。
中国农业自然灾害的发生总体可以概括为“七分天灾，三分人祸”，具体表现为以下几个基本特征：（1）自然灾害发生的频率越来越高，周期越来越明显，范围越来越大。据有关部门统计，各种自然灾害平均发生频率数呈增长趋势，20世纪50年代是19.56次，60年代为26.20次，80年代高达28.18次。并存在着明显的“灾害周期”，例如，在1953—1966年期间，出现4次周期，平均每次周期长度为3.5年；在1971—1991年期间，出现7次周期，平均周期长度在3年，这说明，建国以来平均每3.0—3.5年出现一次自然灾害，与历史上的“三岁一饥”之说基本相符。同时，自然灾害发生的范围越来越大。据统计，1950—2000年，全国平均每年农田水灾面积为932.6万公顷，其中前26年（1950—1975年）和后25年（1976—2000年）的年均值分别为696.2万公顷和1178.4万公顷，后者约为前者的1.7倍。20世纪80年代至90年代，年均成灾率达50.6％，最高年份高达66.9％，年均成灾率比一般发达国家高出10—20个百分点。（2）农业自然灾害具有群发性和伴发性特点。这是由于我国复杂多样的自然生态条件和农业自然生态环境的脆弱所致，我国东部属季风区域，占全国国土面积的46％。季风进退强度、时限和反常使我国大面积旱涝灾害发生、水资源长期短缺；西北部属干旱半干旱区和青藏高寒区占了全国陆地面积的55％，这里气候寒冷、雨量稀少，土壤沙化、冻土十分严重；北部受季风影响，雨量分布极不均匀，夏季暴雨集中，洪水泥沙俱下，泛溢成灾；南部高山丘陵多，降水不均，时常引起旱灾。加之，我国的沙漠、荒漠、寒漠、戈壁、石骨裸露山地、永久积雪和冰川等完全不能农牧的土地却有30亿亩，占全国土地面积的22％。各种病虫害的袭击使粮食、牧草、森林损失严重，一种自然灾害的发生会诱发多种灾害的集中出现。（3）自然灾害的发生使空间分布、地域组合与自然和社会经济环境的区域差异具有很强的相关性。从我国自然灾害发生的走向看，它是横贯东西、纵布南北，或点状、带状集中突发，或面状（或流域）迅速蔓延，空间分布呈集聚性和不平衡性。如，旱灾主要集中分布在中国北方大部分旱作农业区域，华北地区的受灾和成灾面积占全国的比重约40％；水灾主要集中分布于黄、淮、海平原，长江中下游、东南沿海、东北平原，长江中下游地区的夏涝占75％，黄淮海地区夏涝占87％，东北地区夏涝占94％。（4）人口的不断增长和人们不合理的社会经济活动，造成人与自然的严重不和谐。我国人口的恶性膨胀与生态的恶性循环是互为因果，相互促进的。由于我国人口的不断增长，粮食短缺迫使人们毁林开荒，满足生存的需要，加之，人们在思想观念上，不顾及自然发展规律，过分强调人的主观能动性，在“人定胜天”，“人有多大胆，地有多大产”的口号下，全国大面积的毁林开荒、围海造田、乱砍乱伐、过度放牧，加速了生态环境的恶化，形成了“经济社会落后—破坏性开发—生态环境恶化—自然灾害频繁—经济社会再落后”的恶性循环。由于人们毁林开荒，使森林资源不断减少，长江流域上游的森林覆盖率已由唐代的60—85％，下降到现在的不到20％，长江上游几条支流有半数以上的县森林覆盖率不到3％。全流域水土流失面积已从20世纪50年代的36万平方公里扩大到80年代的56万平方公里。由于森林植被的破坏，导致气候异常，各种自然灾害频繁发生。（5）我国承灾、防灾、抗灾、救灾能力不断减弱与灾害发生率、成灾率不断上升形成强烈的反差。以农业水利设施为例，我国现有水库8.5万余座，而病险水库占1/3，政府对水利设施的投入呈下降趋势，1980年以前全国水利投资一直占全国基建投资的7％左右，最高时达到15％，1981年以后逐年下降到1.9％，到1988年才回升到2.6％，90年代以后也不过1％—2％。这导致我国农业抵御自然灾害的能力下降，由此而影响了农业生产的发展和农民收入的增加，是造成一部分农村贫困的主要原因之一。
二、自然灾害与农村贫困的相关关系
自然灾害的破坏作用，不仅仅是对自然生态环境的影响，而且会破坏整个社会经济循环系统功能的减退，成为我国国民经济发展的长期性制约因素。自然灾害与农村贫困呈正相关关系，主要表现在以下几个方面：
第一、自然灾害导致农村贫困率的上升。中国的自然灾害大多发生在贫困地区，尤其是西部地区，据统计我国现有国家级贫困县592个，有366个分布在西部，所占比重高达61.8％。这些县自然条件恶劣，生态环境脆弱，基础设施落后，自然灾害频繁，人们的抗风险能力极差。从中国西部区位状况来考察，它集中了全国主要的大山、高原、沙漠、戈壁、裸岩、冰川以及永久性积雪地域，受东南季风与西季风的影响强烈，寒、暖、干、湿季节变化很大。内蒙古高原干旱、风沙灾害严重，使土地沙化、草原退化；西北地区的黄土高坡，地形破碎，沟壑纵横，土质疏松，气候干旱，导致水土流失，泥沙泛滥。秦巴山区，横断山脉，高山峡谷，地势险峻，地质构造复杂，常有滑坡，泥石流灾害发生；以贵州为中心的喀斯特高原丘陵区，山多地少，耕地零碎，土质贫瘠，石漠化威胁严重；以新疆、青海、西藏为中心的沙漠高寒山区，海拔高，气候寒冷，水资源严重缺乏，交通不便，信息闭塞。这种复杂多样的地理条件，不断恶化的生态环境，导致自然灾害的频繁发生，使西部农村贫困率不断上升，1989年全国农村贫困发生率平均为11.4％，而西部8省区（甘肃32.2％、青海23.7％、内蒙古23.5％、陕西20.3％、云南19.0％、宁夏18.9％、新疆18.7％、贵州17.8％）平均高达21.76％，比全国平均水平高出10.36个百分点。据张晓等人对水旱灾害与农村贫困的研究结果表明，水旱灾害对农业生产的破坏平均每提高10％，农村贫困发生率会增加2％—3％，按成灾面积比例和受灾面积比例估算灾害弹性系数分别为0.26和0.17。
第二、自然灾害使农村返贫现象严重。随着国家“八七”扶贫攻坚计划，世界银行“秦巴”扶贫项目和“西南”扶贫项目的实施，一部分农户已相继脱贫，但是，一遇自然灾害，农业生产遭受损失，农民收入大幅度减少，返贫现象十分严重，据有关学者研究，在河北、山西、内蒙、河南、湖北等省区，1999年贫困县已经解决温饱人口的返贫率分别达31.7％、35.8％、65.7％、43.2％和27.6％。在贵州省遇到灾年农村返贫率高达20％以上，更有甚者，在秦巴山区的平昌县，1993年遭受严重的自然灾害粮食减产31.5％，以贫困户数和贫困人口计算，返贫率分别为90％和85％，重灾的笔山镇农区，返贫率高达95％。值得注意的是，在世界银行“秦巴”扶贫项目中，1998—1999年脱贫农户为8％，而返贫农户达到11.5％。另据李小云等专家调查，在他们所调查的西部6个省11个县20个贫困村200多户农户中，大部分农户都受到自然灾害、病虫害和环境退化的影响，其比例分别占到76％、79％和57.9％。
第三、自然灾害造成农村贫困地区基本建设落后，文化、卫生、教育水平差，人力资源素质低下。据统计，目前在国家级贫困县的17万多个行政村中，不通道路比率为20％；不通电比率为18％；不通电话比率为2/3；不通自来水比率也高达2/3左右。西部12省区市的情况更为突出，1999年西部12省区市，通电村为89.5％，通邮村为75.6％，通公路村为79.8％，通电话村仅为19.3％，通自来水村仅为9.2％。从文化、教育卫生来看，乡、镇建有小学的占88.5％，有中学的占70％，有卫生院的95.1％，有广播站的73.7％，有汽车站的32.7％。在一些特困山区情况就更加严重，如，重庆武隆县后坪乡箐口村，该村处于高寒地带，土质贫瘠，气候恶劣，常有滑坡，泥石流灾害出现，公路不通，从乡政府到该村一般步行单程要3—4个小时，如果要带上50公斤的物资行走则要6—7小时，村民带烤烟到烟草站去出售，天刚亮开始走，到收购站已是下午了。村附近没有学校，孩子们上学要走2小时的路程。全村广播、电话入户率为零，电视入户仅为1家。这是贫困地区农村落后和农民生活长期处于极度贫困状态的主要原因，这种区域性贫困很难在短期内得到根本改变。
第四、自然灾害频繁发生制约着农村经济的健康发展。据统计，1984年农业自然灾害造成的经济损失占农业总产值的比重是11.5％，1994年这一比重高达21.2％，高出9.7个百分点。近10年来，我国每年因洪涝，森林、草原火灾，农作物病虫害等自然灾害造成的损失约占国民生产总值的5.09％。尤其是，我国西部农村既是经济不发达地区又是生态脆弱区和自然灾害的重灾区，自然环境恶化，耕地零碎，土层脊薄，石漠化现象十分严重。同时，西部农村绝大多数又属传统农业生产区，极不利于农业生产的发展，加之自然灾害的频繁发生，极大地影响西部贫困地区农村经济的发展。从劳动生产率、农民人均收入的比较来看，西部地区农村大大低于全国农村平均水平，2002年西部12省（区、市）谷物每公顷单产相当于全国平均水平的88.0％，小麦每公顷单产是全国平均水平的79.9％，大豆是全国的80.8％，油料作物是全国的83.7％。农村居民平均收入与东部地区相比呈扩大趋势，2001年收入最高的五个地区（上海、北京、浙江、天津、江苏）农村居民的平均收入与收入最低的五个地区（贵州、西藏、甘肃、青海、云南）农村居民的平均收入的绝对值从1978年的117元提升到3430元，扩大了28.3倍。2001年上海市农村居民人均纯收入达到5915元，最低的贵州省农村居民人均纯收入仅为1136.4元，两者相差5.2倍。
三、现阶段农村扶贫措施的新选择
农村贫困是与自然灾害所带来的风险紧密相联的，从根源上解决农村贫困，需要改变过去那种只注重结果的治理，而忽视源头的治理；只关注脱贫，而忽视返贫；只注重“输血”和“造血”，而忽视风险保障体系建设的单一的农村扶贫措施。因而，当前应重新找到一个新的切入点，重构我国现阶段农村扶贫新模式。
1.减灾与扶贫相结合，形成一个有效解决农村贫困问题的长效机制。
在中国农村大多数的贫困户贫困的主要原因是生活和生产的自然条件差，抗灾能力弱，劳动力素质低。针对这类情况，应当采取减灾与扶贫相结合的方针，减灾就是要依靠科学技术、政策和投入来减少自然灾害的发生，将灾害造成的损失降到最低限度，实现投资效益的最大化，例如。1951—1985年黄河下游地区的防洪工程投入经费为228.59亿元（1985年价），实际收到的防洪效益为1510亿元（1985年价），其投资效益为1∶5.2。目前我国的减灾，首先要从源头治理入手，注重保护自然，尊重自然规律，使人与自然的和谐发展。人类在对自然索取、利用的同时，应对自然进行建设和补偿，使大自然自我修复功能得到恢复，从而达到保护生态环境，减少自然灾害，实现人与自然双盛、人与社会双赢的可持续发展目标。根据我国的实际情况，笔者认为：（1）坚持退耕还林、还草工程。政府应利用科学的制度安排和有效的经济政策来推进生态建设和环境保护，以减少灾害的发生。（2）建立生态保护与生态建设责任制和激励机制。将责、权、利有效地结合起来。（3）建立生态保护和建设补偿制度。生态环境建设具有很强的外部性，各级政府应加大对自然保护区、生态功能区的保护力度，增加人、财、物的投入，提高对退耕还林、还草农户的补偿，尤其是对公益林建设的补偿。其次，建立农业自然灾害的监测、预报和防治的预警机制。自然灾害并不是不可预防的，可以通过雷达监测技术、卫星云图接受处理系统、计算机远程传输网络、公共信息网络系统等先进技术对自然灾害进行早期预报，提早防范，以达到预防风险、缓解风险、应付风险和降低自然灾害的危害作用。减灾是本，扶贫是标，标本相济，才有成效。从我国目前的扶贫情况看，应仍以开发式扶贫为主，据调查，我国2/3的贫困户是具有劳动能力的，我们可以通过提高他们的自身素质和自我发展能力，逐步解决温饱问题。开发式扶贫要以项目为龙头，帮助贫困农户发展家庭种植业和养殖业，各地应根据自身资源优势发展特色经济，循环经济，走农业产业化的道路。贫困地区，既要注重实物扶贫、资金扶贫，更要注重科技扶贫。实物扶贫和资金扶贫是基础，科技扶贫是根本。科技扶贫，就是以先进而有效的科学技术，通过一定的推广组织和传导机制，注入贫困地区的农业生产过程，并转化为新的生产力，推动贫困地区的经济发展，使其资源优势转变为产业优势和经济优势。科技扶贫的主要形式是技术培训和技术示范。贫困地区根据自身的特点，选择几项致富技术，对有一定文化基础、实践经验和经营能力的农民进行培训，使之掌握一定的生产技术、技能和科学方法，并在实践中发挥作用。先进技术的推广需要通过技术示范区、点的带动效应来影响周围农民，使他们能尽快的接受和采用新技术、新品种、新饲养方法、新栽培技术、新管理方式。同时，贫困地区的农民要改变传统观念，要“走出去，引进来”，将发达地区的技术、资金、人才、先进经验引进来，把贫困地区的开发与发达地区的发展结合起来，城市通过一体化来带动农村经济社会的发展，工业通过产业化来带动农业的发展，使农业的外部利润内部化。政府还可以通过征收农业资源税以及缩小工农产品的剪刀差等方式来反哺农业，形成一个发（发达地区）扶贫（贫困地区）、城带乡、工补农的联发长效机制，从而有效地解决贫困地区农民的贫困问题。
2.国家财政投入和农业保险相结合，建立、健全农业自然灾害的风险保障体系。
所谓农业自然灾害的风险保障体系，就是运用经济的、行政的和法律的手段，通过强制和自愿的方法，对自然风险源进行有效的控制，以减少农业风险发生的可能性，降低自然灾害给农民造成的损失程度。它是通过一系列机制的作用，尽量地减少自然灾害所带来的风险，使农民获得最大安全的保障管理制度。农业自然灾害的风险保障，从管理层次上，分为微观风险保障措施和宏观风险保障措施；从管理方法上，分为经济管理措施和物质技术管理措施。一般而言，国外都是根据现代农业的要求，主要是从宏观经济管理角度实施保障措施，建立的“立体交叉”型的“网状型”风险保障模式，从宏观层面上看，主要包括两个方面的内容：一是政府财政对贫困地区的救助。政府通过制定有利于贫困人口的财政政策，加大资金投入力度帮助贫困地区摆脱贫困。根据国际经验，在工业化中后期阶段，反贫困资金至少应占GDP的1.5％。我国从1986年以来，国家大幅度增加了扶贫资金（包括贴息贷款，以工代赈和发展资金），但所占比重仍然偏低，1986年为0.41％，这以后不仅没有增加，其比重还呈下降趋势，1996年降至0.16％，1999年有所回升，但仍未达到1986年的水平，仅为0.31％。2004年我国GDP达到136515亿元，而扶贫资金仅为122亿元，占GDP的比重为0.089％。我国目前已经进入到工业化中期阶段，是工业反哺农业、财政反哺农民、城市反哺农村的发展时期，政府应调整国民收入分配格局，加大对贫困地区农村的投入，在5年内扶贫资金占GDP的比重可提高到1.0％，5—10年内可提高到1.5％，使国家扶贫资金增长与经济发展相匹配。同时，建立国家贫困地区共同发展基金，该基金由中央政府和地方政府按比例筹措，资金来源：（1）政府可以通过税收等国民收入再分配政策获得；（2）中央财政拨款中增加用于贫困地区的发展资金；（3）发达地区应为贫困地区提供一定比例的反贫困资金；（4）广泛吸收社会捐助和国外机构援助款。该基金要严格管理，专款专用，主要用于反贫困战略，第一、用于贫困地区农村农田水利建设、公共设施建设、生态环境建设，提高农业抗御自然灾害的能力；第二、支持贫困地区公共教育、医疗卫生事业的发展；第三、投入农业科技的开发与推广，调整贫困地区农业产业结构。二是建立农业保险制度。农业保险制度是市场经济国家为了降低和分散农业自然风险而建立的一种特殊经济补偿制度。根据国际经验，市场经济国家逐渐从政府救灾为主，转向以保险为主的新模式。我国是一个发展中的市场经济国家，农业救灾应从单一的依靠政府财政救助的“一线式”模式，向“网状式”保障模式转变。为此：（1）建立以政府补贴为主的政策性农业保险制度。国家应尽快制定《农作物保险法》，对关系到国计民生的大宗农作物实行强制性保险，政府对强制性保险的农作物应实行低费率和高补贴的政策，这是市场经济国家所采取的通用做法。（2）建立农业自然灾害的合作保险制度。合作保险是农民以互助共济为原则，在自愿的基础上将防险与保险相结合而组织起来的民间性的农业合作基金组织。其资金来源可以从“乡统筹”和“村提留”中划出一定比例，地方政府支持部分，“以工补农”费用中挤出部分，农户出一部分构成合作保险基金。（3）建立政府和社会共同联办的农作物保险集团。农作物保险集团是以政府控股为主体，社会参股的形式建立起来的股份有限公司。公司按照三级（出资者、董事会、经理制）控制的群体结构而运行。对一些农作物实行商业性保险，以转移风险。规避农业自然灾害风险需要国家、集体、社会和农户家庭合力的作用，并通过一系列机制和体制来得到保障，由此可以实现农业风险的社会化，以保障农民利益的最大化，也为贫困地区农村尽快摆脱贫困提供制度保证。
3.“教育扶贫”和“移民扶贫”相结合，以提高农村贫困人口的素质，改善农村贫困人口的生活环境。
贫困地区的人口大多数是散居在自然条件差，交通不便，信息闭塞的山区，办学条件差，教育设施落后，经济的贫困带来教育的贫困、知识的贫困，而教育和知识的贫困反过来又加剧了经济的贫困。因此，国家应重视农村人力资源的培育，以提高其生存和发展能力。所谓“教育扶贫”是指国家通过对贫困地区农村教育的投入，提高农村人力资源素质。一是加大农村基础教育的投入，对贫困家庭的学生实行全免制，使他们顺利完成9年义务教育；二是大力发展中等职业教育，使农村劳动力得到技术培训，掌握新技术，获得新技能，以提高贫困地区农村劳动力素质。所谓“移民扶贫”是指国家通过有计划、有步骤地将自然环境恶化地区的贫困人口迁移到水土资源比较丰裕的地区，实现土地资源与人口资源的合理化配置。如，广西百色地区1993年以来将居住在自然条件恶劣的农村5万人口迁移到自然条件好的地方，几年后，95％以上的人口解决了温饱问题。又如，广东清远市1994—1997年移民12万人口，大多数一年解决温饱，二年脱贫，三年致富。还可以通过大型基础设施或水利工程的建设，强制性地将贫困山区的人口向发达地区转移，如三峡工程的建设使三峡地区的农民从此改变长期的贫困状态，也同时改变了他们祖祖辈辈形成的传统的生活方式，并接受现代文明的生产、生活方式，这是一个成功的事例。
4.脱贫与巩固温饱相结合，控制返贫现象。
关于农村贫困问题，我们不能以单向思维的方式来看待。农村贫困是一个动态发展的过程，其变数是受各种因素的制约，贫困人口经过自己各种努力从贫困走向温饱，也可能一遇灾害又从温饱返回贫困。据2003年统计，我国农村有近3000万人口没有解决温饱问题，6000万人口徘徊在温饱线上。这6000万人口生活和生产状况都还相当脆弱，极不稳定，灾害之年他们有可能重新返回贫困状态，针对这一新情况，我们应当一手抓脱贫，一手抓巩固温饱成果，控制返贫现象。对于那些已经初步解决温饱的农村人口，要进一步巩固温饱生活水平，并逐步向小康生活迈进，通过发展农村工业化和城镇化的道路转移农村劳动力，通过劳务输出方式增加农民收入。对于那些还没有脱贫的农户，以修建各种工程与开发项目为依托，用以工代赈的形式，尽快地使他们摆脱贫困，实现小康。