从消极福利国家到积极福利国家——民主社会主义探索新福利制度，本文主要内容关键词为：福利论文,国家论文,消极论文,民主论文,福利制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D1,D5【文献标识码】A【文章编号】1001-5574(2001)01-0046-05
一、民主社会主义关于福利制度的最初探索
福利国家制度不是民主社会主义的专利，但民主社会主义却是福利国家的积极倡导者和主要建设者；20世纪西方国家在福利制度方面取得的主要成就大多是在社会党、社会民主党和工党执政时期完成的。福利国家制度不仅体现了社会党（社会民主党、工党）代表、救助社会中下层的特点和传统，而且还是民主社会主义基本价值——自由、平等、公正、团结和相助的具体化和制度化。因此，在很多时候福利国家成为民主社会主义的同义语。90年代，民主社会主义对福利制度又进行了新的探索，赋予了福利制度新的含义。
在某种意义上，所谓福利国家就是由国家立法而建立起来的比较完善的社会保障制度。西欧是这个制度的发祥地，其历史可以追溯到17世纪英国的《济贫法》和18世纪80年代德国俾斯麦政府的工人社会保障计划，其中尤以后者对战后福利国家的建立影响为大。1881年11月，在俾斯麦的劝告下，德皇威廉一世在《黄金诏书》中宣布建立《社会保障法》，并于1883年通过了《工人疾病保险法》，1884年颁布了《事故保险法》，1889年又颁布施行了《伤残和养老保险金》。这三部法是强制性的，保险范围也只限于有正常工作收入的工人。按照法令规定，保险金由雇主和工人共同提供，雇主交纳保险金的1/3-1/2，雇工交纳其余的2/3-1/2，在此基础上，政府再视情况对整个项目进行补贴。这样，国家通过立法的形式介入了社会保障领域，强制雇主与雇工来共同承担可能遇到的风险，其目的在于维护整个社会的稳定和安宁。俾斯麦统治时期所实行的社会保障是战后西欧现代社会保障制度的雏形。
现代意义上的社会保障制度是第二次世界大战以后由英国工党首先倡导建立，继而在西欧大多数国家逐步建立和完善起来的。从战后到70年代中叶，其发展过程大体上可分为三个阶段。即重建阶段、发展阶段和调整阶段。
第二次世界大战给西欧各国以沉重的打击。战后，为安抚民众、维持社会秩序和为恢复经济创造条件，英国率先开始了社会保障制度的恢复和建立。根据1942年秋工党通过的詹·格里菲斯动议和1942年11月贝福里奇提出的《社会保险及有关服务》的报告，工党艾德礼政府在1946至1948年提出并实行了一系列重要的社会立法，包括《国民保险法》、《国民医疗保健法》、《住房法》、《国民救济法》及《家庭补助法》等。这些法律构筑了现代英国福利制度的基本框架，使英国人的生、老、病、孤、寡、死，及衣、食、住等都得到了基本的保障。工党首相艾德礼曾在1948年自豪地宣布：英国已建成福利国家。此后，法国、瑞典、挪威、丹麦、联邦德国、意大利等国家也建立了福利制度。通过战后十余年的建设，到1958年，几乎所有的西欧国家都基本上完成了社会保障制度的立法工作，设立了现行社会保障制度的主要项目和管理机构。可以说“1945年以后西欧的历史是福利国家稳定发展的历史。”[1]
从50年代末到70年代初是福利国家大发展的时期。一方面，此时的西欧经济已度过了复苏阶段，进入了高速发展时期。经济的高速增长为福利国家的完善提供了雄厚的物质基础。另一方面，尽管社会党是战后西欧各国福利制度的奠基者，但由于福利国家制度本身有利于社会弱势群体的特性，为了获得选民支持，各个政党多把增加福利作为吸引选民的法宝。增加福利在这个阶段得到了最为广泛的支持，国家福利制度以其本身的惯性越滚越大，社会福利的增长速度很快就超过了国民经济的增长速度。1961年至1971年间，瑞典国民经济每年递增6.7%，而政府的社会保障津贴和社会救济款开支每年递增9.2%，国民经济与社会福利开支增长速度的对比为1:1.37。在同一时期，联邦德国、法国、英国、意大利和丹麦的这一对比分别为1:1.28、1:1.41、1:1.96、1:2.02和1:2.17。[2]国家福利制度在其通往鼎盛期的路途中已蕴涵了日后逐渐所暴露出来的各种矛盾。从70年代中期至今，西欧各国的福利制度处于调整之中。1973年，在石油危机的打击下，西欧各国相继发生了严重的经济危机，出现了通货膨胀和失业并存的“滞涨”。经济危机引发了与经济发展紧密相连的社会福利危机。在经济不景气的情况下，庞大的社会福利开支和臃肿的福利机构已成为令各国政府头疼的难题。
二、传统福利制度的特点和积极作用
尽管西欧各国在建立福利制度时有着共同的目标，但由于各国的国情不同，福利侧重的方面也是不同的，这样就形成了不同的福利模式。[3]但一般说来，现代西欧各国的福利国家制度主要包括以下内容。一是社会保险制度。主要包括疾病保险、养老保险、事故保险、失业保险等；二是社会补偿制度。它是指国家对因公死亡或者伤残的人给予补助的制度；三是社会补助制度。主要是指国家对有各种困难的人和群体给予补助，此类补助名目繁多，主要包括产妇补助、儿童补助、教育补助、住房补贴等项目；四是社会救济制度，这是保证每个人都有最低生活水平的制度，主要救济的对象是先天残疾者、弱智者、中年丧偶者、单亲父母、多子女家庭、移民家庭，等等。[4]从上述内容可以看出西欧福利国家制度的主要特点之一是社会保障覆盖面宽，具有普遍性。特点之二是社会保障项目设置全。从英、法、德、荷兰和北欧三国的社会保障制度来看，其项目基本都涉及一个人的生、老、病、死、伤、残、教育、丧偶、失业等人生必经的或偶遇的风险。这样一个人从出生到死亡以及在此间所遇到的各种困难，基本上都有相应的解救措施，的确是“从摇篮到坟墓”的无所不包的社会保障制度。特点之三是社会保障项目资助金额高。1964至1970年的英国工党第二届内阁曾较大幅度的提高养老金、疾病和失业救济金的数额。法国社会党在1981年执政后也实行了如提高最低工资、增加养老金等措施，增幅分别为25%和50%。
现代福利国家制度的建立和完善是人类社会的一大进步。首先，它缩小了贫富差距，维护了社会的稳定。西欧各国的高福利是通过高税收来实现的；各国政府通过对不同收入的阶层实行有差别的税收政策，特别是累进税减少了由所有权所产生的分配不合理，缩小了贫富差别，在一定程度上缓和了不同利益集团之间的矛盾，是战后资本主义国家得以稳定发展的不可或缺的缓冲器。其二，在一定程度上扩大了公民个人的自由。社会保障制度具有普遍性，几乎惠及所有的公民。从生到死的保障增强了社会中下阶层对失业、疾病等风险的抵御能力，有助于将个人从僵化的制度中解放出来，从而扩大了公民个人自我设计、自我选择的自由。可以说，“福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰”。[6]其三，体现了团结相助的精神。福利国家的特点就是把大量的财富从就业者方面向正在成长的一代和老的一代再分配，从高收入者向低收入者再分配，从强者向弱者再分配。尽管这种帮助是以国家立法的形式出现的，但它至少也体现了一种“强制的”团结，是社会党价值观之一——团结相助的部分实现。
总之，由于福利国家制度集中体现了民主社会主义的基本价值观：自由、平等、相助，是西欧各国社会党理念的具体化，因此，尽管福利国家并不是社会党人的专利，但它也被视为民主社会主义的同义语，是民主社会主义在20世纪所取得的最重大成就。
三、90年代民主社会主义对福利制度的新探索
同任何事物一样，福利国家在发展过程中也在不断积累并暴露其负面作用。这一制度导致的最为直接的消极后果有三：一是国家社会福利开支大、负担重。以英国为例。从50年代到福利黄金期70年代，英国的社会福利开支增长了2.7倍，从占国内生产总值的14.4%上升到29.4%，80年代，这一比重继续升高，1983年，已增至527亿英镑，占政府财政总支出的38.2%。[7]二是企业成本上升，竞争力降低。一般而言，西欧各国政府的各项福利开支费用主要来源于雇主，[8]昂贵的劳动成本无可避免地降低了企业在同样产品价格上的竞争力。三是增加了个人对国家和社会的依赖，使整个社会缺乏活力。完善的社会保障制度在西欧各国造就了一批寄生于该制度的“食利”阶层，他们依托既得福利，不愿积极寻找工作，逃避劳动力市场的风险。这批“游民”的存在，不仅破坏了福利制度建立的初衷，而且造成了各种新的社会问题。在某种程度上，情况恰如新自由主义所说的那样：福利国家“削弱了个人的进取和自立精神，并且在我们这个自由社会的基础之下酝酿出某种一触即发的怨恨”。[9]总之，自70年代以来福利国家“制造出来的问题比它解决的问题还要多”，对福利国家模式进行重新改造在所难免。
除却制度本身的弊病及社会党（社会民主党、工党）在野等因素外，还应看到，福利制度的改革能够在90年代推进同它所赖以存在的时代背景有着密切的关系。现代福利国家的建立和完善是在冷战的大背景下进行的；战后苏联、东欧社会主义国家所实行的计划经济和其公民所享有的权益为西方国家的民众提供了一种参照。为获取本国民众的广泛支持，西欧各国创设了多种福利项目，形成了从出生到死亡几乎无所不包的福利模式。“国家创立公民权和福利项目的主要目的就是拉拢人民并获取他们的支持，这种现象在冷战期间一直持续着”。[10]但是，80年代末，随着冷战结束，全球化时代到来了。新的时代向各个民族国家提出了新的要求，因此，为了建立更有效率的经济，改革传统福利国家制度就成为当务之急。
90年代末，布莱尔的高级顾问、伦敦经济学院院长安东尼·吉登斯在《第三条道路：社会民主主义的复兴》中明确提出，应当以“积极的”或“主动的”福利政策代替目前的传统福利模式，使传统福利国家现代化。他的主张很快得到了英国、德国等西欧主要国家社会党人的政策响应。
“无责任即无权利”是“积极的”或“主动的”福利政策的基本原则，它反对传统的倾向于把福利视为不附带任何条件的种种权利要求的观念，主张福利既是每个人的权利也是每个人的义务和责任；在福利不断增加的同时，个人的责任和义务也应当不断延伸。而且每一个公民仅仅具有对社会负责的意识是不够的，他还应该具备对社会及个人负责的手段和技能。比如，一个失业的人，在领取失业救济金的同时，应当履行主动寻找工作的义务并争取获得胜任新工作的技能。因此，主动的、负责任的个人是新福利政策的核心所在。为此，积极的福利政策十分注重教育和培训，认为教育和培训是培养负责任的个人这一目标的最积极、最经济的手段，是促使一部分人，特别是年轻人从“依赖福利”走向“工作福利”的桥梁。布莱尔曾说：“从一个受过教育的年轻人身上，人们看到了他取得成功的希望，而从那些未取得资格证书的辍学者——可悲的是，他们几乎占了16岁人口的1/10——身上，人们看到的是不断地艰难挣扎而无保障的生活”。[11]在培育负责任个人的过程中，国家不应当是无所作为的，它也应该采取积极、主动的行动，应将投资重点由公益事业转为“人力资本投资”，即增加教育与职业培训投入，将高质量的学校教育和终生教育作为目前西方各国应对全球化挑战和解决各种社会问题的根本手段。90年代末，英国工党和德国社会民主党上台执政后，相继把增加教育经费、培养开发人的潜能作为其新政策的最优先考虑的领域，“对学校进行新的投资和改革以给年轻人提供他们所必须的技能”成为重中之重。在新工党执政的第一年中，已把大量的财力转向了教育和卫生保健——三年达到400亿英镑[12]；与此同时，为了鼓励年轻失业者重新回到工作岗位，政府取消了25万人的失业津贴，向24岁以下的青年人提出“新协议”，建议他们要么受雇于私营部门、要么在志愿部门和环保部门工作，要么接受全日制的基本技能教育与训练。针对英国5800万人口中有100万成年人从未工作过的严峻局面，工党政府于1998年又特设了“从福利到工作”的预算，增拨11.9亿英镑用于技术培训。德国社会民主党在执政以后也提出了广泛的使青年获得工作和接受培训的计划，制定了“为青年争取10万个工作”的纲领，并在1999年的头两个月成功地使5万人获得了工作和培训位置。[13]目前，积极的福利国家政策已收到了一些积极的效果，西欧各国社会党执政后，社会失业率普遍由两位数下降到一位数就是这一政策奏效的证明。
积极福利国家改革的实质是进一步调整国家、个人之间的责权关系，意在保持福利国家制度对整个社会机体积极作用的同时修改其消极的一面，所要达到的目标是减轻政府的负担、激发企业活力、培养增加个人的社会责任感，鼓励个人对自己的行为负责，从而培育一个国家、企业、个人彼此协调负责、积极互动、充满创新和活力的公民社会。而在国家、企业、个人这三者的关系中，培养和提升个人的社会责任感和生存技能是新政策至关重要的部分。
与传统的福利国家制度相比较，积极的福利国家制度有一些新的特点。首先，传统福利国家所提供的广泛的社会保障是以人们普遍的终生的就业为前提的；而积极的福利制度则认为在迅速发展的信息社会和技术社会中，普遍的终生的就业在某些时候可能成为例外，因此，接受高质量的终生教育或培训是必要的。其二，传统的福利国家倾向于把权利作为不附带任何条件的要求；而积极福利国家则认为无责任即无权利，责任和权利相统一。其三，传统福利国家只是被动的承受经济、社会发展的后果，视风险为消极因素；积极福利国家则认为应当主动面对风险，风险不只是一个消极因素，风险中还孕育着机会，因此，福利不仅仅是提供保障，还应对机会进行管理。
总之，积极的福利国家政策是西欧社会党应对日趋激烈的国际竞争的措施，其宗旨是提高人的素质和责任感以增强国家的竞争力。同传统福利国家制度相比它更加强调个人的责任。这种打上新自由主义烙印的改革能在多大范围内得到民众的认同，它的实施会不会损害民主社会主义基本的价值观念，从目前来看仍是一个未知数，它的影响也许要在几十年后才能显现出来。但无论怎样，在改革福利国家的过程中，西欧所有的社会党（社会民主党、工党）都面对这样一个事实：不仅存在着经济全球化对福利国家的限制，福利国家也会限制全球化的进程。单方面对全球化的顺应不仅会损害民主社会主义的已广被接受的基本价值观念，还会导致社会的分裂。因此，改革福利国家应当在国家和个人的责权之间寻找一个合适的度。否则，社会党（社会民主党、工党）将为此付出政治代价。
（本文由普通高等学校人文社会科学重点研究基地基金资助）
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