公共政策排斥论：政策认知的新探索，本文主要内容关键词为：公共政策论文,认知论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究公共政策排斥性是探索一个新的学术论域，国内外学界尚无文献论及此议题。排斥性是公共政策的本质属性。制定和执行公共政策的根本宗旨，乃是要运用这一国家治理的核心工具去实现、增进和维护社会公正，实现和维护资源配置效率，以促进经济社会发展与公共生活的良性运行。其主要作用体现在两个维度。其一，在自然或自发状态下形成的资源配置所产生的非均衡性或垄断性，会带来社会生活的不公平或不公正，或是经济社会运行的低效率，这需要公共政策来进行调节。其二，为了防范与遏止某些社会成员损及公共利益或他人利益、危及社会公共秩序的行为，也必须以公共政策来进行引导、规制、协调和约束。没有区分，就没有政策。因此，本质而言，制定与执行一项公共政策，即旨在或是把某些社会成员、群体或区域排斥在政策受益范围之外，或是将某些人群确定为政策的受制者；或是区分政策受益者或受制者受政策影响的不同程度；或是否定、遏止、排斥某些社会成员的不当价值或不当行为。 公共政策之排斥性区分为正向排斥与负向排斥。如果其排斥有利于促进、实现和维护社会公正，有利于促进资源的优化配置及资源配置效率的实现，有利于改善和维护公共秩序，即为政策正排斥；反之，即为政策负排斥。政策排斥性有其复杂性，在以正向排斥政策与负向排斥政策为两端的排斥性政策延长线上，存在不同排斥向度与强度共存的混合排斥型政策区间。 在人类社会的不同时代及不同国度，都可以看到负排斥政策的存在。总体而论，社会生产力愈是落后，政治文明发展程度愈是不足，人身依附关系愈是强固，负排斥政策就愈是突出。反之，社会生产力愈是发展，政治文明愈是进步，社会成员的自由与权利愈是在较高的程度上得到实现，负排斥政策就愈是弱化。 在人身依附关系和等级关系超强的前工业社会——包括奴隶制时代和封建时代，政策负排斥极为突出。国家按照私人对财产占有(主要是地产)的多少将居民划分为不同的等级，各等级的社会成员在国家中的法律地位以及相应的权利和义务依其占有财产的数量决定。占有财产越多，享有的政治经济权力与各种相关的权利就越大。例如，在古希腊，梭伦在其执政时期确立以财产划分等级的传统，按照财产和收入的多少把自由民分成四个等级。“500、300及150袋谷物(1袋约等于41公升)，为前三个阶级的最低限度的收入额；地产少于此数或完全没有地产的人，则属于第四等级。一切官职只有三个上等阶级的人才能担任；最高的公职只有第一阶级的人才能担任；第四阶级只有在人民大会上发言和投票的权利。”在古罗马，塞尔维乌斯·图利乌斯也仿效希腊确立锁定权利与财产关系模式，即按财产的多少将罗马全体自由居民(贵族和平民)划分为六个等级并确定其不同的权利与义务。之后共和时代的罗马更是将其制度化。 在古希腊罗马时代，一方面，平民与贵族之间的等级鸿沟以及由此造成的政治权利差别很大；另一方面，占人口绝大多数的奴隶、外邦人、被征服地区的居民和妇女都不具有公民资格，没有任何政治权利，不能进入公共生活领域。尤其是奴隶，他们只是被当做一种“会说话的工具”，其地位与牲畜无异，可由奴隶主任意处置。所有这些，都是极端践踏人权的负排斥性政策。 在封建时代，政策负排斥依然普遍存在，虽然其强度较之前封建社会有了不同程度的消减。例如法国，占有全国60%土地的天主教僧侣和封建贵族是第一、二等级，在政治上享有一切特权，把持着教会和国家机器。而农民、城市平民和资产阶级是第三等级，在政治上没有任何权利，却承担全国的赋税和劳役。在封建时代的亚洲国家，指向种族、性别、财产、教育程度、地域与家庭出身的区分的政策负排斥，也都比比皆是。 在人身依附关系基本上已然消弭，制度化的等级关系日趋消解淡化的工业时代和后工业时代，政策负排斥仍然存在于公共生活的许多领域，在某些范畴甚至仍达到较强或很强的程度。资产阶级革命取得胜利后所建立近代代议制民主政治制度，以及所确立的主权在民、法治、分权制衡和公民参政原则，对推动人类社会政治文明的发展、促进和实现社会公平正义具有重要意义。从公共政策层面观之，则是开辟了遏止和摒除政策负排斥的道路。然而，在其后相当长的时期内，由于公权力执掌者设置诸如财产、种族、性别、受教育程度等多方面的限制，普通民众在很大程度上实际上没有获得在政治、经济和社会生活中的平等权利。因此，自由、平等、民主等基本权利很长时期在现实中几乎成了社会特权阶层的专利，而国家则成了他们管理其共同事务的委员会。西方各国人民群众为争取自己的政治权利和经济权利展开了长期持续的斗争，其中，最为典型的是英国宪章运动与美国民权运动。 英国宪章运动以伦敦激进派洛维特(William Lovett)1838年5月起草的《人民宪章》(People's Charter)得名。这场争取改革议会的运动所提出的《人民宪章》有6项要求：确定男子普选权；设立平等的选举区；以秘密投票方式进行表决；议会每年选举一次；规定议员薪俸；废除议员候选人的财产资格。人民宪章运动虽然遭受很多挫折，但是它为实现平等权利的努力抗争影响深远，其伟大精神与世长存。 二战后由美国青年黑人牧师马丁·路德·金领导的美国黑人反对种族隔离与歧视、争取民主权利的群众运动，本质上更是对政策负排斥进行抵制抗争的政治运动。运动的迅猛发展形成强大的政治压力，1964年迫使约翰逊总统签署《民权法》，1965年迫使美国政府要求国会通过《选民登记法》。这些斗争成果，对于美国从法律上取消种族隔离、实现民权平等起了重要的作用。 在不同历史时期和不同国度，在政治、经济和社会生活中公共政策负排斥的内容和范畴有所不同，但主要是指向种族、阶层、性别、财产状况、教育程度、地域以及门第出身等方面。虽然，从人类社会发展进程的长时段和总体趋势看，针对这些方面通过政策所施行的权利排斥的程度，随着人身依附关系和等级关系的松弛和弱化而消减，但这并不意味着当代社会公共政策负排斥问题已经对社会不构成威胁，可以等闲视之。一方面，随着现代社会民主化进程的发展和公民社会的崛起，全球公民的权利意识进一步激活锐化，公众对维护自身权利和自由的认识比过去任何时代都更为明晰，对追求和实现社会公正的愿望比过去任何时代都更为强烈。另一方面，公众对现存的各种政策负排斥现象的严重性及其危害，对产生政策负排斥的根源，都有了更敏锐的感受和更透彻的认识，从而激发了在更大范围更深层面上对政策负排斥进行抵制和抗争。 今日之中国，政策负排斥现象远未彻底清除。二元制户籍政策、所有制歧视性政策、教育权利不平等等政策都是政策负排斥的典型。公共政策负排斥背离公共政策所应坚守的公正性、公共性与合法性铁律，不仅对社会公正与经济社会发展的实现起到极大阻滞作用，而且严重破坏和消解政府合法性，亟须采取有效对策予以治理。 二、公共政策正向排斥与负向排斥 政策排斥论是深化政策认知的新界面，揭示排斥性是政策本质属性，有助于深化对政策功能与运行方式的认知。区分政策的正负排斥性质，有助于深化对政策生成与运行驱动力、政策相关主体利益关系，以及政策博弈关系的认知。治理政策负排斥，是改善和优化公共政策运行效度，促进社会公正与经济社会发展的必由之路。 (一)公共政策正向排斥：政策之本质属性 公共政策排斥性是本研究提出的一个新的学术概念。西方学界对排斥性的研究集中于社会排斥性。上世纪60年代，法国学界、政界和媒体开始关注社会受排斥者问题。1974年，法国学者勒内·勒努瓦首次明确提出社会排斥的概念。90年代以降，社会排斥逐渐成为社会学者用以解释弱势群体在决策领域、劳动力市场、消费市场、社会生活包括诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、丧失健康以及家庭破裂等方面处于不利境地状况的有效概念。弱势群体受排斥现象不仅出现在发展中国家，也发生在欧美发达国家，表现在如种族歧视、性别歧视、文化或宗教歧视乃至经济社会地位歧视等方面。对社会排斥性产生的根源，学者归结其主因为三类：个人责任引发型、社会结构诱致型与社会政策影响型。最后一类虽然指出政策的影响，但仅从社会政策的角度归因，而没有从公共政策的层面审视问题，更没有提出公共政策排斥性问题。关于公共政策排斥性，意蕴较为接近的论述，是美国著名政治学家、政治行为主义倡导人、政治系统论创立者戴维·伊斯顿所提出。他认为，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”伊斯顿的论述虽然在一定程度上指出政策的排斥作用，但他没有建构政策排斥性概念，没有对政策排斥性做出界定，也没有指出公共政策在价值层面的排斥性作用，更没有提出区分政策的正向排斥与负向排斥问题。 本研究对公共政策排斥论定义如下：在公共生活的不同领域中，制定和执行一项公共政策，即是把某些社会成员、群体或地域排斥于获得某种权利或权益的范围之外；或是把某些社会成员、群体或地域确定为某项政策的受制者；或是区分政策受益者或受制者受某项政策影响的程度；或是否定、排斥、遏止某些人群或组织的某种价值或行为。如果一项政策的排斥性有利于促进、实现和维护社会公正，有利于促进资源优化配置及资源配置效率的持续实现，即为公共政策正排斥；反之，则为公共政策负排斥。本文主要是在国家或区域的层面上考察公共政策的排斥性。 建构公共政策排斥论之理论模式与分析框架，有助于在深层次上认知公共政策作为价值分配与利益协调重要工具的性质与作用机理，有助于认知优化公共政策正排斥与治理公共政策负排斥的重要性，以利于探求推进之道。本质而言，公共政策正向排斥，即具备必要性、合理性与合法性的政策排斥，产生于如下需要： 其一，是实现资源配置效率和促进社会公正的需要。从资源配置的层面审视，公共政策的排斥性产生于资源稀缺性。倘若无资源匮乏之虞，社会财富充分涌流，社会产品能实现各取所需，则不需要公共政策来调节资源配置或利益关系。公共资源总量难以满足社会日益增长的需求是一种常态。一方面，由于人口的增长与自然环境的恶化，资源本身所具有的稀缺性必定日益突显；另一方面，一部分资源如土地、能源等所具有的不可再生性使这样的矛盾更为尖锐。此外，公共资源的非均质性也会在很多时候使公共物品和公共服务的供给陷入窘境。由于资源的稀缺性，作为公共资源配置政策核心主导者的政府不可能对所有社会成员的利益诉求予以满足，这就需要通过政策对各种利益诉求予以区分对待，以利于保障最适当的利益诉求者在国家所主导的价值框架下“得其所应得”。 其二，是维护社会正确价值导向和公共安全的需要。任何一个拥有或企望拥有实质合法性的现代政府都必须倡导、维护正确的社会价值。因而，所有那些反社会、反人类、悖谬现代文明的价值与行为都理所当然应列入公共政策排斥的范畴。政策是动态性较强的制度，而制度是稳定性较强的政策，法律则是更具刚性的政策，三者都是对社会成员的行为进行导引、规范、协调和约束的公共契约。因此，在上述范畴政府所必须实施的规制，实质上都是导向明晰、规范刚性的公共政策正向排斥。 (二)公共政策负向排斥——一种政策异化之镜像 异化，作为一个哲学范畴反映一种主客体之间的对抗关系，即一种事物演化为异于其本原性质的建构并与其原物或母体对抗。或换言之，异化是指事物朝着背离其原有本质规定性的方向发展变化的趋势和结果。正向公共政策排斥体现政策的一种重要质性。然而，制定和实施正向排斥的公共政策，只是政策运行的一种应然状态。公共政策负排斥即是政策异化的突出表现。 公共政策负排斥，是政策主导者通过显性或隐性的政策安排，将本应同等受惠于某项政策的个人、群体、阶层或地域不公正地排除出政策受益范围之外，或是使其被不公正地限制获得这些权利或权益的程度，或是对某种价值、理念、行为的不公正排斥的过程、状态和结果。总体而论，公共政策负排斥之主要成因如下：第一，政策主导者价值偏失。即政策倡导者、制定者和执行者价值取向失准，背离公共政策运行必须恪守的公共性、公正性与合法性原则，把公共政策导向负排斥的错误轨道。 第二，政策主导者的决策能力或执行能力的局限。首先，是政府决策中意识形态泛化甚至是意识形态对专业领域决策的僭越。其次，是政府传统发展模式的惯性效应使政府决策缺乏全局观和前瞻性。再次，决策者或执行者对经济运行的成本效益观以及对公平与效率的定位等问题的认识走入误区，导致错误的发展观与政绩观。复次，政府部门利益或区域利益的影响制约政府决策和政策执行理性。 第三，政策主导者个人或群体利益驱动所致。这些诱因关涉物质或非物质的层面。一是个人扬名立万的功业欲望有可能使决策者在昏昏然中决策。决策者受其强烈的功业欲驱使而好大喜功，罔顾客观条件的局限作出错误决断。这种情况在中高层决策者中表现尤为突出。二是为求仕途升迁的欲念会诱使决策者作出旨在炮制形象工程和政绩工程的非理性决策。这种现象，在地方政府决策者以及其他层级的政府决策者中都不鲜见，有些地方甚至是屡禁不绝。 第四，政策博弈规则缺失或政策博弈不公正。从应然状态看，政策影响群体的博弈有利于激活和促进社会竞争，促进社会公平，有利于促进政府的民主决策和透明决策。但是，由于竞争规则缺失或不公正，以及外部性存在等原因，这样的博弈也有可能导向资源配置失范失衡，即其结果有可能会使得强势利益群体更易于占据优势，或是权贵阶层联手主导博弈，将政策导向负排斥。 公共政策负排斥是由多重因素作用而产生负能量的过程和结果，是既悖谬公正又背离市场规律的资源配置和价值分配方式。从更深层次上看，公共政策负排斥是一种结构性暴力，是现代政治的一项负资产，更是现代社会风险产生的主要根源之一。对政策负排斥的性质可从如下方面剖析。 第一，公共政策负排斥之本质是有悖社会公正的价值分配或资源配置。如前所论，公共政策应致力于符合公平正义与经济规律的社会价值分配。然而，政策负排斥将应受益于政策的社会成员、群体或地区排除于政策受益范围之外，或降低其应受益的程度，使他们“失其所不应失”，其实质即是不能依据公正原则进行价值分配。(见表1)罗尔斯认为，公正应包含基本权利保障、一视同仁、得所当得及差别原则四个维度。以此观察现实中的公共政策负排斥，其非公正性体现如下：其一，保障社会成员基本权利方面的缺失。如公民基本教育、基本医疗等权利未得到平等保障。其二，一视同仁方面的偏失。某些社会成员未获得真正的平等机会参与竞争，诸如出身、性别、种族、财富、户籍或地域等因素成为人们能否参与竞争或能否平等竞争的前置性条件。其三，得所当得方面的落差，社会成员未得到平等对待。以当下中国退休待遇为例，同层次(资历或级别)员工公务员待遇最高，事业单位人员次之，企业人员又次之。其四，差别原则的虚置。政策安排未能对弱势群体进行有效补偿，如最低生活保障标准过低即是福利政策对低收入阶层的负排斥，是对社会最少受惠者扶助不力。 表1 转型时期中国若干典型公共政策负排斥现象
第二，公共政策负排斥是政策主体间博弈的消极过程和结果。公共决策过程是决策参与者与影响者对社会不同群体、阶层提出的利益诉求进行评价、排序及抉择的过程。而最终何种利益诉求被选择或优先排序，取决于决策过程的博弈规则与博弈参与者的力量对比。如果决策过程导致政策负排斥，那么此过程和结果则是消极的。 作为政策主体间博弈之消极后果的政策负排斥体现在不同范畴。在政治层面，表现在以政治背景、政治倾向，特别是家庭出身等政治因素为前置条件进行政治权利和社会机会的分配，使某些社会群体或社会成员得到不公正的待遇。在经济层面，即以财产、收入等经济因素为基准来分配权利和社会机会，这使在财富、收入方面处于不利境况的群体不能公平享受相关的权利和机会。在社会层面，即是以区域、户籍、性别等因素为前置条件来配置权利和机会，使一些社会成员不能公平享受相关的权利和机会。在资源稀缺条件下，政策负排斥主导者通过这些途径，维护部分人群的既得利益和特权待遇。 第三，公共政策负排斥是一种结构性暴力，孕育着社会风险性。一个社会的政治结构、经济结构与社会文化结构及使之定型的相关体制机制等社会建构决定该社会的政策产出，也即是决定各种政策的排斥向度与强度。对于结构，安东尼·吉登斯所言颇为精妙：它是“在场与不在场事物的相互交织；得以从表面的现象中推断出潜在的符码。”这样的潜在的符码，即是关于权力的分配与结构，社会阶层与群体的权利界分，以及利益博弈与政策博弈的各种显规则与潜规则。这些因素相互交织就形成了规制经济社会运行走向、塑形财富与权力分配模式的决定性力量。倘若这一力量导致公共政策负向排斥，则形成一种结构性暴力。威廉·A.哈维兰指出，所谓结构性暴力是指由处境、制度以及社会、政治和经济结构造成的暴力。这种暴力是在赤裸裸的商业逻辑支配下，社会道德责任的普遍缺失与制度缺失共同作用造成的悲剧。这样的结构性暴力扩大和加剧社会矛盾，激化社会对抗与冲突，消解公权力合法性，是各种人为因素导致的社会风险的主要孕育者。在现代社会，体现为政策负排斥的结构性暴力是各种社会风险产生的直接源泉。然而，通过强势利益群体的运作，各种风险终将会转嫁给弱势群体来承担，因为“每一个利益团体都试图通过风险的界定来保护自己，并通过这种方式去规避可能影响到它们利益的风险”，强势利益群体可以通过影响政策供给使自身得到政策保护而远离风险。中国现阶段存在的诸如教育公平问题、收入分配不公问题、贫富差距悬殊、二元户籍制、住房问题、就业排斥问题等社会风险问题，都是不同程度上的公共政策负排斥的产物。这些问题如得不到有效控制和缓解，势必酿成严重的社会风险甚至社会危机。 三、公共政策负排斥成因与危害：切入现实之考量 (一)公共政策负排斥的主要成因检视 自人类社会产生国家出现公共政策，悖谬公正的政策负排斥就一直如影随形。但总体而言，随着人类文明的进步，政策负排斥的类型和范畴在减少，还在起作用的各种政策负排斥的强度趋向减弱。然而，在利益矛盾日益复杂尖锐的现代社会，由于公众权利意识的不断提升和民主化进程的发展，更深层面的公共政策负排斥也在不断被揭破。切入现实审视当代中国公共政策负排斥成因，可从公民权利观、差等权利、政策变迁、政府失灵、决策能力与话语场域六个维度进行论析。 其一，狭隘的公民权利观是政策负排斥生成的基础性原因。从权利层面观之，一个国家的主导性价值观念与法定的权利界分，即一个国家对作为整体的公民以及不同群体和阶层公民基本权利的认定及区分，决定政策排斥的向度、类型和强度。权利是一种资格，“拥有权利就被赋予力量来坚持权利要求”。它赋予个人以正当的理由向国家要求得到能够保障自己应有权益的地位和待遇，使他获得一种能够自由与合法支配某些社会资源来满足自己需要的能力。当代中国公民权利发展史表明，国家某些狭隘公民权利观念与由之主导制定的各种法规对公共政策负排斥产生了长期深刻的影响。 其二，基于差等权利的制度安排是政策负排斥的重要源泉。从根本上说，公共政策负排斥产生于公共政策的差等正义。此即决策者或执行者在制定执行公共政策时背离其应恪守之公共性、公正性与合法性铁律，对不同群体或阶层、不同地区施行双重或多重标准。这是对社会公平正义的践踏与对现代政治文明的玷污。政策负排斥的产生源于体现差等权利的制度安排。这样的制度安排，即是在同一权利问题上对不同人群、不同地域或不同阶层实行双重或多重标准。以公民选举权为例，1953年的中国选举法对农村与城市每一位全国人大代表所代表的人口数比例作了不公平的差异性规定，即自治州、县为4∶1；省、自治区为5∶1；全国为8∶1；1995年新的选举法的调整也仅是统一把各级人民代表大会比率中的农村代表与城市代表所代表的人数比率改为4∶1。直至2010年的《选举法》，才规定城乡按相同人口比例选举人大代表。这一事实说明，狭隘的权利观念直接破坏公民选举权的平等性，导致对一个重要社会阶层的公民选举权利的政策负排斥。 其三，政策变迁的路径依赖是政策负排斥生成的重要诱因。道格拉斯·诺思将用于分析技术变迁的路径依赖窥镜引入制度变迁研究中，形成此研究领域的路径依赖分析框架。这一分析框架所要解释的核心问题，是既有政策如何束缚限制政策变迁主体对新政策的选择，或是说既有政策如何影响制约政策变迁的路向，使其后的政策发展依循惯性前行并自我强化。当下中国诸多公共决策都是路径依赖的结果。例如，中国“城乡二元”保险政策就是城乡二元户籍制度的产物，高校招生名额的分配体现权利不平等，却数十年沿袭不变。政策变迁的路径依赖不仅导致新的政策制定难以摆脱原有负向排斥性政策的政策框架，难以打破原有的负向排斥的利益分配格局，甚至有可能使既得利益者的权益或特权得到进一步强化。 其四，政府失灵是政策负排斥产生的重要原因。政府失灵即如沃尔夫所言，是由政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本与低效率以及分配不公。换言之，政府失灵是政府对经济社会事务干预过多或干预不力，或实施了错误的干预，其结果不但没有很好地促进经济和社会发展，反而造成政府或是规模过度扩张、寻租活动增多、交易成本加大，或是管理失效或低效、社会经济效率低下、社会资源难以优化配置。 其五，政府决策能力异化是政策负排斥产生的直接原因。政府本质是经公众授权服务社会服务公众的机构，政府决策能力是为实现、增进公共利益进行有效决策的能力。如果这样的作用发生了变异退化，政府决策能力无法导向有效实现和维护公共利益的决策，甚至作出有损或违背公共利益的决策，即是政府决策能力的异化。政府决策能力异化的本质即为其决策失准、决策失范或决策失重，其后果则是政府运行偏离或背离公共利益。在现实政治生活中，政府决策能力异化主要表现为：在发展布局上重经济发展轻社会发展；在现代化发展战略上重城市轻农村；在区域发展布局上重东部轻西部，重沿海轻内地；在政策供给上重发展轻调节，重效率性政策轻民生性政策；在决策导向上重短期政绩轻长期绩效，重局部、部门利益轻全局性公共利益。这种不同程度的异化，都必然导致政策负排斥。 其六，“他者”意识之话语场域是公共政策负排斥的社会性原因。“他者”概念的建构源自拉康的“镜像”心理分析。“他者”意识把自己与被视为处于从属地位的他者相区分，并认为他者是低下乃至粗鄙的，不应与自己享有同等权利。这样的“他者”在二元“你我”思维模式中作为异己力量存在，是一种异己的陌生的“他者”。在中国，他者意识作为局内人对局外人的定位，渗入社会生活和政策体系的各个层面。如城市的流动人口通常被称为“外来人员”，其务工者则被称为“农民工”；在一个工作单位中，编外人员也通常被置于他者地位。这样的观念缘于权利不平等意识。基于这样的观念，既得利益者、先得利益者歧视后来者、后起者与外来者；体制内者歧视体制外者；城市人歧视农村人；编制内者歧视编制外者，等等。他者意识的话语场域的形成为权利话语权的排他性提供社会基础和舆论支撑。他者意识所支撑的社会行为助推和强化社会不公正，扩大和深化社会隔阂，这是政策负排斥得以生成和施行的重要社会基础。 (二)公共政策负排斥的主要危害论析 政策性负排斥依据社会成员的社会地位、经济状况、政治背景，乃至居住区域、性别、族群、宗教信仰等因素来配置公民权利，在诸多方面造成了严重危害。 1.加剧社会不公正，扩大城乡差距与社会阶层分化。当下中国最主要的政策负排斥是区分社会等级和权利等级的政策负排斥，其最典型的表征是城市居民与乡村居民(即农民)的权利不平等。此外，在其他方面亦不同程度地存在权利不平等，例如官民之间的权利差异，东部较发达地区与西部欠发达地区居民之间的权利差异，不同所有制经济主体的权利差异等。这种“一国两制”甚至“一国三制”政策结构，长期以来在中国公共生活中起支配作用。基于等级体制的资源配置方式形塑关涉公民基本权利、社会机会的政策体系，使在权利方面处于不利境地的社会成员遭受不公正的待遇。这种不平等与市场经济相互作用形成的分配关系，是一种城乡差距不断扩大的自我强化机制，“决定了双方在无限重复博弈过程中农民总是处于相对劣势的地位”，并且固化了社会的利益分配关系，加剧了社会阶层分化。 2.激化社会矛盾，诱发社会冲突与社会撕裂。由于政策负排斥扩大和加剧社会不公正，阻塞了政治、经济、文化与社会发展等各领域中被排斥压抑的社会成员与群体社会流动和上升的通道，固化了社会阶层，就使得社会隔阂不断扩大，不满情绪不断积聚，社会矛盾不断激化，这是诱发社会冲突与社会撕裂的重要原因。以民众上访问题为例。较长时期以来，各地民众上访活动激增，与一些地方政府为阻止上访而采取的不断升级的粗暴野蛮的种种拦访、截访措施之间的矛盾愈演愈烈。这些令人忧虑的社会图景，折射出政策负排斥带来的深度社会影响。 3.压抑和束缚遭受负排斥者，破坏资源配置效率。在政策负排斥环境下，由于性别、家庭出身、政治身份、所属阶层、资本占有状况以及社会地位等因素，一些社会成员无法获得在职务升迁、就业居住、资源利用、教育培训等方面的平等机会。这种状况不仅切断被排斥者公平参与社会竞争的通道，使他们受到身心压抑和精神束缚，不断强化他们的被排斥感和社会不公正感，而且在很大程度上锁闭和消解他们的才智发展空间，挫伤其服务社会创造价值的积极性。此类政策负排斥所体现的权利不公不仅直接导致受排斥者不能公平地共享国家经济社会发展的成果，也是对人力资源发展和配置的严重破坏。 4.消解社会正义，阻滞政治发展。政治发展即政治生活的不断合理化，政治文明持续发展。政治文明是与社会生产力发展相适应的政治进步状态及其结果。从公共政策视域观之，现代政治发展要求从政策制定与执行的层面充分体现和维护以公平正义为核心的政治文明。然而，政策负排斥所体现的差等权利与身份歧视无论在理论上抑或是实践上都与社会公正背道而驰，是对现代政治文明的玷污和践踏。 5.贬损政府形象，侵蚀和消解政府合法性。现代政府合法性包括两个方面，一是形式合法性，即合法律性；二是实质合法性，即政府的价值导向，其主导制定的制度和政策及其实施的后果，得到公众出自内心的认可和支持。实质合法性亦为政治学意义上的合法性，是政府合法性的内核。哈贝马斯认为，合法性意味着“某种政治秩序被认可的价值”。从根本上说，符合公平正义的公共政策能有效提升政府合法性，而偏离或背离公正的公共政策必定危害削弱政府合法性。政策负排斥与公平正义相悖，因而必然贬损政府形象，消解政府合法性。 四、治理公共政策负排斥的若干思考：当下中国之逻辑 在当下国家治理中出现的公共政策负排斥，是产生和释放政策负能量的一种状态和过程。这是公共政治生活的负资产，更是孕育社会风险的主要根源之一。治理与遏止公共政策负排斥需要从如下五个方面发力： 1.破除差等权利观念，从铲除身份歧视路径消解公共政策负排斥。在同一权利问题上，对不同身份地位的社会成员施行双重或多重标准，是典型的差等权利观和差等权利政策。一些阶层或群体之所以拥有特别的政治、经济和社会权利，源于国家基于差等权利观以公共政策(包括制度、法律法规等各种体现国家意志的规则形态)形式给他们打上能与这些权利勾连锁定的身份标签。因此，铲除公共政策负排斥必须首先在公权力的各个层面破除其得以滋生的差等权利观，在公共政策的规划设计特别是元政策设计中摒除身份歧视，摒弃有悖正义的将社会成员的政治标签、经济标签、社会标签作为社会资源分配基本依据的思维，以符合社会公正的权利配置理念主导各项政策的制定。破除差等权利观恪守公民权利平等之原则为导向制定公共政策，才能从根本上破除权贵阶层的特权和其他既得利益者的占优权和占先权，消解公共政策负排斥，促进官民之间、城乡之间、东西部之间、沿海与内地之间、公有制与私有制企业之间，以及不同宗教信仰、不同族群的社会成员之间在公共生活中享有平等的权利。 2.强化公民权利结构，从实现公民权利路径破解公共政策负排斥。公民权利对政府有两个主要的制约作用：一是以公民权利的充分实现有效制约政治权力的扩张，防范政府对公众利益的侵害，因为公民权利为政治权力的干预范围设置了边界。二是以公民权利为政府设置“国家必须实现的义务”。对于那些被法律确定的公民基本权利，政府之法定职责就是要予以保障和实现。优化和强化公民权利结构以制约权力应从以下两个方面入手：一是充分赋予和强化公民基本权利中的消极权利，如言论自由、人身自由、信仰自由、出版自由等。消极权利一经确认，任何外力都不得侵犯。它为权力设定了一个不得随意侵入的领地，是权力活动的边界。二是明晰基本权利中的积极权利，如弱者享有国家救济的权利、国家应保障最低限度教育的权利、劳动者享有最低工资保障权利等。 3.促进社会与市场力量发展，从强化权力制衡路径防范公共政策负排斥。吉登斯指出，政府、国家与市场一样也是社会问题的根源；强大的市民社会对维系有效民主政府和良性运行之市场体系都至关重要；在一个多元社会，必须保持政府、市场与社会三者之间的平衡。在当下中国，政府在公共生活中占据空间仍然过大，对其它二者束缚压抑过多是主要问题。大量政策负排斥的产生，正是缘于政府、市场、社会三种社会的基本力量的行为空间未能得到正确定位，三者之间没有形成良性互动与有效制衡。由这些原因导致政策负排斥的主要表现是，政府对市场的过度介入阻碍市场机制的有效运行；政府对社会生活的不当介入或实施过度或错误的干预致使公民权利受到侵害。因此，治理公共政策负排斥，关键在于理顺政府与市场、社会关系，建构政府、市场、社会三元力量良性互动有效制衡的机制与格局。必须进一步促进市场与社会力量发育成长，激发市场与社会机制活力，使之能有效制衡公权力，从而在根本性层面破除政策负排斥。 4.改善政府决策能力，从优化政策供给路径消除公共政策负排斥。从直接原因看，公共政策负排斥是政策作用所致。从提升政府决策能力优化公共政策供给路径遏止公共政策负排斥，须从如下方面发力。一是要坚守正确决策价值导向，守护社会公平正义；二是要摒除决策短视行为与决策自利行为，破除决策片面效率观，遏止政府决策中的部门利益和地方利益影响；三是要祛除决策中的长官意志决定论，防范和遏止决策者以权谋私行为；四是要完善决策机制，建构和完善公正的决策参与和论争博弈机制，从根本上提升政府决策的民主性与科学性；五是要改善决策评估体系与机制，建构专门的政策负排斥监控机构和政策负排斥评估方式，提升政策负排斥的可监控性与可问责性。 5.改善平等博弈平台，从促进多元共治路径遏止公共政策负排斥。某些群体被置于政策负排斥处境的一个重要原因，就是其未能平等参与政策博弈。因此，消解公共政策负排斥要通过创建平等参与的政策博弈平台，促成多元互动平等博弈，促进不同群体之间的利益协调。科恩指出决策结果只有在公民平等自由、理性地形成共识的情况下才真正具有合理性，此言不谬。要提升各阶层群体平等参与决策的能力，当下最重要的是要增强弱势群体的博弈能力。需要从以下方面努力：一是要放宽政策限制，积极引导扶助弱势群体实现组织化，增强弱势群体的组织化博弈能力；二是要以法律保障的方式为弱势群体提供参与政策博弈过程的渠道和机会，使其在公共政策过程中能有效表达自身利益诉求和政策主张；三是通过制度建设，构建平等的政策博弈平台，促进多元合作共治。 6.建立健全政策救济体系，从结果矫正路径治理公共政策负排斥。无救济即无权利，当下中国大量政策负排斥现象发生并导致严重危害的一个重要原因，在于缺乏相应的救济机制以及诸多行政行为具有不可复议性和不可诉性，从而使得一些不合理甚至是违法的公共政策难以通过行政或司法机制进行纠偏，政策负排斥受损者难以得到救济补偿。治理公共政策负排斥，一是要完善宪法中关于平等权的规范，将维护公民平等权真正纳入宪法救济范围，并通过建立违宪审查制度来强化公民平等权的司法保护；二是要拓宽行政复议受理范围，允许行政相对人直接对其认可的行政行为提出行政复议申请，进一步加强对政府行政行为的公正性合法性审查；三是要扩大行政诉讼受案范围，保障公民政治权利、经济权利与社会权利的可诉性；四是完善法律援助制度，在有关政府部门中设立对口法律援助机构，鼓励支持社会组织通过各种形式的法律援助方式，向弱势群体提供帮助，保障弱势群体充分行使救济权；五是设置公共政策负排斥救济机构，制定相关法规制度，及时对政策负排斥受损者予以救济补偿。
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