国外政府公共服务的做法、经验教训与启示，本文主要内容关键词为：公共服务论文,经验教训论文,启示论文,做法论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府公共服务问题是一个历史性和世界性的重要课题，也是发挥政府作用、履行政府职能的核心问题。许多国家非常重视这个问题，并且采取了一系列的措施，从法律上、制度上、政策上、财力投入上予以保证，不断提高公共服务的水平和公共产品的质量。借鉴国外政府的做法和经验，汲取教训和规避风险，对于强化我国政府公共服务职能和建设服务型政府具有积极的意义。
一、国外政府公共服务的主要做法
有效地发挥政府作用，切实加强政府公共服务职能，是许多国家非常重视的问题。一些发达国家由于经济实力强大，很注意增加公共服务的支出，建立比较健全的社会保障体系。有些发展中国家，尽管经济实力不强，也努力提高政府公共服务支出占GDP的比重，以不断增加公共产品的数量和质量。借鉴它们成功的经验和做法，对我们建设服务型政府是很有裨益的。
1.高度重视并将公共服务作为政府的首要职能和核心职能。世界各国尤其是发达国家政府职能广泛地介入市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的义务教育、初级医疗保健、养老保险、失业保险、贫困救济、国民收入再分配、环境保护等公共服务领域；公共服务成为政府的首要职能和核心职能，政府支出占国民生产总值的比重也不断上升。欧盟国家如德国、法国和英国政府支出占国内生产总值的比重由1935年前后的25％上升到了1995年前后的54％。把公共服务作为政府的核心职能还突出体现在社会保障总支出占GDP的比重、社会保障总支出占公共总开支的比重两个指标上。如据国际劳工局《2000年世界劳动报告》，法国、丹麦、瑞典三国社会保障总支出占GDP的比重分别为30.1％、33％、34.7％，社会保障总开支占公共总开支比重分别为55.3％、52.5％、50.0％。这些国家不仅把政府公共服务看作是社会发展与进步的重要内容，而且看作是经济发展的重要促进力量。有些国家将公共服务纳入法制轨道，从法律上规定政府公共服务的职责；有些国家还把提供公共产品作为国家发展计划的重要组成部分，使公共服务与经济发展相协调。
2.不断提高社会性公共服务的作用与地位，使社会性公共服务成为政府公共服务职能的重要内容。如欧盟国家政府的公共服务职能深入到公共产品生产与国民收入再分配领域，形成了完善的社会福利体系和全面的社会保障制度。社会性公共服务是西方发达国家政府职能的主要内容，主要包括教育公共服务、社会保障公共服务和医疗卫生类公共服务。据世界银行《2001年世界发展指标》，1994-1997年欧盟国家公共教育支出占GNI的比重为5.3％，社会保障支出占GDP的比重普遍在22％以上，1990-1998年公共卫生保健支出占GNP的比重为6.7％。仅以上三项社会公共服务支出相加，占GDP的比重就在34％以上。据世界银行统计，1998年，欧盟国家用于社会性公共服务的补贴和其他经常性转移支付的中央政府支出占中央政府总支出的百分比达到了59％。1998年，英国、法国、德国、瑞典、丹麦等国中央政府补贴和其他经常性转移支付占中央政府总支出的百分比分别为58％、65％、57％、67％和64％。
3.完善社会保障制度，使社会保障成为政府公共服务职能的主体。这在发达国家更为突出。1995-1996年，英国、法国、德国、瑞典、丹麦等国公共退休金支出占GDP的比重分别为10.2％、13.3％、12.0％、11.4％、9.6％；社会保障总支出占GDP的比重分别为22.8％、30.1％、29.7％、34.7％、33％；社会保障总支出占公共总支出的比重分别为54.9％、55.3％、52.1％、50％、52.5％。发达国家的政府公共服务制度具有社会性、普遍性、公平性与互助性的特点。主要表现在：社会保障项目普遍性强，涉及面广，致力于实现社会保障的全民化，如欧盟各国医疗保险、养老金、失业保险等公共服务项目基本覆盖了人口的绝大多数，其中丹麦、意大利、瑞典、英国的医疗保险覆盖率已达100％；养老金基本上覆盖全体雇员，其中丹麦的国民养老金包括全体居民，瑞典的基本养老金也包括全体居民；失业保险基本包括全体雇员，法国甚至将囚犯、侨民、被遣返者等包括在内。
4.强化政府就业公共服务职能，将充分就业作为政府施政的重要目标。近年来，欧盟国家普遍把发展经济作为解决就业的根本出路，通过大力发展中小企业和第三产业、改革福利制度、实施就业培训计划和就业促进计划、保护就业人员利益、完善政府公共就业服务机构等措施，不断强化政府就业公共服务职能。欧盟国家失业率水平不断降低，2001年，瑞典失业率降低为4.0％，丹麦失业率降低为4.3％，荷兰失业率降低到了3％以下。英国布莱尔政府1997年上台后，通过促进经济增长增加就业岗位，采取一系列鼓励就业的政策措施，失业率不断降低，2001年英国失业人数降至100万人，为20世纪70年代以来最低。根据国际劳工组织的统计，2001年英国的失业率为5.1％；按英国政府的统计，失业率仅为3.1％。2004年4月，英国的失业率仅为2.9％。[1]布莱尔政府促进就业的主要措施有：通过经济结构调整和财政金融体制改革，保持和促进经济的稳定增长，以此创造就业岗位，2001年英国GDP增长2.2％；为了协调好经济发展与促进就业的政策，政府专门成立了由财政大臣担任主席的就业政策委员会，统一制定全国的就业政策；提出“削减福利开支，提倡劳动福利”的口号，改革福利制度，实施再就业“新计划”，参加“新计划”并符合条件的求职者均可以得到个人指导顾问的帮助，个人指导顾问根据求职者的不同情况分别制定促其实现就业的行动计划；加强职业教育和技能培训，政府新设立了学习与技能委员会，与劳动和养老部门合作，为失业人员免费进行有针对性的培训，培训后的再就业率为60％左右；建立就业服务机构，并对就业困难人群提供特殊服务，英国就业服务机构遍布全国，并拥有先进的就业信息系统；提高最低工资，扩大对低收入家庭的税收优惠，2001年10月提高了最低工资，18-21岁的职工每小时3.5英镑，22岁以上的职工每小时4.1英镑。
5.充分发挥政府教育公共服务职能，加强对人力资本的投资和积累。如1998-2000年，英国、法国、德国、瑞典、丹麦等国公共教育支出占GDP的比重分别为4.5％、5.8％、4.6％、7.8％、8.2％，公共教育支出占政府总支出的比重分别为11.4％、11.5％、9.7％、13.4％、15.3％。2000-2001年，英国、法国、德国、瑞典、丹麦等国小学净入学率分别为99％、100％、87％、102％、99％，小学、中学和大学综合毛入学率分别为112％、91％、89％、113％、98％。1999年，英国、德国、法国25-64岁劳动力人口人均受教育年限分别为12.85年、12.58年、11.46年。欧盟国家普遍建立了11-13年的义务教育制度，如英国5-16岁为义务教育阶段，德国6-18岁为义务教育阶段，法国6-16岁为义务教育阶段。
6.高度重视公共卫生服务，努力体现人文关怀。如2000年，英国、法国、德国、瑞典、丹麦等国公共卫生支出占GDP的比重分别为5.9％、7.2％、8.0％、6.2％和6.8％；每10万人拥有医生量分别为164人、303人、354人、311人、339人；可持续获得可负担的基本药物的人口占全部人口的比例均在95％-100％。
7.普遍重视政府科技公共服务职能，把科技发展作为国家战略，加大科技投入特别是公共科技产品的投入。许多国家，不仅发达国家，而且一些新兴工业化国家和发展中国家，都把科技发展作为提升国家竞争力的战略举措和政府的责任，大幅度地增加投入。比如：美国为了保持科学技术的领先地位，不断增加研发经费，2003财政年度美国联邦研发预算达到了1173亿美元，比2002财年增长13.8％。欧盟在《关于使研发经费占GNP3％的行动计划》中提出2010年前实现欧盟国家研发经费占GNP3％的目标，为此，政府的科技投入将达到年均8％以上的增长速度。日本从2001年开始实施第二个科技基本计划，按照这个计划，争取5年间研发经费的总投入将达到24万亿日元，约合2000亿美元。印度和巴西等发展中国家也提出了自己的科技投入战略，如印度将实施2002—2007科技投入倍增计划，使研发经费占GDP的比重由2001年的0.94％到2005年达到2％。2001年巴西联邦科技投入为39.87亿雷亚尔（约合16亿美元），占GDP的1.3％，他们计划到2010年达到2％。特别需要指出的是，一些国家把公共科技产品的供给作为科技投入的重要目标，加大了对卫生、保健、环境安全、社会弱势群体的救助等社会公益研究的政府投入。例如，美国政府1955年用于医疗保健的研发支出为0.69亿美元（现价），只占政府民用研发支出的3.6％，2001年达到了197.09亿美元，占政府民用研发支出的比例为51.9％；从1955年到2001年，美国政府在医疗保健上的研发支出增加了50倍。
8.发挥各级政府和非政府组织、私人部门的作用，从各个层面上支持公共服务。以美国为例，除了联邦政府对公共服务提供财政支持外，州和地方政府的作用更大。据美国全国公共管理学院行政组织与管理常务小组主席托玛斯·斯坦顿分析，2002年联邦政府的消费与投资支出为6937亿美元，占35％；而州和地方政府支出为12800亿美元，占65％。州和地方政府最主要的职责体现在许多公共服务部门，按由多到少的排序，州和地方政府的支出分别用于教育、公共福利、卫生和医院、公路、治安、以及罪犯教养（监狱）等方面。在发挥州和地方政府作用的同时，美国还注意发挥非政府组织和私人部门的作用。在政府部门和机构以外，还有政府的私人执行部门。联邦政府的私人执行部门是由私人拥有和管理的，私人执行部门被允许从事那些相关授权法律机构所批准的业务。
二、国外在探索政府公共服务职能过程中的经验教训与启示
对国外探索政府公共服务职能的经验教训，我们要进行全面、辩证、系统的分析。我们不仅要研究国外由于过度提供社会福利从而在一定程度上影响经济发展的教训，也要研究国外由于忽视政府公共服务职能而严重影响经济社会发展的深刻教训；即使对于国外福利国家建设过程中出现的某些影响经济发展的问题，也要全面、客观地进行分析，即使是在1973年以后出现“福利国家危机”的时期，高收入国家的人均GNP仍然实现了较高增长，并由1973年的4620美元上升到1993年的23090美元，上升了5倍；其中，经合组织国家由1973年的4730美元上升到1993年的23650美元。[2]英国、美国、瑞典等福利国家经过公共服务改革后，失业率下降、经济稳定增长，说明福利国家在经过改革和调整之后，依然具有很强的竞争力，这与福利国家普遍重视教育科技投入、有利于人力资本积累的公共服务政策具有很大的关系。总体来看，国外尤其是发达国家的政府公共服务职能对于促进经济增长和社会进步、提高国家竞争力具有重要的、基础性的作用。
我们研究和吸取国外政府公共服务职能建设中的经验教训，必须结合国外经济发展的具体阶段、经济增长的不同形态和社会发展的不同结构进行客观分析。按照经济发展规律，人均GDP处于低水平时有低水平时的社会经济发展特点，人均GDP处于高水平时有高水平时的社会经济发展特点，尤其是在人均GDP处于1000美元、4000美元、8000美元、20000美元这几个经济增长的特殊、关键、转折时期，经济结构、收入结构、技术结构、社会结构会处于不同的发展水平，经济增长的水平和运行方式会体现出截然不同的特点。比如说，人均GDP在1000美元以下的阶段，经济增长速度达到年均7％-8％，可能还低于潜在的GDP增长率；但当人均GDP处于20000美元以上时，经济增长速度达到年均1.8-2.5％的水平，可能接近潜在的GDP增长率，因为所有污染环境、耗竭资源、影响生活、技术较低的产业早已停止生产或转移到一些“肢体国家”生产。这就要求我们深刻把握公共服务与经济增长相互作用的规律，善于掌握和运用公共服务发展的规律性的知识。
1.在人均GDP处于1000美元左右的阶段，必须全面完善公共服务制度，否则，将导致经济发展的中断与停滞。在这一阶段，我们要吸取英国、美国等国在1890-1935年之间由于忽视公共服务职能建设、从而导致经济长达四十多年的停滞、徘徊并导致重大社会经济危机的深刻教训。
从国际经验看，人均GDP在1000美元左右，政府公共服务必须由社会救助为主转向以社会保险为主的全面的公共服务保障制度。根据联合国开发计划署《2003年人类发展报告》，2001年中国人均GDP为911美元；按购买力平价（PPP）计算的人均GDP①为4020美元。这一发展水平大体相当于英国1890-1921年、美国1900年的发展水平，[3]大体相当于德国1950年、日本1960年、8个拉丁美洲核心国1970年的发展水平。[4]
1890年左右，英国、美国进入人均GDP1000美元左右（按PPP计算的人均GDP4000美元左右）阶段，由于当时美、英政府过于迷信市场自我调节的能力与自由竞争机制，没有及时建立以社会保险为主的公共服务制度，经济长期停滞、徘徊并导致了1929年世界经济大危机。在1890-1935年长达40余年的时间内，英国、美国的国内生产总值增长停滞，徘徊在按PPP计算的人均GDP4000美元-5500美元左右；1935年，美国、英国按PPP计算的人均GDP分别为5473美元、5537美元。
在1929年经济大危机后，美国罗斯福被迫实施“新政”，于1935年颁布《社会保障法》。英国在贝弗里奇报告的基础上建立完整的社会保障制度，1948年英国首相艾德礼宣布建成“福利国家”。这一阶段的主要特点是建立全覆盖的、完整的社会保障制度与公共服务制度。全面完善的公共服务制度使美国开始了长达70余年的经济增长过程，人均GDP上升到2001年的34280美元。
2.在人均GDP处于1000美元-8000美元的社会经济增长阶段，是以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展的阶段，也是经济发展与经济增长最快的阶段。在这一阶段，要注意全面、系统地完善公共服务职能，坚持教育、科技优先增长，强化公共基础设施建设，适度控制社会福利的增长水平。
人均GDP达到1000美元之后，向着4000美元、8000美元迈进的阶段，是经济增长的“瓶颈”阶段，也是经济高速增长阶段。许多国家在这一阶段都陷入了发展停滞与中断状态，其根本原因就是因为忽视了公共服务。而德国、日本、法国等国，由于全面完善公共服务制度，成功地越过了这一阶段，跨入了高收入国家的行列。可以肯定地说，目前，世界上还没有一个国家可以不通过完善公共服务制度而成为发达国家。
1960年，日本人均GDP大体相当于900-1000美元的水平。日本在1960年前后，开始完善全面的公共服务制度，使日本开始了长达40余年的经济增长过程，顺利跨越了2000美元、4000美元、8000美元、20000美元这几个经济增长的重要瓶颈。日本人均GNP于1971年达到1940美元、1974年达到4250美元、1980年达到10440美元，达到了当年高收入国家的平均水平，在20年时间内实现了历史性的跨越；1988年，人均GNP达到23570美元，超过了当年高收入国家的平均水平（18150美元）。[5]在人均GDP达到1000美元之后，日本通过完善公共服务制度，在不到30年的时间内，完成了对发达国家的赶超过程。在日本经济增长的过程中，日本公共服务制度不断完善，公共支出也不断增长。
3.在人均GDP达到8000美元左右，开始进入高收入国家行列的阶段，是以提高生活质量为主的发展阶段，要注意稳定社会保障支出占GDP的比重和政府财政支出占GDP的比重，控制社会福利的过快增长。在这一阶段，我们要吸取西方发达国家由于社会福利水平过高而在一定程度上影响经济增长的教训，注意控制公共服务的数量、提高公共服务的质量。
公共服务与经济增长的相互关系决定了公共服务和经济增长应协调发展。公共服务特别是社会保障的过快发展超出了现有经济所能承受的范围，会给经济增长和国家的宏观调控能力带来负面影响。总体来看，西方福利国家的福利制度存在如下问题：
第一，福利增长快于经济增长。如瑞典GNP增长率从20世纪60年代的5.7％，降到20世纪90年代初的0.3％，而福利开支增长率年均为7％左右。经济发展赶不上福利扩张，使得社会保障支付能力相应变弱。由于用于社会保障方面的公共开支越来越高，这就造成了税收过高和通货膨胀，降低了人们的经济热情，从而影响了经济的发展；同时，巨额的公共开支也提高了劳动力的成本，从而对经济增长和国际竞争力产生直接的影响。
第二，随着人口老龄化的进程，老龄人口绝对数量和相对比重提高，给西方国家带来了一系列社会经济问题。劳动适龄人口减少，人口结构老化，老年抚养率提高，退休金和养老金支付数额上升，大大超过社会的供给能力。由于社会保险资金的供给减少和需求的增加，其差额不得不由国家财政负担，所以国家用于老年人的财政支出负担日益沉重。
第三，失业危机显现。进入20世纪90年代以来，由于产业结构调整和技术更新等因素，西方国家的失业人数居高不下。1995年12月底，欧盟的平均失业率达10.9％。高失业率导致失业救济费扩大，从而推动政府赤字以刚性方式扩大。
第四，财政危机加剧。人口老龄化，退休人员增多；医疗费用上涨；失业队伍增加，失业津贴上升，导致社会保险支付的膨胀。庞大的社会保障支出，造成政府沉重的财政负担。1980年，欧盟国家社会保障支出占GDP的比重平均高达24.4％，1995年这一比重达28.5％。
20世纪70年代以来，由于西方国家社会福利项目过多，使得政府所背的福利包袱越来越重，西方国家于20世纪70年代后期普遍开展了福利制度改革，限制和削减社会性公共服务支出。改革的主要措施有：适当减少支付范围，缩小某些社会保障项目的覆盖面；降低社会保障金的发放标准，降低支付水平，将享有津贴的资格条件严格化，缩短失业津贴的有效期，压缩医疗开支等等，降低社会保障总支出；加强管理，完善管理制度，实行社会保障组织管理社会化，减少不必要的浪费；调整社会保障项目的收支结构，适当提高个人和企业特别是个人的负担，从而减轻政府压力；逐步扩大福利提供领域的市场化成分，发展私营养老金和私营医疗等等。但是，从福利制度改革的结果来看，并没有改变社会性公共服务占政府公共服务支出主体地位的基本格局。至2001年，美国政府用于社会保障、医疗保险与补助等社会性公共服务支出占政府预算支出的比重仍然高达50％以上。经过新公共管理改革，福利社会又逐渐显露生机与活力。1990-2001年，美国人均GDP增长率为2.1％，英国为2.5％。
在我国建立和完善公共服务制度的过程中，要坚持从我国的基本国情出发，积极稳妥地进行。既要充分借鉴西方公共管理改革的经验，又要吸取西方国家1973年经济危机的教训；既要统筹规划，着眼于建立健全社会保障体系，又要不断完善公共服务制度，科学设计公共服务的标准和水平。总之，要保持公共服务与经济增长的协调关系，使中长期公共服务支出增长速度略低于中长期经济增长水平，避免长期的老龄化危机、财政危机和失业危机。从长远来看，我国可以考虑将社会保障支出占GDP的比重控制在15％以内，将政府支出占GDP的比重控制在35％以内。同时，要始终实行积极的社会政策，以就业促进、职业培训为中心，将降低失业率作为政府的首位目标。
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