试论村民自治与农村社会稳定，本文主要内容关键词为：社会稳定论文,试论论文,村民自治论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C912.82 [文献标识码]A [文章编号]1005-765(2003)03-0029-05
村民自治是我国农村村民依法自主地管理本村经济和社会事务的基层民主制度，是伴 随着农村经济体制改革进程而出现的村民自治管理模式。关于村民自治的作用，更多学 者是从它对促进农村经济发展和社会进步、推动农村基层民主建设方面来作深入研究， 而从它对促进农村社会稳定方面进行探讨则尚显不足。为此，笔者不揣谫陋，试从这一 方面谈点自己的看法。
一
乡村自治始终是中国社会政治统治与政局稳定的基础，历朝历代都十分重视这一国家 政权大厦的根基性建设。中国共产党历来强调加强基层组织建设，一直在探寻基层管理 的有效形式。在执政以后，自20世纪50年代起，伴随着生产资料所有制的改造，在农村 的治理上实行了政社合一的“公社制”。从形式上看，在这一制度下，农民具有一定的 社会自主性，因为人民公社制度建立了公社社员代表大会，规定公社和生产大队的重大 事情，都应该由社员代表大会决定。[1]但从实际上看，由于政权机关和经济、社会组 织的合一性、使经济和社会事务的管理权逐级集中于少数管理者手中，公社社员很难通 过社员会议和社员代表大会等方式直接参与共同性事务的管理。由此将农村社会内在地 结构化于国家体系之中，使集体组织与农民、国家与集体组织的关系具有国家行政管理 的“命令——服从”制的特点。[2]
到20世纪80年代初，人民公社制度终于走到了它的尽头，这主要得益于以分田到户为 重要标志的农村经济体制改革。农村改革不仅最终造成了公社制的废除，而且使农民有 了更多的自主权。但伴随而来的是，农村社会出现了一定的无序和混乱状态，这种状态 既使党和国家担忧，也为农民所不愿意。中共中央1982年1号文件在批转《全国农村工 作会议纪要》的前言中指出：“最近以来，由于某种原因，农村一部分社队基层组织涣 散，甚至陷入瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋生蔓延。这种 情况应当引起各级党委的高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题 解决好。”[3]而在一些地方，农民自发地组织起来，共同维持公共秩序和农村社会稳 定。
据考察，早在1980年2月，广西宜山县(现称宜州市)三岔公社合寨大队(现为屏南乡合 寨村委会)的果作村六个生产队面对包产到户后，原有集体生产组织瘫痪、社会治安等 农村公共事务无人顾及的情况，共85户农民自发组织起来，以无记名投票的方式选举产 生自己的组织和领导人。新选出来的组织被称为村委会。村委会建立后，召集村民共同 制定村规民约和管理章程，组织农民修建路桥，维护社会治安，为当地村民提供了一个 安定的生产生活环境。果作村委会的创立，揭开了中国农村基层民主政治建设的新篇章 。这一做法很快就在宜山、罗城县等地广泛兴起，截止1982年4月，宜山、罗城两县就 有675个村庄相继建立了村民委员会，全国其它一些地方也先后出现了类似于村委会的 自治组织形式，至今，村委会已成为我国农村村民的群众性自治组织。
从村民自治制度产生的历程来看，它是在国家与社会分离过程中产生的。其最初的建 立是缘于人民公社体制解体后，因治理组织体系无力而导致的农村社会不稳定，使村民 开始走上自我管理、自我教育、自我服务的新路子，为农村社会秩序的建立，农村社会 稳定的形成提供基本的制度保障。
对于农民自发组织设立的基层群众性自治组织，党中央给予及时、充分的肯定。在198 2年修改颁布的新宪法中明确规定了村民委员会的性质、地位和作用，确立了村民委员 会是基层群众性自治组织的法律地位，这就为我国实行村民自治提供了宪法依据。1983 年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除了人民 公社管理体制，对建立村委会的工作作了具体要求，从而推动了村民委员会在全国普遍 建立。
1987年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》在第六届全国人大常委会 第23次会议通过并决定于1988年6月1日起在全国试行。它把我国的村民自治纳入法律轨 道，使之进入了制度化运作阶段。到1997年党的十五大首次把村民自治的基本内容—— 民主选举、民主决策、民主管理、民主监督写进了党的报告。在党的领导下，经过全国 广大农村10多年的实践，村民自治获得极大的发展。到1998年11月4日，九届全国人大 常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组 织法》)并于公布之日起施行。这标志着我国村民自治制度和社会主义基层民主建设又 进入了一个新的发展阶段。2002年11月8日，党的十六大强调扩大基层民主是发展社会 主义民主的基础性工作，要完善村民自治。所有这些都将更进一步推动我国村民自治的 发展进程。
二
村民自治制度产生以后，一些人曾有这样那样的忧虑，认为这是一项具有很大风险性 的民主实验，它涉及几亿农民，而农村是最缺乏民主传统的，因此担心会出乱子。但是 ，20多年的历史表明，村民自治在实践中并没有发生大的问题，反而有力地促进了农村 社会的稳定和发展，正因为如此，党中央给予高度的评价。1998年江泽民在视察安徽时 指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造 。”[4]同年11月，经过修订后的《村民委员会组织法》取消试行的限定，得以在全国 普遍施行。
村民自治之所以能有效地保障农村社会的稳定和发展，根本在于它形成了以民主选举 、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的内在机制。这四个方面的民主实践极大 地提高了村民的参与、竞争和自主意识，在这些现代政治意识的作用下，农村社会逐渐 产生一系列稳定的因素，并由此构建出一个稳定的农村社会结构。
这里所说的农村社会稳定，指的是农村社会处于相对平衡发展的状态，包括各种权力 关系和利益关系得到较好的整合，有较为稳定的家庭关系和良好的人际关系，人们的思 想相对安定，社会治安状况较好。也就是说，农村社会在较为健全的法制和道德的结束 下有序发展。
从理论和实践相结合的层面上来进行考察，村民自治对农村社会稳定的促进作用是通 过以下几个方面表现出来的。
1、村民自治可以增加村务决策的可靠性，增强农村资源动员能力。
村庄公共事业状况是影响农村社会稳定的重要方面。目前看来，村庄公共建设如水利 设施建设、农村道路建设等的提供主要靠村庄本身的资源能力及其组织方式，这就涉及 到动员村庄资源的方法问题，是由村干部自己决策来强制村民集资还是调动村民的积极 性，群策群力，共同来参与决策。村民自治所采用的是后者的办法，它使村民有充分发 表意见和达成一致的机会。有两种基本形式，一是村民会议的形式。其好处是村民参与 人多，形成的决议影响力广、约束力强，但因为参与人多，讨论往往难以深入，也较难 达成一致意见；另一种形式是村民代表会议，甚至村民议事会的形式，这种形式因为可 以集中村中有影响力的代表人物，他们的决策就容易在村庄中产生权威，并容易被贯彻 执行。[5]
从村民自治的发展进程来看，1990年代中期以前，村民会议是主要的村民自治组织形 式，之后，村民代表会议成为主要形式，并在1998年正式通过的《村委会组织法》上予 以提出。
总之，村民自治形成了以村民代表会议为核心的村务参与机制，它使村民有了充分参 与与自己利益密切相关的村务的机会，有了权衡举办公共工程对自己利害得失的机会。 由此增加了村务决策的可靠性，减少村民对村务决策的不满意，从而为农村社会的稳定 ，打下了良好的基础。
2、村民自治可以减少村民的非制度化参与。制度化参与是一种合法参与，一般指公民 参与不仅手段、方式都符合法律、制度规范和政治秩序，而且参与的内容也是未被禁止 的政治活动，其目的和结果也与现有政治秩序和公共利益并不相悖。而非制度化参与则 相反，是政府要禁止或制裁的行为，对现存政治秩序具有潜在危险性，起着消极作用。 它往往表现为群体上访、暴力抗争等形式，目前看来，非制度化参与在农村是屡见不鲜 ，尤以群体上访更为普遍。如果不采取有力的应对措施，农村正常的行政秩序和生产生 活秩序将难以保持。之所以会出现这种情况，大多是关涉农民切身利益的问题长期得不 到解决，农民的怨恨越积越多，最后只能以暴力相抗争。而根本的原因在于农民缺乏制 度化参与政治，不能靠制度化参与解决涉及自身利益问题。
村民自治对解决当前在一些地方农村普遍出现的非制度化参与有帮助。第一，村民自 治制度本身就是一种民主参与制度，它构造了村民将村内事务由民主参与的办法予以解 决的机制；第二，通过村民自治的实施，村民会逐步习惯于以制度化的办法来提出自己 的要求，维护自己的权益，扩大自己的影响。持续的民主参与，对于村民养成通过制度 化参与来维护自己权益的习惯，增强对制度化参与的信心，都具有重要意义。一旦农民 认为可以且习惯于通过制度渠道来保护自己的权益后，他们就会放弃暴力抗议等非制度 化参与形式。其结果，是构成农村社会隐患的问题，在未积聚到爆发前，即已通过制度 化的参与予以解决。制度化参与犹如一个减压阀，不断消减乡村内部的矛盾，从而防止 矛盾的激化。[6]
3、村民自治可以有效约束村组干部的不良行为。农民当前以群体上访、抗议为手段来 维护的利益大都是受中央政策保护的利益。而构成对这些利益的损害的主体，一是来自 乡镇，二是村组干部的不良行为，尤其是村组干部经济上的不良行为如吃喝贪占、乱建 工程等等。后者构成当前农民上访和抗议的主要内容。
村民自治可以从多方面来防止村组干部不良行为的发生。第一，竞争性选举构成了村 组干部对村民的责任机制。每三年一度的竞争性选举，构成了对村组干部的压力。在村 民自治的竞争机制下，村组干部的一言一行因此会更注意获得村民的好感，否则有可能 会被取而代之。于是，广受村民责难并造成村集体重大损失的不良行为，往往不需由村 民去上访告状，就可以消失在竞争性选举这一制度安排构造的责任结构之中；第二，以 村民代表会议为核心的村务决策机制，不仅构成了对村组干部决策的有力监督，增加了 村务决策的可靠性，而且可以平衡村务决策的受益范围，使村庄范围的决策可以照顾全 体村民多方面的利益，从而减少村民因村干部乱决策或决策不公而对村务决策的不满意 ；第三，以村务公开为核心的民主监督制度不仅可以消除村民因为不了解村务状况而产 生的对村干部的怀疑和不信任，而且可以防止村干部在经济上谋取私利的企图。
总的来说，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等机制，村民自治制度可 以有效防止村干部的不良行为，提高村干部权力的合法性，增加村干部与村民之间的信 任关系，从而为农村社会的长治久安提供保障。
4、村民自治可以有效抵制乡镇过度提取。当前，影响农村社会稳定的一个重要方面是 农民负担过重，其中最大原因是上级的过度提取尤其是乡镇的过度提取。造成过度提取 的理由是多方面的，其中之一是自20世纪90年代中期以来，农村税费改革使得乡镇财政 普遍困难，对农民的提取成为乡镇政府的主要财政来源。而最主要的理由是乡镇扼制不 住的达标升级冲动。这种达标升级，一是乡镇本身的达标升级，一是要求村民的达标升 级。
村民自治改造了村干部的责任结构。在村民自治制度下，村干部首先要对村民负责， 村民有权要求村干部依照国家政策规定来保护自己的利益。这样一来，村干部这个过去 协助乡镇过度提取经济资源的群体，就有责任要求乡镇在下达指令性任务时，说明指令 性任务的政策和法律依据，从而使乡镇过度提取和达标升级的冲动受到有效的扼制，长 期困扰国家的农民负担问题将会因此得到较好的解决。
三
村民自治所形成的内在机制能促进农村社会稳定，这主要是建立在村民自治制度得到 良性发展的静态分析之上。客观地看，目前我国村民自治在实践中是存在一些问题的， 这些问题如果得不到较好解决，势必会影响村民自治的发展，从而会影响到农村社会稳 定。问题主要集中在两个方面。
1、乡村关系尚未完全理顺。按《村委会组织法》的规定，村委会是村民实行自我管理 、自我教育和自我发展的基层群众性自治组织，它与乡政府之间没有被领导和领导关系 ，只有协助乡、镇政府开展工作的义务，乡镇政府对村委会工作只是给予指导、支持和 帮助，而不得干预依法属于村民范围内的事项。但是，《村委会组织法》规定的乡村之 间指导与被指导关系，在实际运作中往往变成领导和被领导关系。一些乡镇党委、政府 仍直接向村委会下命令、发指示，干预村委会自治范围内的事项，改变村委会、村民代 表大会的决定。有的乡镇领导机关无视《村委会组织法》，直接撤换村委会成员，还有 极少数乡镇领导千方百计控制村民选举，把自己喜欢的人选进村委会，自己不喜欢而村 民拥护的人则排斥出村委会。
造成这种现象原因有两方面：一是在改革开放之前，我国对农村一直实行行政控制的 制度，尤其是人民公社时期对村一级的控制更严密，公社与大队之间是非常强的行政隶 属关系，虽然《村委会组织法》规定了乡村之间的指导被指导关系，但由于惯性的作用 ，原有制度的影响在一定时期内仍然存在，基层干部和村民也对原有的管理方式予以认 可；二是在改革开放之后，我国的乡级行政管理模式发生了重大变化，党政联席会议成 为基本的权力运行模式。乡镇的很多决定往往是以党政联席会议的形式发布，这就使村 里难以分清到底该执行或只是协助。而在实际操作中往往以服从乡镇的领导为宗旨，村 级组织成为贯彻乡镇意图的工具，于是乡村之间被法定的指导与被指导关系，在实际工 作中难以实现，乡村关系在事实上仍是领导与被领导的关系。[7]
另外，一些地方村委会干部也曲解了村民自治，认为自己是村民选举出来的，是为村 民办事的，乡镇党政机关无权撤换自己，也无权干涉自治方面的事项，于是不接受乡镇 领导的指导与帮助，有的还煽动、带领群众与乡镇政府对着干。[8]
乡村之间的这种紧张关系，主要方面在于乡镇，要得到进一步理顺，关键在于乡镇要 转变思想观念和工作方式、方法，要变领导为真正的指导，使政府的职能由领导管理转 向指导管理。
2、村党支部和村委会的关系尚未真正理清。关于村党支部和村委会的关系，在1998年 以前，有关的法律法规是采取不明确规定或者可以说是回避的态度。其原因是，在法律 的制定过程中，很多人担心在中国传统的党的一元化领导的强大惯性的影响下，过分强 调党的领导会使村民自治受限，农村基层民主进程受阻，但是，“法律上的回避并不能 解决现实中存在的问题，甚至法律的模糊反而使得这个问题变得更加复杂。”[9]随着 村民自治的不断发展，必需对这一问题作出明确的回答。在这种情况下，1998年正式颁 布施行的《村委会组织法》规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党党章 进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接 行使民主权利。党的十六大报告强调要“完善村民自治，健全村党组织领导的充满生机 的村民自治机制”。
应该说，这些规定明确了村党支部与村委会是领导与被领导关系，村委会在党支部的 领导下依法行使职权、管理村务，并自觉接受党支部的领导和监督，积极主动地做好工 作。问题在于，村党支部如何实现对农村基层事务的领导权?有关的法律法规并没有作 出具体规定，缺乏可操作性。而且《村委会组织法》中还规定将村级事务管理权交给村 委会和村民会议，这就出现了农村基层领导权与管理权的分离现象，而在基层的农村， 领导权实质上就是对具体事务的管理权，没有这种管理权，村党支部的领导权就无法保 证，所谓的领导核心只是一句空话。
目前在村党支部与村委会的矛盾关系中，焦点集中在权力划分上。一些党支部认为要 发挥党支部的领导作用就得有权，党支部就必须说了算。于是，村委会甚至村民代表大 会作出的决定，也必须经过党支部点头才能实行。而有的村委会干部则认为自己是村民 选出来的，有群众的拥护，比上级任命或几个党员选出来的党支部群众基础好，所以不 愿服从党支部的领导，有的甚至踢开党支部自行其是。反映在村党支书和村委主任的权 力关系上，按《村委会组织法》的规定，村主任是由村民或村民代表直接选举产生，而 村党支书则往往是上级党组织任命。在这种情况下，党管干部的原则就与村民自治发生 根本的冲突。由村民直选的村主任不仅具有合法性，而且由于得到村民的认可具有很强 的合理性，相比之下，如果村党支书没有很强的领导能力和个人威信，那么村党支部就 不能很好地领导村委会，两委的矛盾就会突出，村支书和村主任之间也会摩擦不断。
村党支部和村委会的这种“内耗”状况，给农村社会发展带来了严重的不良影响，如 果处理不当，不仅会严重影响农村经济发展及党和政府各项农村政策的落实，而且会极 大影响农村的民主政治建设和社会稳定。
收稿日期：2003-07-23