农村基础设施建设：理论、意义和政策，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,意义论文,理论论文,农村论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国以短缺经济和数量扩张为主的发展阶段已经结束，国民经济正在向以买方市场和整体素质提高为特征的新阶段过渡。这种以大调整为特征的时期，经济的持续发展和结构升级，受到了需求不足的严重制约。而在我国独特的经济社会结构之下（注：随着工业化持续不断的推进，农业部门逐渐丧失了过去的决定性地位，就像库兹涅茨所说的那样，发生了“告别农业”结构转变。但是，在我国，由于实现工业化之前人口已经高度密集和体制转换中“路径依赖”，将会使得经济结构转换明显不同于发展经济学上所说的“标准模式”，农业和农村经济将会在较长时期里，一直对国民经济的发展产生重大影响。），要扩大内需，刺激经济，首要的任务是要采取切实的办法，改变农民收入增加过缓甚至下降的局面。
增加农民收入，无疑需要采取综合的措施。其中，很重要的一项工作，就是要加大农村的基础设施投资，为家庭经营基础上的小农提供更多的就业空间和获利机会，降低千家万户的小生产与千变万化的大市场对接的风险和成本，扩大农村的能量与容量。就像“十五”规划中明确提出的那样，中国需要把农村基础设施建设作为今后推动农村经济发展、促进农业和农村现代化的重要措施。
一、农村基础设施的理论认识
农村基础设施是为农村经济社会文化发展提供公共服务的各种硬件，按照罗恩斯坦·罗丹（1943）的解释（注：G·M·迈耶等编：《发展经济学的先驱》，经济科学出版社，1988年版，第212—213页。），它与“私人资本”（Private Capital—PC）相对应， 属于一种“社会先行资本”（Social Overhead Capital—SOC）。据我们的观察，纳入到农村基础设施范畴的主要内容可具体细分为农田水利设施，农业资源控制、维护、复原、保持和利用设施，农业气象服务设施，农村交通运输和通讯设施，农村能源提供和服务设施，农产品加工、储藏、销售设施，农业生产资料生产和销售设施，农村教育、科研、试验、推广、普及和技术咨询服务设施，农村金融、信贷和保险支持设施，农村计划、统计和信息服务设施，农业生产安全保护和管理服务设施，动植物检疫、防疫设施，以及为农村劳动力再生产提供服务的医疗、卫生、保健、文化、娱乐和体育服务设施等。
与其他类型的基础设施一样，农村基础设施也具有不易移动性、不可分性和外部性等特征。除此之外，农村基础设施还有其特殊性（陈文科，2001），主要表现为，与工业和城市基础设施相比，其技术含量和资本含量通常要低得多，所使用的技术相对简单，且包含了大量的劳动积累，由较多的活劳动与少量的资本相配套，活劳动直接转化为凝结的资本形态。此外，由于农业活动具有空间上的扩散性和时间上的季节性，而工业生产采用工厂化生产方式，具有空间上聚集性和时间上的连续性特点。由于相对于农村的分散而言，城市的正常运转需要更为集中和巨大的物流、能量流和信息流；所以，在一定的空间单位标准下，农业和农村基础设施的分布密度要远低于工业和城市基础设施，在正常的情况下，其利用系数也相对较低，投资回收期一般也会更长。当然，在一些经济社会结构失衡的国家，由于公共投资决策机制的制约，城市基础设施投资有可能显著超前，这种情况之下，对农村进行基础设施的投资，将会取得更高的回报率和综合效益。
从发达国家的实践看，投资兴建农村基础设施，对于改造传统农业，实现农村产业的转型升级，把现代文明引入农村，改变农民的生存状态，都具有极其重要的作用。
——建设农村基础设施会降低包括生产成本、运输成本、储藏成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的总生产成本，从而提高农村经济活动的经济效率。如现代化的仓储设施会减少农产品的产后储藏损失，起到保值、增值、保温和保鲜的作用。发达的农产品市场流通和销售设施还会降低销售成本和流通费用，并能加速农产品的资金周转，提高资金使用效率。
——建设农村基础设施会降低农民面临的自然风险和经济风险。如发达的水利设施可以提高农业抗自然灾害的能力，发达的病虫害防治和预测、预报系统可以减少病虫害造成的损失。发达的农产品市场体系可以降低农民进入市场的风险。
——建设农村基础设施，如建设乡村道路、信息通讯、供排水及市场硬件设施，将会促进农村产业的专业化、市场化、社会化、一体化发展，有利于产业规模的积聚和结构的优化，促进经济总量在空间上的积聚，加快城镇化步伐，实现农村的现代化。
——建设农村基础设施，对配置（农业）劳动力，增加社会就业还具有特殊的作用和功能。实行“以工代赈”，既可以加快农村基础设施的建设步伐，解决资金不足问题，也可以提高农业富裕劳动力的使用效率，从而为转移农业富裕劳动力拓宽了就业领域。
——建设农村基础设施可以改变投资环境，增强农业部门和农村地区对外资的吸引力，将社会其他部门的资源动员和转移到农业和农村中去，促进外向型农业和创汇型农业的发展。
农村基础设施所具有的上述特征和功能，决定了在兴建农村基础设施的过程中，政府必须作为投资主体和组织者而发挥主导作用。在这方面，一个典型的例子就是韩国的新农村运动。1970年4月， 朴正熙总统召集全国地方政府负责人开会，极力倡导以“勤勉、自助、协同”为基本精神的新农村建设运动。他满怀信心地提议：“如果我们肩负起通过各种努力改造我们的村庄的任务，那么我相信所有的村庄都能够从落后的、停滞的传统村庄变成先进的现代村庄。这个运动可以称之为‘新农村运动’。”在整个新农村运动中，韩国政府不仅是强有力的组织者，而且是积极的直接参与者，政府为新农村运动的顺利进行投入了大量的人力、物力和财力（白雪秋，2000）。从新农村运动开始到1980年4 月的十年间，政府投资总额达到了27571亿韩元， 兴建了大量的农村基础设施，极大地改造了韩国农村的面貌。同时，也显著地提高了韩国农民的收入，使得农民人均纯收入由1970年的137美元增加到1978年的700美元，城乡居民收入差距也大幅缩小，1970年农户年均收入相当于城市居民的61％，1979年则提高到了84.7％。韩国政府致力于新农村运动，取得了良好的效果，这为中国农村基础设施建设提供了成功的经验。
二、加强农田水利建设，既可提高粮食综合生产能力，又可提高农民收入水平
在中国农村基础设施建设中，首先应予重视的就是农田水利建设。在集体经济时期，依靠大规模的劳动动员和积累，中国的农田水利建设取得了巨大的成就，并为改革初期农业的高速增长提供了基础（注：中国农村改革以前，通过政治动员和大规模协作，农田整治和灌溉设施方面取得了足值称道的成就。史料说明1967年冬季，广阔的农村展开了一项声势浩大的水利运动，这项运动由全国各地无数的小工程组成，很少需要国家的协助或提供资金。到1958年1月为止， 一亿农民的紧张劳动成功地为780万公顷土地提供了灌溉设施。进入人民公社后， 通过治理江河，兴建灌区，积极发展灌溉事业，有效灌溉面积保持了持续增长，为建设高产稳产田奠定了基础。1957—1978年，有效灌溉面积由2733.9万公顷扩大到4496.5万公顷，增长了64.5％，年均增长2.4％。），但是，这一历史遗产到现在已耗用殆尽，水资源的利用问题再度成为制约中国农业发展的关键因素，尤其是已经凸显成为制约粮食生产的首要因素。
我们知道，由于人口增长和收入水平的提高，未来一段时期中国的粮食需求将不断增加，而粮食生产的增长却面临着来自多方面的约束，并极有可能使中国本土生产的粮食不敷居民消费之需要。正像不少学者预测的那样，未来中国将会存在一定的粮食缺口。
在制约中国粮食增长的诸因素中（见图1）， 人们可能首先想到的是耕地资源的影响。在过去的20年里，中国的耕地以年均约20万公顷的速度递减。同时，水土流失、荒漠化和盐碱化现象日甚一日，水旱灾害趋于加重。全国人大公布的消息称，在1997—1999年间，中国耕地净减少了1300万亩。据有关学者预测（郑易生等，2001），从“九五”期间到2010年，中国耕地预计将减少400万公顷左右，到2030年， 预计将减少600万公顷。有关部门提出的“耕地总量动态平衡”之设想， 恐怕很难实现。所以以扩大面积增加产量的做法已经式微，未来时期耕地减少将会是制约粮食生产的基础性因素。
图1 中国粮食增长的可能性
但是，各种事实和迹象表明，未来对粮食增长构成最严重的瓶颈制约的因素将是水资源的短缺，其影响力在耕地因素之上（注：2000年10月本人在与莱斯特·布朗座谈时，他指出，中国粮食安全最大的威胁来自灌溉用水的急剧减少和地下水的严重损失；中国农业用水供给的急剧减少将使中国难以实现其所追求的粮食自给，并将动摇世界粮食安全；中国缺水可能迅速变成世界缺粮。）。中国人均拥有的水资源量为2300立方米，在世界上排在第121位，被列为13个贫水国家之一， 而且水资源的分布极不平衡，南方拥有中国五分之四的水，而北方拥有三分之二的耕地其结果是，北方每公顷耕地占有水量仅为南方的八分之一，大多数北方地区降水量不足400毫米，干旱缺水成了该地区， 尤其是西北地区粮食生产最为严重的瓶颈制约（该地区粮食实际产量仅为理论产量的30％，缺水是关键性制约因素）。而且，更为严峻的形势是，农业用水面临着日益增长的城市和工业用水的越来越巨大的竞争。
据报道（注：“北方大旱是否动摇粮食安全”， 《中国经营报》2001.5.30），北部中国的地下水位在过去的5年平均每年下降1.5米。从1985年开始，黄河每年都发生断流，而且枯水期变得越来越长，1996年枯水期为133天，1997年干旱使得情势更为严重，黄河有226天没能入海，甚至没能到达山东省。黄河干涸也许是中国缺水最明显的表现。除此之外，还有很多事实说明了同样的问题。比如，1997年介于长江和黄河之间的淮河也出现了干涸现象，并且有90天没能入海。再如，最近若干年数以百计的湖泊消失了，一些地方的溪流和泉水开始干涸或不再流动，许多农民发现他们的水井由于地下水位下降而变成了枯井。2000年中国粮食大幅度减产以及2001年夏粮的减产，基本原因就是北方发生了大面积的干旱。从长远看，水资源对粮食生产的制约作用完全有可能超过耕地资源。我们对影响粮食单产的主要因素，进行了历史数据的序列编制，然后进行灰色关联分析，得出的结果显示，灌溉面积是影响中国粮食单产的首要因素，2000年二者的关联度高达0.9842。这意味着，水资源的利用在中国粮食生产中具有至关重要的作用，要保证有足够的粮食生产能力（注：我认为，粮食安全的要义是不使居民发生饥饿，其底线是确保居民的口粮供应。而实现口粮安全的关键是要有能力安全，即在需要生产的时候可以生产出来，因而储备粮食不如储备能力，储粮于仓莫如藏粮于地。），就必须不断增加水利投资（这也是WTO 绿箱政策所允许的），扩大农田有效灌溉面积，提高水的利用效率。
在目前阶段，兴建农田水利不仅可以提高粮食生产能力，降低旱涝灾害给农民收入造成的损失（注：2000年和2001年连续两年的特大旱灾等于给农民收入雪上加霜，使得相当一部分农民返贫，重归于饥寒之中。），而且还能通过以工代赈的办法直接增加农民收入。按照刘福垣（2001）的说法，在我国目前的经济结构和国力条件下，采取以活劳动投入为主，以工代赈的办法，兴修水利是可行的，一年动用一千万个“河工”，也是可能的。一个劳动力一年3600元工资，1000万劳动力耗费360亿元。按物耗、人耗比一比一计，物耗也是360亿元。一年下决心拿出720亿元大兴水利，是十分值得的。这样， 等于为农民创造了就业机会，既增加了农民的收入，缓和了城市化的压力，又以大量的劳动积累改善了水土资源环境，形成大量固定资产，使土地资本迅速升值。这比多修几条车少人稀、效益不佳的公路要划算多了。
所以，就中国农业和农村经济发展的现状而言，农村基础设施重点发展的领域（即投资优先序）首先应该是农田水利设施的建设，并且要改变计划经济体制下无偿调用劳力的做法，要建立一种新的机制，使农民通过以工代赈的方式参与建设并从中获得直接的劳动报酬。
三、加强农村公共设施建设，有利于改善农村消费环境和启动内需
近几年，国民经济发展受到了内需不足的严重制约，而内需不足首先表现为农村市场的疲软。1998年农村每百户居民彩色电视、冰箱、洗衣机的拥有量分别为32.6、9.3、22.8，仅为同年城镇居民拥有量的30.1％、12.2％、25.2％，比城市的消费水平落后了10年以上。统计资料还显示，1999年，农民人均生活费支出为1577元，仅相当于城市居民人均消费开支的34.2％。考虑到我国城市居民生活中存在很多政府补贴的消费项目，如住房、水、电、交通、医疗等，城乡居民的实际消费水平差距会更大一些。各方面的情况都表明，农村居民消费增长严重乏力，购买欲望几乎降到了改革以来的最低点， 消费增长几乎停滞， 甚至在1998、1999 年农民人均生活消费支出分别比上年绝对额减少了29 元和13元，即期消费紧缩现象已经显性化。
农民消费需求的低迷，固然首先是因为收入增长缓慢所致，但也与农村流通渠道不畅，消费环境太差有密切关系。改革以来我国农村的市场得到了较快发育，但是目前的农村商业零售网点仍然明显不足，送货及安装调试也严重滞后，农民所需的消费品有很大部分要到外地购买。农民有顺口溜称：“油盐酱醋找个体，日常用品赶大集，大件商品跑县里”，充分反映了农村商品流通渠道的落后状态。近年来，商业零售网点的分布越来越偏向城市地区，不仅大型商场如雨后春笋般在城市地区大量涌现，而且连过去乡村占绝对优势的集市贸易活动也逐步将发展重点转向了城市地区。
表1 消费品市场的城乡分布（价值量）单位：亿元，％
年份 社会消费品 城镇 乡村 城镇 乡村 城镇 乡村 农民相对
零售总额份额 份额人口比率 人口比率消费水平
1978 1264.9 748.2 516.7 59.15 40.85 17.92 82.08
0.50
1985 3801.4 1788.02103.447.04 52.96 23.71 76.29
0.69
1990 7250.3 3735.03515.351.52 48.48 26.41 73.59
0.66
1995 20620.0 11719.4
8900.656.84 43.16 29.04 70.96
0.61
1996 24774.1 14004.4
10769.7
56.53 43.47 29.37 70.63
0.62
1999 31343.7 19091.6
12043.1
61.58 38.42 30.89 69.11
0.56
注：这里的乡村社会消费品零售总额不包括农业生产资料的销售额。农民相对消费水平等于乡村市场份额除以乡村人口份额。
同时，农村地区基础设施落后，消费环境与城市相差甚远（表2 ）。目前农村地区的水电交通通讯等基础设施远远不能满足农民生活水平提升的要求，直接影响了现代消费品在农村的普及和推广。虽然从数字上看，农村地区的用电普及率很高，但是由于农村供电不正常、电价奇高、线路老化、功率负荷低，导致许多家用电器不能正常工作和使用，成了摆设。特别是电价过高的问题已到了非治不可的程度。目前城市居民生活用电每度约0.40元左右，而农村电价很不统一，高的超过了1 元，低的也在0.70元以上，农民已不堪重负。用水方面，绝大多数农民用不上自来水，其中12％的行政村还存在饮水困难，就更谈不上普及洗衣机之类的产品了。电视机普及方面，尽管90％多的行政村可以接受到电视信号，且有关部门正在加大工作力度，但是在不少地方特别是山区，电视收视效果极差，彩电只能当黑白的用，只能收到极少的频道和较好的画面。
表2 农村基础设施现状（拥有下列设施的行政村比例％）
东部 中部 西部 合计
通电 99.29 94.26 87.57 95.95
通邮 98.30 90.92 72.89 90.33
通公路90.74 86.75 77.78 87.39
通电话71.34 39.62 18.59 47.71
能接收电视98.30 92.59 82.68 93.54
饮水困难 5.26 10.01 23.97 12.03
饮自来水 31.23 6.26 9.30 17.37
用燃气7.89 0.42 0.49 3.47
有医疗站 70.36 72.57 56.75 68.15
资料来源：全国农业普查办公室《中国第一次农业普查资料综合提要》，中国统计出版社1998年版，时点数据1996年12月31日。
所以，投资兴建农村公共设施，改善农村消费环境，是启动农村市场、解决内需不足的客观要求。最近几年，面对严重的内需不足和通货紧缩，政府采取了积极的财政政策，但不能不说，此项政策远没有达到预期的效果，中央财政投入并没有形成显著的乘数效应。这与财政投向偏离农村需求有密切关系。
根据国家统计局农调队在1999年12月对全国18796 个农户所做的抽样调查和计量分析发现，如果农村居民和城市居民用电做到同网同价、在农村安装卫星电视地面接收锅做到村村通电视、建水塔实现村村通自来水，未来几年农村地区将会出现一个家用电器的消费高潮，电视、冰箱、洗衣机将不再存在过剩的生产能力。林毅夫（2000）预测，水、电等和生活有关的基础设施问题解决后，农村地区还会很快自发地掀起厨房革命、厕所革命等和生活质量有关的建设高潮，把许多其他行业现存的巨大过剩生产能力也消化掉。所以，财政在这方面的投资能产生“四两拨千斤”的地方，是最能形成乘数效应的投资选择。
另外，农村水、电等和生活有关的基础设施建设的项目一般较小，施工期短，使用的物质投入以国内生产为主。这类基础设施建设高度劳动密集，以使用农村廉价劳动力为主，能够创造出许多就业和收入机会，形成良性循环。而且，农村水、电等和生活有关的基础设施的改善也有利于缩小城乡差距，实现乡村美丽化的目标，提高农民的生存质量，体现以人为本的发展观。
四、调整财政政策趋向，增加农村基础设施建设投资
当前，我国农业和农村经济已经进入一个新的阶段，农民增收面临着空前的困难，不仅有来自市场制约的影响，而且也与国家的宏观政策密切相关。我以为，为解决农民增收问题，制定一套有的放矢而又切实可行的政策，在更加平衡的宏观经济增长的范围内对农业和农村经济给予更大的支持。现在，最为重要和急需的就是要调整宏观政策趋向，应当及时地把积极的财政政策的重点调整到农业和农村经济上，加大政府对农民增收的支持（注：当前广大农民由于收入增长缓慢，已经限制了其生产投资和生活消费支出，他们的衣食住行、生老病死还面临着较多困难，甚至急需要用钱（具有较高的边际消费倾向），如果国家能够设法让他们增加一些收入，可能很快就会转化为最终消费需求，拉动投资需求（特别是乡镇企业的投资需求），形成整个经济发展的良性机制。历史经验和理论分析都说明，在市场经济—买方市场的条件下，扩大内需需要刺激的重点应是消费需求，中间需求固然重要，但要使经济增长得到长期而稳定的保障，还必须得到社会最终需求的足够支撑。）。
作为一个基本事实，农村改革以前由于内部和外部环境以及历史原因，迫使中国选择了重工业优先发展的工业化战略，从而导致农村政策发生了择定扭曲。在当时的背景之下，从国家利益的最大化出发，政策的择定扭曲并非是不利的，不利的是长期存在的扭曲，即80年代中期以来工农关系上持续存在的失衡和偏差。可以说，80年代初期的改革是一种“帕累托改进”，而进入中期以后的改革发生了根本性的变化，它至多是技术上的“卡尔多改进”，而不再是利益关系上的“帕累托改革”，它是对改革以前经济社会二元差序发展格局的“巩固和强化”，而不是“改革”，这种变化的趋势正好与工业化阶段性发展的要求背道而驰，使得产生于过去的扭曲，在新的条件下仍被保留和放大，但这种扭曲的性质已与过去迥然不同（李成贵，1999）。尤其是最近几年，城乡结构更加失衡，城市越建越繁华——楼越盖越高，路越修越宽，桥越建越大，形象上确实摩登，很有些率先实现了现代化的景象，而广大农村腹地的情景很不同，甚或是有些萧条。农村基础设施相对于城市和工业基础设施而言，原本就远为落后，本应该加大发展力度，现在却逆向运做，反差越来越大。如果说过去的政策有损社会公平，但促进了经济效率，而现在持续偏差不仅损害了社会公平，而且也导致了效率的损失。
所以，无论从公平的角度，还是从效率的角度讲，在目前阶段，政府都应调整财政投资和支持的方向，加快农村基础设施的建设，为农民发展经济和改善提供稳固、坚实的物质技术基础（即“先行资本”）。鉴于中国农村基础设施严重滞后的现状，应在政府主导下将社会可供资源最大限度地集中于到这一领域，实行“突击式”发展战略。在这个过程中，政府肩负着最为关键的职能，但必须明确的是，建设农村基础设施如果仅仅靠县、乡、村投资，往往力不从心，缺乏必要的资金保障，只能伸手向农民要钱，加重农民负担。因此，需要采取中央和地方共同出资的办法，将政府积极的财政政策的投资向农村基础设施的建设倾斜。
另外，还需引起注意的是，政府应该采取措施，尽可能地扩大城市和工业基础设施的服务范围、服务领域和服务对象，让农村分享城市和工业基础设施，使基础设施成为沟通城乡联系的重要渠道。实际上，农业中的许多重要基础设施本来就依赖于城市和工业基础设施，也有的就是城市和工业基础设施的一个组成部分，也有的或许就是城市和工业基础设施在农村和农业生产领域内的延伸。如自1998年中国开始对农村电网进行大规模的改造，实际上就是城市和工业电网在广大农村地区的延伸，二者共同构成覆盖城乡地区的统一电网。在这种战略思想指导下，发展交通通讯设施，要充分注意城市和农村的有机联系，如在修建高速公路时要多注意留有通往小城镇和乡村的路口和通道，发展城市和工业环保设施，要多注意防止城市和工业污染源向农村转移和扩散，尽可能将城市和工业污染源就近加以处理；发展城市文化教育、科学研究、医疗卫生等事业，也要对广大农村和广大农民开放，而不能设置一些制度性或非制度的隔离壁垒和障碍。
最后，需要说明的是，2002年以来政府开始重视农村小型基础设施建设，中央农村工作会议指出小型基础设施“建设周期短、见效快、覆盖面宽，能大量使用农村富裕劳动力和当地建筑材料，促进农民增收的效果更显著”，要求“进一步增加农村小型基础设施建设投入。重点支持节水灌溉、人畜饮水、农村水电、乡村道路和草场围栏等。”会议同时又要求“按照谁投资、谁所有、谁经营、谁收益的原则，鼓励农户、联户和其他社会力量投资建设小型基础设施建设。国家、集体投资建设的小型基础设施项目，也要探索市场化的管理和运行机制。”比照以往的政策文本和会议文告，这无疑是新的内容。但是，这一意向性的说法还需要赋予其明确的政策内涵，需要合理地做出细化了的政策安排，否则就容易导致投资主体的错位，影响到实际效果。我们认为，在经济较为发达的地区，小型基础设施建设的投资主体应该是地方政府和农民组织，中央政府可以给予必要的支持和补贴。而在贫困地区，投资主体必须是中央政府，贫困地区农民连自家建房都困难，不可能有余力兴建基础设施，地方政府则财力薄弱，日常开支都捉襟见肘，自然也无法承担投资主体的重任。如果中央缺少对贫困地区小型基础设施建设的财政支持，结果很有可能是加重农民负担，引发新的问题。
标签：农民论文; 农村基础设施论文; 农村论文; 国内宏观论文; 农业发展论文; 农业论文; 建设投资论文; 三农论文; 经济建设论文; 消费投资论文; 经济学论文;