美国地方政府预算绩效管理实践及其对我国改革的启示
——以美国波特兰市为例
赵早早
(中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100000)
[关键词] 预算绩效管理；绩效评价；预算管理；关键绩效指标；案例研究
[摘 要] 中国预算绩效管理改革已进入“快车道”。未来，地方政府改革成效将影响并决定整体改革的进程和效果。“他山之石，可以攻玉”。美国比较有代表性的俄勒冈州波特兰市在完善制度、明确权力、优化方法、整合信息系统、提升部门能力、提高预算绩效信息透明度等方面值得我国地方政府学习和借鉴。
2018年11月中共中央国务院下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)，明确指出全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，实现全方位、全过程、全覆盖的预算和绩效管理一体化改革，提高财政资源配置效率和使用效益。随后，财政部下发《通知》(财预[2018]167号)，主导推动全国行政部门、事业单位的财政人员重视并落实《意见》要求，推动改革深化。很多地方政府财政部门领导也第一时间撰文或公开发表意见，表示积极推动改革深化的决心(1) 《对于中央要求全面实施预算绩效管理，财政厅局长们第一时间作出回应》，《中国财经报》， 2018年9月27日，https://www.sohu.com/a/256512841_481640. 。未来地方政府及其财政部门在全面实施预算绩效管理改革中，将继续发挥着重要推动作用。然而，地方政府及其财政部门将如何推动改革深化？又可借助哪些方法、从哪些方面落实改革政策要求？这些既具有理论研究价值，也极具现实意义。
“他山之石，可以攻玉”。中国预算绩效管理改革进程中，一直非常关注国际实践发展，兼容并包地学习各国先进经验。美国作为较早推行预算绩效管理改革的国家，地方改革亮点颇多，迄今为止，很多地方政府和城市政府的预算绩效管理改革都极具特色，经验可圈可点(2) Ho, A. T-K. 2018 . From Performance Budgeting to Performance Budget Management: Theory and Practice. Public Administration Review. September/October:pp:748-758. DOI: 10.1111/puar.12915. 。 波特兰市正是其中之一，该市不断地完善预算绩效管理制度，尝试立体地、综合地、实事求是地使用多种绩效工具与方法推动改革，不断完善预算绩效管理制度，其实践已经获得全美乃至世界评价机构的认可(3) 波特兰市长期以来在数据公开化和绩效管理领域的实践与努力获得国际认可，并获得国际城市数据联盟(WCCD)颁发的ISO37120白金奖认证，是全美第四个获得该殊荣的城市，另外三个城市是波士顿、洛杉矶和圣地亚哥。资料来源参阅波特兰市官网https://www.portlandoregon.gov/wheeler/article/683147 。本研究立足我国改革实践与现状，将波特兰市作为单案例展开研究，通过解剖“麻雀”的方法，从预算绩效管理的制度设计、组织结构、权力配置、技术方法等多角度展开研究，并在此基础上提出推动我国城市政府预算绩效管理改革的建议。
一、波特兰市基本概况
波特兰市位于俄勒冈州，是俄勒冈州最大的城市，面积为375.78万平方公里，常住人口为33.6万人。波特兰市政府行政工作主要由市长负责，另有四名市政委员会委员也参与城市行政管理，市长和四名委员均为民选官员，分别负责管理不同的部门与具体项目，协调配合，甚至相互制衡。此外，波市还专设独立的政府审计系统，由民选产生的市审计长全权负责，领导审计部门对政府及其各部门的工作完成情况进行外部的独立监督。其组织构架详见下图1。
资料来源：波特兰市政府官网
图 1波特兰市政府组织架构简图( 2018)
由图1可知，市长统一领导市预算办公室(City Budget Office)、财政与管理局(Office of Management& Finance)。预算办公室主要负责与预算绩效管理、绩效评价、预算执行结果监督与报告等相关的工作，经常与市长行政办公室一同推动全市预算绩效管理相关的工作。市财政与管理局(Office of Management& Finance)负责决算和财报，重点负责推进预算执行，汇集预算执行情况，每年提交政府财务年报，年报必须接受城市独立审计部门的审计，同时也兼顾全市人力资源管理，并提供全市战略决策的信息化技术支持(4) 具体参见OMF官网，https://www.portlandoregon.gov/omf/。 。
二、波特兰市预算绩效管理现状
波特兰市预算年度开始于当年的7月1日，结束在次年的6月30日。在整个预算过程中，市长直接领导预算办公室不断推动预算与绩效管理的有效结合，并主要集中在一般基金(general fund)的绩效预算管理过程。在过去长期改革实践中，波特兰市在制度设计、组织建设、预算绩效管理流程再造、预算绩效管理工具创新、绩效信息公开透明等方面都做了很多尝试和努力。
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(一)确定核心预算绩效管理机构的职责范围
波特兰市预算办公室承担着绩效管理职能，将“绩效即预算，预算即绩效”信奉为座右铭(5) CBO,Portland. Performance management toolkit. https://www.portlandoregon.gov/cbo/76891. 。通过提供及时的信息来提升财政资金绩效与使用效果，促进全市发展，实现城市发展目标，提供就业与安全周到的社区服务。通过实时获得城市各职能部门的绩效信息，监督和提升城市公共服务和行政管理的绩效水平。
波特兰市预算办公室可以获得全市所有的公共信息，并以此为支撑开展经济预测、预算管理、绩效管理等多项工作。办公室的主要职责包括负责预算和项目分析、经济预测、商业发展运行分析、公共事业运营及其费率审查和特殊项目服务。其中，绩效预算管理——绩效与预算管理的有效融合——是该办公室的主要工作内容之一：通过建立科学、合理、可用的绩效评价体系来监督和评估全市战略目标的实施情况；全面掌握项目及其预算信息，促进项目执行效果更接近成本-效益目标；在“决算报告”(Adopted Budget)和“上年度绩效报告”(Prior Year Performance Report)中发布重要政策的绩效监督信息；通过与社会公众互动的方式搜集信息，提升全市在公共预算方面的分析能力；通过向公众和社会发布绩效和预算信息来提升政府责任水平，通过信息可视化技术公布绩效和预算信息，并促进预算相关方更全面、准确地接受并理解政府预算绩效信息(6) CBO, Portland City. January 29,2012.Oregon. Implementation Plan. https://www.portlandoregon.gov/cbo/article/432528. 。
一是预算和项目分析。办公室主要向市长、市委员会、市审计长及时汇报准确、原始未经处理的财政计划信息、预测信息、预算信息，以便帮助决策者或机构作出科学决策。同时负责城市预算发展情况分析，包括分析每个行政部门运营预算(operating budget)和资本预算(capital budget)情况，并为此设定财政计划和绩效指标。办公室负责监督全市所有收支变动趋势和预算调整情况，分析城市政策和法令对财政的影响，同时为一般性基金的信托行为提供监管服务。办公室还负责为选举办公室和公众提供与财政和预算相关的分析服务、技术支持等工作推动预算过程中的公民参与，包括听证会等。
从图1可以看出，在前2 h内，加热对异黄酮含量影响最大，四种化合物含量明显下降，而在之后的加热过程中，尤其是8～14 h之间，异黄酮类物质含量趋向平稳，表明异黄酮类物质对热相对稳定，在反复精炼过程中可能不易除尽；结果表明，黄豆苷和染料木苷在加热的过程中明显的降低，可能与糖苷键断裂有关。虽然黄豆苷元和染料木素的含量相对有所降低，但其含量比之前测定的其他自榨食用植物油中黄豆苷元和染料木素含量高出很多，其他食用植物油不含有黄豆苷元和染料木素或者不同时含有。因此，黄豆苷元和染料木素可以作为餐厨废弃油脂掺伪鉴别新的标志物，为鉴别餐厨废弃油脂掺伪提供可靠的依据。
二是经济预测。这是预算办公室最重要的职责内容，尤其是监督和预测一般基金预算(7) 美国地方政府一般基金(General Fund)的概念类似于中国的一般公共预算，涵盖各类税收和收费等收入内容和政府各类履职支出。 的收支情况。通常在12月31日至次年4月30日之间进行一次五年财政预测工作并公开发布，每个季度还必须对经济和收入数据信息进行四次更新。其中，每年12月，办公室需要做一项非常重要的工作，就是对所有接受一般基金支持的既有政策、部门和项目进行预算资金估算，看究竟需要获得多少预算拨款。另外，还需要负责预估劳动合同成本、地方债券定级咨询、经济发展分析、新政策对地方经济发展的影响等。这些工作都需要会同城市财政税收委员会、财政税收改革研究小组、立法部门相关机构等共同完成。
波特兰市为了更好地督促各部门关注自己的绩效并不断提升服务水平，专门建立了部门绩效跟踪报告系统，并采用可视化的方法，以年度为单位，展示部门关键绩效结果的变化趋势。行政部门按照六大核心领域进行归类，包括行政管理领域、社区发展领域、公园娱乐服务领域、公共安全领域、交通领域、公共事业(机构或组织)领域(10) CBO, Portland City. 2018. Performance Dashboard. https://www.portlandoregon.gov/cbo/article/677023. 。 目前系统涵盖从2011财年至2018财年的绩效结果变化值，见图3。该图展示了水务局的一个核心绩效测量指标(Key Performance Measure)——该市水务局响应消费者电话需求的平均时间(单位：分钟)。由图3可知，系统跟踪水务局过去8年的指标完成情况和变动情况。2018财年，响应时间明显下降，说明水务局在接听用户电话方面的效率提高了，现实了好的绩效表现和结果。
四是公用事业费率审查。办公室专设了一个非独立的审查机构，主要针对公用事业机构(水务局和环境服务局)的收费情况进行监督审查。该机构通过与经济学家合作，提出最佳公共事业收费标准，同时对相关机构进行监督审查，以确保收费型的公共事业机构收费更合理、运行更有效。
1.2 入选标准 ⑴具有Grave’s甲亢典型的临床症状；⑵体征：甲状腺颈部有血管杂音；⑶实验室检查： 血清 FT3、FT4或 TT3、TT4增高、TSH 减低，甲状腺吸131I率增高或吸碘高峰提前，TG-Ab、TPO-Ab多为阳性；⑷影像学检查：超声、放射性核素扫描等具有典型的甲状腺肿等表现。
五是特殊项目。办公室需要向市长和委员会提供一些特殊的服务，这些服务内容按需求来看各式各样，内容丰富。比如，办公室负责将波特兰市战略计划纳入预算过程，并且根据战略计划来建立和发展一套绩效监督系统；创建并负责执行城市预算地图项目，等等。总之，这些任务多与预算绩效管理工作密切相关。
1.小麦与副产品联系加强，利用程度提高。这一优势换句话说就是产业链的完善。通过高科技的手段与方式，能够极大地提高小麦的利用程度，加强加工效率，使其利用方向更为广泛，与副产品的联系更加密切。所谓副产品联系的加强，一方面是纵向，另一方面是横向。所谓纵向，主要是指小麦与单一副产品间联系的加强，是指其加工的深入化，是一整条产业链的完善。而横向，则是指一对多的关系，即小麦与多种副产品之间联系的加强，也可以理解为其范围的扩展，不单单局限于某一种或几种显得较为单一的副产品，而是能够开发成为多种副产品。根据不同品种小麦的不同特性进行深入的加工，使其联系加强，在横纵交叉之下，渐渐形成一个全面的、完善的产业链。
(二)综合使用预算绩效管理工具
波市预算办公室为了实现全市预算绩效管理的战略目标，经过长期改革实践，逐渐建立了一个综合性的工具包(Performance management Toolkit)，其中主要包含八种工具或方法，详见下表1(8) 详见CBO,Portland. Performance management toolkit. https://www.portlandoregon.gov/cbo/76891. 。这八种工具或方法的主要特点和适用范围、对象都不完全相同。有的工具是为了更好地搜集绩效信息和监控信息变化情况，比如“部门绩效实时监控系统”，而有的工具则是为了实现信息可视化，比如“部门绩效实时监控系统”和“预算地图”。然而，同是信息披露和监控工具，都通过增加信息可视化来提升监督效果，但是不同工具或方法的侧重点却又不完全相同，比如“部门绩效实时监控系统”主要针对部门及其核心服务和项目展开监控，反映的是部门在5年以上历史时期中，关键性绩效指标的变化情况，而“预算地图”则是将核心公共服务或部门绩效信息通过城市区划的形式反映出来，展示公共服务或部门绩效在不同区域的差异性。更有工具是为了提升公民参与度，比如“HACK俄勒冈网站”促成政府与公民之间的良好对话，通过对话方式来搜集更多公民意见和建议，帮助决策者在制定政策、设立项目、配置预算资金的时候更有的放矢。
表 1： 波特兰市绩效预算管理工具简表
资料来源：根据波市官网资料，由作者自制。
(三)预算地图：绩效信息公开与可视化创新
一是加强预算总额控制，尤其加强对部门预算总额的控制。市长在2018-2019年度预算结束的时候，就向市议会、各行政部门及公众宣布下一个财年的预算战略计划，主要是下调部门所获得的一般基金预算，下调比例不低于1%(12) Wheeler, Ted. FY 2019-20 General Fund Guidance. https://www.portlandoregon.gov/cbo/article/704169. 。 这就意味着，各部门在2019-2020年度可能获得的一般基金预算总额不会保持基数不变，而是面临削减。市长的这种做法，一方面确定了预算总额控制的战略目标，以配合全市整体发展战略与目标；另一方面也给部门预算提前确定总额控制目标，各部门预算可以提前做好准备。
图 2：波市 2017财年交通运输部门使用者人均财政支出图
可视化信息说明：1. 波市交通运输系统价值110亿美元，主要由交通运输局负责整个系统的计划、建设、管理和维护等内容；2. 人均支出区间在116.93美元至297.69美元，颜色越深代表支出越高；3. 颜色最深的区域为市中心。
资料来源：波市预算地图系统，https://public.tableau.com/profile/publish/CityofPortlandAdoptedBudgetMapDashboard/AdoptedBudget#!/publish-confirm。
波特兰市政府广泛地使用了大数据技术，将绩效信息、地理信息、统计数据信息以及预算信息结合起来，应用地理信息系统，以可视化方式向社会和公众公布。波市可分为8个区，在预算地图上主要展示三个重要信息：一是核心部门的区域性绩效与预算信息，分别公开8个核心部门的核心绩效信息，地图展示了不同区所获得的公共服务的差异性并配以解释；二是核心指标及其绩效结果信息，分别公开8个部门的1-2个核心绩效指标，并且用不同的颜色展示出区域间的不同，具体指标见表2；三是五年期间预算支出绩效信息，8个部门在不同区域的公共服务绩效评价结果都可以在预算地图上找到，可以进行多年期比较，清晰了解该部门在不同地区的绩效与预算情况。这种预算地图，可视化程度高，信息公开、透明且易理解，方便公众随时获取、阅读、掌握和分析公共资金投入的规模与效果。
表 2：“预算地图”中使用的关键绩效指标及其内容
资料来源：波特兰市官网，https://www.portlandoregon.gov/cbo/54416。
(四)年度预算绩效管理总报告与部门绩效跟踪报告系统
波特兰市非常重视年度预算绩效报告的公开工作，将其视为预算透明化的重要内容之一。该市绩效预算管理报告系统分为两类：一是上年度政府整体绩效管理报告；二是部门绩效跟踪报告。
因此，深入研究继电保护装置大生产模式下的智能化测试技术，探索高效的整机测试方案，对推动工业4.0在智能电网保护装置生产制造领域的深入应用，将具有重要意义。
(2) 通过对比不同参数下的各足尺寸梁柱节点荷载-位移关系、弯矩-转角关系以及组合柱壁协同工作性能来综合研究抗震性能影响因素、节点设计思路的可实现性。
从2015-2016财年开始，波特兰市政府撰写年度预算绩效总报告，至今已经发布3份报告。报告由预算办公室负责撰写，站在全市发展的视角，以城市议会通过的年度重点发展领域、项目为基础展开绩效实施情况的分析与论述，并通过政府官网向公众发布全文。该报告公布了每个重点领域的绩效目标，并围绕目标实现情况公布每个政府部门的绩效评价信息及相关分析细节，甚至包括每个部门预算与实际支出之间的绩效比较信息。值得关注的是，报告内容并非年年如此，每年的报告重点会根据年度城市发展重点有所侧重和不同。以2017-2018年度的报告为例，在2018年6月30日预算年度结束之后，市预算办公室按照规定撰写年度绩效报告，该年度重点报告的绩效信息内容主要与全市性绩效和全市性预算优先项目相关(9) CBO, Portland City. 2018. Performance Dashboard. https://www.portlandoregon.gov/cbo/article/677023. 。 报告主要内容围绕三个核心问题展开：一是本市的项目和服务究竟完成情况如何？二是我们是如何有效地完成这些工作或任务的？三是我们已经完成的项目和服务究竟对社会发展产生了什么样的实质性影响？整份报告都是围绕回答这三个问题展开，按照2017-2018年度全市核心发展目标——解决无家可归者问题、住房问题、公共安全问题，分七大服务领域进行汇报。七大服务领域包括：一是确保公共安全与警察服务更负责；二是降低未满足的住房需求；三是为无家可归者提供遮蔽设施；四是提高城市公共服务的公平和可获得水平；五是维护城市关键性基础设施；六是提高城市发展的可持续性，包括减少碳排放量和提高公共交通的共享程度等；七是利用信息化和大数据技术提升政府治理结果水平。总体来看，报告的数据详实全面，围绕年度城市发展核心领域，围绕核心服务的目标，利用核心绩效评价指标客观评价服务目标的实现情况，将预算执行情况与实际效果进行比较分析和报告。
2.部门绩效跟踪报告系统(City Bureaus Performance Dashboard)
三是商业发展运行分析。办公室会分析对城市商业发展产生影响的法令，这些法令可能会影响到城市的营商环境、收费情况、商业规则甚至是税收。在这个分析过程中，办公室会聘请经济学家进行分析和监控，他们的研究与报告将为财政分析提供辅助。分析的内容主要包括：分析这些法令可能对城市商业类型与规模的影响、预计可能引发商业支出成本增加的规模、分析法令可能对地方经济发展造成的影响等。
本文所提电路的理论工作波形如图5所示,其中iP(t)表示的等效电流源,VAB表示的是压电片的输出端的电压,VC表示的是开关控制信号的波形。
图 3 2011-2018财年市水务局响应消费者电话需求 的平均时间(分钟)
资料来源：CBO, Performance Dashboard, 2018
三、波特兰市预算绩效管理改革新趋势
该项改革将是市长关注的重要内容，并且也是一个长期的、艰难的过程。市长在推动这些新改革的进程中起到了非常重要的、积极的作用。
绩效预算的重要基础是绩效信息的公开透明，使各部门接受公众的有效监督。波特兰市预算地图系统是该市推动预算绩效管理的重要改革举措之一，由市预算办公室全权负责，为向市民提供更清晰易懂的信息。示例图2。
二是预算绩效管理方法扩展至部门预算“基数”。该市长期以来的预算决策与讨论都集中在边际(marginal)预算调整与变化上，对预算基数的讨论很不够。市长认为这样的预算编制与审核是不完整的，因为“基数”预算部分包含了很多政府活动和行为，这些活动或项目长期得不到讨论，非常不利于提高资金使用效益，对于全市发展战略的贡献度也难以衡量。为此，市长在2018-2019财年要求市预算办公室制定出新的项目申报方案(program offers)，这个方案将同时适用于各部门的预算“基数”。这个新的项目申报方案围绕四个核心问题展开设计，充分体现了预算绩效管理的理念。四个问题包括：每一个单个项目的目标是什么？项目设计如何确保目标实现？项目可以获得哪些资源支持？项目一旦获得资金支持，它被执行和实施后能够为公众提供什么水平的公共服务？
三是改善预算编制流程，实现“自上而下”总额控制与“自下而上”部门申报相结合。在总额控制规则的要求下，市长改变了预算编制的传统流程。在2019-2020财年之前，波特兰市传统预算申报中，各部门不需要向市议会提交一份预期被削减的项目“菜单”(menu)。从2019-2020财年开始，部门需要在一般基金拨款总额限度内，提交一份单独的详细预算陈述，确保透明公开。这份陈述需要重点阐述清楚部门如何利用有限的财政资金推进项目实施，并能够达到预期效果，即按照“申报方案”要求进行申报。
在国际数学教育界，国际数学教育大会（ICME）是国际数学教育委员会（ICMI）指导下召开的数学教育界规模最大、水平最高的国际性学术盛会．国际数学教育大会旨在展示全球数学教育的最新进展与成果，交流全球数学教育问题的各种信息，探讨数学学科最新进展对数学教育发展的启示[1]，在国际数学教育领域具有极强的引领作用．每次会议组织的活动丰富多彩，许多高水平的研究成果展示对参会专业人员研究水平的提高具有很大的影响力．
波特兰市在过去十年的时间里一直没有走出经济危机的阴影，收支之间的压力不断增大。市政府希望能够压缩一般基金预算的增长速度，但是在过去十年一般基金预算总量还是增长了49%，年均增长速度达到4.1%(11) Wheeler, Ted. FY 2019-20 General Fund Guidance. https://www.portlandoregon.gov/cbo/article/704169. 。 2018-2019财年，市长为确保该市能够稳定、持续地发展，开始推动新一轮预算绩效管理改革，通过建立更加稳健的、可预测的、透明的预算过程，确保城市能够实现长期发展目标，而这些目标是有助于实现城市的核心价值、重要公共服务，有助于应对长期性挑战等。为了确保预算的稳定性和可预测性，该市推行了预算支出总额控制的方式，并且通过改善预算编制与审查的流程来落实预算削减的目标。为了提高预算的透明度，市长要求预算办公室重构项目申报规则和流程，规范部门提交项目预算申请。具体措施包括以下内容：
四、波特兰案例总结及其对我国改革的启示
波特兰市的地域面积和人口规模都不算大，但却在城市预算绩效管理制度建设方面走出了自己的特色道路，并不断地推进完善。同时，我们也应该客观地认识到波市存在的不足。从对波市实践的分析，我们得到以下启示：
1.市政府上财年绩效管理报告(Prior Year Performance Report)
(一)行政首长是改革深化的关键
如案例所描述的那样，波市市长是推动预算绩效管理改革的关键人物。尤其在宏观经济发展趋势不乐观，政府财政支出压力不断增大的背景下，市长选择通过完善预算绩效管理改革回应压力。他不仅坚持既有的预算绩效管理制度，而且有创新意识，敢于突破，倡导并积极推动预算与绩效的全面整合，将绩效评价方法引入预算“基数”的决策过程，改革并不断优化预算流程，强调部门对项目绩效目标与结果的主体责任，等等。总之，行政首长对预算绩效管理改革会产生深远影响，有时甚至是最重要的影响(13) Zhao, ZZ., and Ho, A. T-K .2017. Institutional Change, Public Entrepreneurship, and Reform Tactics: A Chinese Local Reform Case Study. Paper presentation at the 3rd International Conference on Public Policy. Singapore, June 28-30. 。 一市(县)之长或部门首长对预算绩效管理的认知度、支持度、关心度都会直接影响全市(县)或整个部门改革的进程和方向(14) 赵早早：《推动部门整体支出绩效评价与管理》，《中国财政》， 2018年第11期。 。 未来，我国各地方推行预算绩效管理改革，不仅需要各地财政部门的努力，更需要地方党委政府的高度重视与鼎力推进。未来，面对经济和财政收入增速减缓且公共支出规模不断增长的压力，面对解决新时期主要矛盾的压力，面对公众对政府治理能力与水平的要求不断提高的压力，各地方政府应该充分认识到推动预算绩效管理改革可能带来的制度“红利”。
(二)提升政府治理水平，预算与绩效必须合为一体
波市预算绩效管理遵循“绩效即预算，预算即绩效”的原则，其经验证明预算绩效管理是比较好的行政管理工具。这也符合既有的研究发现(15) Lawrence R, Jones and McCaffery, Jerry L. 2010. "Performance budgeting in the US Federal government: History, Status and Future Implications." Public Finance and Management 10 (3):482-523; Janet M., Kelly and Riverbank ,William C. 2011. Performance Budgeting for State and Local Government. Armonk, NY: ME Sharpe. Moynihan, Donald. 2008. The Dynamics of Performance Management: Constructing Information and Reform. Washington, D.C.: Georgetown University Press. 。 波市预算绩效管理制度建设和改革由市长支持并推动，通过优化预算流程，将绩效评价的方法和工具应用于部门及其项目的预算编制、执行和结果评价上，及时对预算执行的结果和目标进行比较分析，确保预算过程能够有助于实现全市战略目标与计划。这正体现了预算绩效管理在行政管理过程中的重要作用。所以，预算绩效管理可以成为政府一个有效的工具，用于提升有限财政预算资金的绩效水平，同时满足公众不断变化和提升的需求。地方政府应该学会并用好这个工具。
(三)明确预算绩效管理中各方参与者的责权利关系
预算绩效权力主要包括决策权、评价权、分析报告权、监督与问责权、自由裁量权。波市注重预算绩效管理制度建设，尤其重视相关权力的制度化与明确性。波市通过制度明确各方在预算绩效管理中的权责利关系。首先，明确市政府、议会、审计、公众的权力。市长领导预算办公室负有政府内部预算绩效管理权、内部监督权、报告权。市议会负责预算绩效报告的批复权和审核权，独立审计机构负有外部审计与监督权。公众负有知情权和监督权。其次，明确政府内部权力关系。预算办公室被明确赋予预算绩效管理综合权力，包括制度设计、流程再造、执行实施与监督、绩效结果内部审查，负责将预算与绩效有机结合在一起推动重大决策科学化，促进预算资金配置合理化且有助于战略目标实现，推动并帮助部门提升预算绩效管理能力与水平并达成高绩效公共服务结果，监督和促进项目及其预算执行结果有助于实现城市发展核心绩效目标，等等。部门必须遵从预算绩效管理制度规定，作为预算执行的主体机构，遵从预算办公室的绩效管理要求，配合内部和外部绩效监督工作，提供全面、准确的绩效信息，负责项目绩效管理并实践全市战略目标。在未来5年中，我国地方政府按照中央部署需要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理制度，在这个过程中，必须重视制度建设，尽快明确各部门和机构的权力边界和范围。第一，尽快促进财政部门内部预算与绩效工作的有效整合，解决绩效和预算长期“两张皮”的问题。鉴于绩效信息与预算分配完全挂钩是件很困难的事情，在未来深化改革的过程中，也必须重视预算编制流程真正体现绩效理念，预算执行和管理过程中以目标为导向，实现“控制”与适当下放执行“自由裁量权”的有效结合。第二，加快审计部门推进绩效审计的改革进程，将部门审计重点逐渐转向绩效审计，配合推进部门关注结果和战略目标的实施效果，强化结果审计，逐渐完善财务审计制度并弱化过程性审计。第三，提升地方人大预算绩效监督能力和水平，积极发挥外部绩效监督的作用，代表人民帮助政府充分了解民生、民意，搜集到全面、真实的信息，提高绩效评价的质量与水平，促进政府及其部门不断完善预算绩效管理制度。
(四)战略/政策 -部门 -项目需要有效衔接
波市预算绩效管理制度同时重视绩效理念和方法在微观-中观-宏观三个层面的落实。具体来看，波市以抓好项目绩效预算管理为基础，以推动部门绩效预算管理为核心，以宏观发展战略和预算总额控制为统领，全方位地推动预算绩效管理改革，将绩效理念深度贯穿于部门预算编制、执行、监督的全过程。以部门预算申请为起点，部门被要求具体设定各自负责的项目绩效目标，要求项目目标与全市战略目标对照结合；根据项目绩效目标来设定具体执行方案，根据方案再明确项目预算金额；项目执行期间随时记录相关基础信息，便于进行绩效评价和监督；接受内部预算部门的绩效跟踪监督和外部审计部门的绩效审计监督，内外监督都以每个部门所承担的项目及其实施情况为基础展开。未来5年，中国预算绩效管理改革也需要尽快实现绩效评价在战略/政策-部门-项目三个层面的整合，以部门为基本单位，向上与政策和战略衔接，向下与基本项目衔接，尽快解决目前这种“碎片化的”的绩效评价格局，减少重复评价，提升绩效评价工作自身绩效。
作家西塞罗说过：“任凭怎么脆弱的人，只要把全部的精力倾注在唯一的目的上，必能有所成就。”正所谓“书痴者文必工，艺痴者技必良”，专注意味着效率，专注也是一种习惯。“有始有终”、“专心致志”，这些大家耳熟能详的词语，可能并没有太多的人能够真正做到。
(五)政府选择并综合利用多元化的绩效评价方法和工具
绩效评价的工具不是越多越好，但是，面对纷繁复杂的实际工作，只依靠某一种方法也不明智。波市选择了多元化的工具包，按照管理的需要进行选择和使用。未来，中国地方政府也可以更多地学习和使用预算绩效管理工具和方法，并根据实际进行必要的创新和改善。首先建议选择核心绩效评价指标法(KPI)，可以同时使用在微观项目、中观部门和宏观政策层面。将绩效评价的重点放在关键环节和结果层面，逐渐简化或取消大量过程类绩效评价指标和评价工作。取而代之的是通过加强部门绩效管理水平和能力的方法来优化过程管理，比如将行政事业单位内控制度改革与预算绩效管理制度改革配合推进。这样化繁为简、形成合力的改革方式将有助于改革“集中精神”，减轻繁文缛节式的评价方式，有助于促进部门集中所能去思考并实现最重要的绩效目标。
(六)信息整合和充分利用很重要
波市的经验告诉我们，要想实现更好的预算绩效管理，预算管理办公室必须及时地掌握全面的、准确的基础信息，这些信息包括全市统计信息、财政预算信息、地理信息、各类公共服务的关键性绩效指标信息、公众实时反馈的意见和信息，等等。部门是产生和汇集这些信息的核心机构，部门是否有能力形成、获得并初步分析这些信息，同时加以有效利用，关系到预算绩效管理信息的质量和使用绩效。另外，全市还必须通过信息化建设，实现对各类信息的整合，便于在战略层面展开全面的分析，为预算决策和战略决策提供依据。未来，中国地方政府若要高效地推进预算绩效管理，就必须实现相关信息的整合。可考虑由财政部门中主管预算或者绩效管理的机构统筹，解决公共服务信息“碎片化”的问题，为决策提供依据，也为各方绩效评价提供基础信息。这样有助于解决绩效评价信息难搜集的问题，也可以逐渐化解过于依赖第三方和专家主观评价所产生的弊端。
(七)修炼内功与有效借助外力
波市经验表明，推动各部门提升预算绩效管理能力是非常重要的事情。因为部门是项目的管理主体，项目能否管理的好，往往受制于整个部门的组织和绩效管理能力，包括组织及其内部人员对绩效预算的认知水平和知识结构、对绩效评价方法的使用娴熟程度和技术水平、整理和分析相关绩效信息的能力、报告绩效评价结果的能力等等。波市预算办公室会建立专门的沟通机制，随时帮助部门提升预算绩效管理能力，帮助部门发现问题并解决问题。同时，波市也在关键的宏观信息分析、绩效评价指标设计、推动部门能力提升等方面借助专家和社会非盈利组织的力量。未来五年，中国地方政府在预算绩效管理改革过程中，会在一段时期内集中寻求专家个人或第三方咨询机构的帮助，以此来弥补人力、能力、财力的不足。然而，我们必须认识到一个重要的事情，完善预算绩效管理制度首先也必须是政府自己的事情，其目标是为了提升政府自身的治理能力和治理水平。面对改革攻坚压力，地方政府对第三方咨询服务机构的需求或呈现“井喷式”增长。但这必须也必然是一个阶段性特征，不应该成为常态。在全面改革的初期，通过借助外力完善自身能力的情况不可避免，但长期还是需要尽快提升政府及其各部门自身的能力，并不断完善相关制度。
波市预算绩效管理实践给予我们很多启发，但其实践也并非完美无缺。主要缺陷有二：一是波市尽管提倡预算与绩效的融合，但是长期以来，部门预算基数的绩效管理仍然薄弱。在波市，预算绩效管理改革仍然难以跨越预算的政治性特征，受预算各方传统利益的制约。二是预算绩效管理主要用于一般基金预算，对于特殊基金预算等财政资金如何进行管理的阐述并不清晰。可见，从预算绩效管理所涵盖的资金面来看，波市仍然存在盲区。所以，预算绩效管理改革将“一直在路上”，是一个政府不断自我完善、与社会各方共同努力变好的艰辛过程。我们不能简单地抱有“攻山头”的心理去推进这项改革，而应该怀揣“吾日三省吾身”的执念去持续推进。
[收稿日期] 2019-05-18
[基金项目] 本研究获得财政部委托“世界银行贷款‘现代财政制度与国家治理’技援项目”和中国社科院委托项目“中国社会科学院建设全面预算绩效管理制度研究”(项目编号：2018YJBVT002)支持。
[作者简介] 赵早早，女，河南许昌人，中国社会科学院财经战略研究院副研究员，管理学博士。
[中图分类号] D035
[文献标识码] A
[文章编号] 2095-5170(2019)04-0088-10
[责任编辑：董晗旭]
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