1.杭州余杭城镇规划设计院有限公司 浙江杭州 311100
2.杭州市规划局余杭规划分局 浙江杭州 311100
摘要：余杭区自2008年全面实施农民多高层公寓安置政策以来，现有拟建、在建和已建的农民多高层公寓面积超过2000万平方米，居住容量可达50万人，全区农民多高层公寓建设还需支付资金达600亿。经过8年多建设，农民多高层公寓工作虽然解决了一大批农户的安置问题，但该工作存在控制区域过大和建设体量过大等情况，导致出现了建设资金压力大，土地指标需求多，安置房空置严重，小区社会治安差，物业管理矛盾突出等一系列问题。鉴于此，有必要对余杭区农民多高层公寓建设安置区域划分进行规划。
关键词：农民多高层公寓；安置区域；规划
一、规划思路
针对余杭区农民多高层公寓控制区域过大、项目建设体量过大，建成后安置房小区社会管理矛盾突出等问题，需要重新调整农民多高层公寓控制区域和积极探索新的安置模式，以系统解决上述问题。该项目主要规划构思如下：
规划构思一：科学划定农民多高层公寓控制区，优化农居安置点布局
农民多高层公寓控制区原控制区域面积约471平方公里，占余杭区行政区域总面积的38.4%。该控制区域内有大部分区域为规划远期发展用地，为近10年都无法城市化的区域。针对控制区域过大问题，规划以杭州市总体规划和余杭区区域总体规划为依据，以“点轴状圈层式空间开发格局”和“三城一区域一张图”为战略指导，从空间上因地制宜的进行农民多高层公寓控制区域划分，严格执行城乡空间规划和土地利用规划，结合近期建设计划，合理减少农民多高层公寓实施区域面积。
规划构思二：合理控制农民多高层公寓建设体量，提高资金和土地等要素保障效益
目前，余杭区农民多高层公寓已建和在建项目达170个，总建筑体量达1300万方，居住容量达8万套，户均多达4套；拟建项目达42个，总建筑体量达634万方，居住容量达4万套。针对建设体量过大，农居安置房空置严重、小区运行和物业管理费用大等问题，规划一方面推行货币安置和房票安置，由拆迁户自主购房，从源头上控制新建安置房体量；另外一方面将回购一部分已经建好的安置房用于再次安置，促进商品房库存的去化。
规划构思三：积极探索和推行多元化安置政策，满足农民多样化安置需求
原有安置政策为单一的高层安置模式，且各镇街在政策执行标准上不统一，存在安置模式群众认可度不高，政策隐患较多等问题。规划从安置政策上进行多元化分类指导，引导农民多高层公寓与商品房进行混合安置、多户多联安置、货币安置等多种安置方式并存，稳定、快速、有序推进农民多高层安置政策。
规划构思四：依法保障农民建房的合理诉求，减少违法建设出现
原来位于城市规划远期发展用地中的约5万户农户因政策控制，许多危房户及想改善居住条件的合理建房诉求都被禁止，导致出现许多违法建设的出现。规划将从农民建房管理上进行疏堵结合引导，优化调整农村私人建房建设控制区域，因不同原因而引起的建房行为，分别采取相应的控制和管理措施，严厉打击违法建设，维护农村住房建设秩序，保障农民合理的住房改造建设需求。
二、规划主要内容
1、规划范围
本次规划范围为余杭区全域1228平方公里范围。
2、控制区域划分
规划将余杭区1228平方公里行政区域划分为农民多高层公寓实施区和非农民多高层公寓实施区两个控制区域。
（1）农民多高层公寓实施区
区域划分原则及控制范围：主要是指现状城镇建成区域、在建区域；因城市形象建设需要且近期可能涉及拆迁的区域；已签拆迁安置协议及已制定多高层安置方案的区域等范围。该控制范围约257.61平方公里，约占全区行政范围的20.98%。
农民建房及安置政策：该控制区域，一律停止农户建房审批，实施农民多高层公寓安置、货币化安置，鼓励多户多联安置政策，多户多联选址原则不安排在平台的中心区域；其中临平新城、余杭经济技术开发区、未来科技城、良渚新城核心区块实施农民多高层公寓安置、货币化安置政策，鼓励货币安置政策。
（2）非农民多高层公寓实施区
区域划分原则及控制范围：是指农民多高层公寓实施区以外的全部区域范围。该控制范围约970.39平方公里，约占全区行政范围的79.02%。
农民建房及安置政策：在该控制区域内成片拆迁开发的，由区级相关部门根据项目规模、性质、位置确定安置方式。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆其他情况严格执行余杭区农村村民建房的相关管理规定，涉及良渚遗址保护区和超山风景名胜区的依据良渚遗址保护区和超山风景名胜区的相关规定和规划实施。
三、规划创新与特色
特色创新一：创新管控措施，构建差异化动态化的弹性控制机制
考虑到安置政策的延续性和稳定性，避免新老政策过渡时期出现“一刀切”弊端，从一个“控制区域过大”的极端走到一个“控制区域过小”的极端。规划提出与现行管控措施相对应的差异化动态化的弹性控制机制，即本次规划前后都属于农民多高层控制区域内的农户，直接按新的规划管控政策执行；规划前属于而规划后不属于农民多高层控制区域内的农户可选择新政策或者老政策执行。同时，规划控制区域边界为弹性边界，执行三年一调整的动态评估机制，确保规划的科学性和合理性。
特色创新二：创新编制方法，提出与规划编制体系相匹配的分级规划对策
针对余杭区的"区—镇（街道）—村（社区）"三级行政管理体制，规划提出区级层面编制控制区域划分规划，指导镇级层面编制农村住房改造建设布点规划和村级层面编制村庄规划的三级规划策略。确保了规划的合法性、延续性和可操作性。
特色创新三：创新安置模式，由单一安置模式向多元安置模式转变
规划将原来单一的安置模式调整为以货币化安置、房票安置、多户多联安置和多高层公寓安置相结合的多元化安置模式，为老百姓提供了多样化的安置选择，满足了不同安置对象的安置需求。
特色创新四：创新管理手段，提出因地制宜的构建安置小区物业管理模式
为规范安置房小区的物业管理，规划提出按照“因地制宜”和“以民主促民生”原则，根据拆迁安置小区实际情况和居民意愿，创新物业管理模式，可分别选择专业服务企业管理、社区化准物业管理和自行管理三种物业管理模式。以共建共管为依托，进一步提升安置房小区综合管理水平，推动安置房小区向成熟的城市住宅小区过渡。
四、规划实施情况
该规划的编制和实施效果主要体现在如下五个方面：
1、制定了规划的实施意见。规划编制完成后，区委区政府印发了《余杭区农民多高层公寓建设安置区域划分实施意见》。
2、出台了相关配套安置政策。为进一步加强余杭区农民多高层公寓安置管理，规范农民多高层公寓安置工作，经区委、区政府研究，出台了《关于进一步明确农民多高层公寓安置相关政策的意见》、《余杭区推行多户多联安置模式的实施意见》等配套安置政策。
3、启动了多元化安置模式试点。星桥街道作为余杭区“多元化安置”的首个试点街道，2015年试点所涉及4个社区的安置户共777户，有665户重新签订协议，共计安置面积29.36万平方米，其中存量房源+货币化+房票，共计去化面积达18.63万平方米，去化率达63.5%。其中，开出“房票”362张共7.02万平方米，带动了商品房去库存。运河、仓前两街道则试点“多户多联”安置模式，试点的531户，可减少安置房建设39.27万平方米。
4、建立了“智慧安置”系统。经过不断探索与实践，余杭区为统一安置政策，建立了“网上网下”联动审核机制以及农民多高层公寓“智慧安置系统”，独创形成了货币化安置、多户多联安置、多高层公寓安置等“多元安置”模式，尤其是在货币化安置中首创“房票”安置，成为杭州市范本，也成为安置户幸福感、满意度飙升的加速器，确保了全区回迁安置工作“政策统一、项目过硬、安置快速、物管有序、群众满意”。
5、减少了拆迁安置总量。根据新的农民多高层公寓建设安置区域划分，本次规划控制区域比原控制区域范围减少约213平方公里，使得位于原控制区域内不能建房的约4.8万户农户可以获得合理建房的许可，同时也减少了对应的拆迁安置体量。
结束语
农民多高层公寓建设安置区域划分是农村住房改造建设管理工作的指导意见，与农民切身利益密切相关。规划编制完成后，需要加强组织领导，广泛宣传教育精心组织实施，严格管理控制。
参考文献
[1]中共浙江省委、浙江省人民政府《关于加快农村住房改造建设的若干意见》（浙委[2009] 56号).
[2]中共杭州市委、杭州市人民政府《关于加快农村住房改造建设的实施意见》（市委[2009]34号）.
[3]中共余杭区委、余杭区人民政府《关于全面推行农村居民多（高）层公寓建设的实施意见》（区委办[2008]62号）.
[4]区委办〔2013〕111号关于印发《余杭区农村住房改造建设控制区域划分实施意见》.
论文作者:鄢桂军1,魏超2
论文发表刊物:《基层建设》2017年第15期
论文发表时间:2017/9/29
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