内债指标体系及中国内债风险状况分析，本文主要内容关键词为：内债论文,指标体系论文,中国论文,状况论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入90年代以来，我国的国债规模（本文中的“国债”未经特别说明，均指中央政府的国内债务）连年以超过50%的比率增长，近一两年增长尤为迅速，大大超过了GDP和财政收入的增幅。特别自1998 年实行积极财政政策进行反周期调控以来，财政赤字和国债规模进一步增加。这一现状引起许多人的担忧和关注：国债发行规模是不是过大了？多大的内债规模是适度的？在目前严峻的财政形势下，日益加重的国家债务负担是否会引发债务危机？本文拟对这一系列问题进行分析并尝试作出合理的解释。
一、衡量内债规模的指标体系分析
对一国国债规模产生根本影响的制约因素主要有两个：一是政府财政的偿债能力，二是社会的应债能力（即国债承购者对债务资金的供给能力）。这两个因素通常以一系列的指标来表示，如衡量财政承债能力的重要指标有国债依存度和国债偿债率，衡量社会应债能力的指标有国债负担率、借债率和居民应债能力等。国际上一般以一定的警戒线来衡量这些指标的风险状况。但由于这些警戒线是根据一部分典型发达国家和发展中国家的国民经济和国家债务的历史经验数据逐渐形成的，对我国虽具有很强的可借鉴性，但由于世界经济金融形势的飞速发展，加上我国国情的特殊性，使得这些指标在我国的应用产生了一些分歧和不妥之处。下面将对以上几个主要指标逐一进行分析：
（一）财政承债能力指标。
1.债务依存度。（1 ）指标的确定：是指当年债务收入与当年财政支出之间的比例关系，从流量上反映财政支出对国债收入的依赖程度。对这一指标见诸各文献的计算口径较为混乱，综合起来有三种：一是“国债发行额（包括内、外债）／国家财政支出”，反映国债总规模的大小；二是“内债发行额／中央财政支出”，反映国债发行主体的债务负担情况。这三个指标虽然从不同的角度反映了财政同国债的对比情况，但从我国的实际情况看，第三个指标更具有警示效应。需要说明的一点是，在计算我国的债务依存度时需要对中央财政支出进行调整，除预算内支出以外还包括中央政府预算外支出、债务支出以及冲减财政收入的企业亏损补贴。（2）警戒线的确定：对于中央财政的债务依存度， 国际上公认的警戒线为25～35%左右。目前各发达国家的这一指标一般较低，大概在10～25%之间。如按可比口径计算1996年的中央政府债务依存度，匈牙利为16.4%，日本为21.8%，均在警戒线以下，而俄罗斯在1996年上半年的这一比率就高达34.7%，接近警戒上限，80年代拉美国家的债务依存度曾一度超过80%。政府的资金来源过多地依赖国债发行，并且国债的偿付也在很大程度上依赖于国债的发行，这种“借新还旧”不仅难以长久，而且潜伏着巨大的风险，俄罗斯1998年的金融危机就是由预算亏空、债台高筑造成政府财政危机所引致的。因此，一定要严格控制这一指标，超过这一比率就很危险，需要采取措施增加财政收入或减少国债发行。
2.国债偿债率。（1 ）指标的确定：这一指标反映了财政的债务清偿能力。国债收入的有偿性使得财政状况对国债运行十分重要。偿债率的计算口径较一致。为“当年国债还本付息额／当年财政总收入”，但由于我国国债基本上是由中央政府发行，对我国来说，用“中央财政总收入”会比“国家财政总收入”更真实地反应我国的国债清偿能力。由于我国的中央财政收入占国家财政总收入的比重连年下滑，从1981年的57.6%下降到1996年的27.4%，如此悬殊的差距对偿债率指标的影响是显而易见的。并且，同国债依存度指标一样，这里的中央财政收入也是经过调整后的，除预算内收入外还要加上预算外收入、债务收入，再减去企业亏损补贴。但是这一指标其实假设财政收入是还债的全部保证；而对于建立偿债基金的国家，其还债的保证除了财政收入以外最重要的就是偿债基金。由于偿债基金不列入经常预算，所以要确切地衡量其偿债能力，应用“当年国债还本付息额／（当年中央财政总收入+偿债基金）”计算偿债率。若不考虑偿债基金，前述偿债率的口径要适当放宽。（2）警戒线的确定：这一指标国际上通行的警戒线是10%左右， 但没有考虑到偿债基金的问题。按照可比数据（不含偿债基金）考察西方发达国家，就总的水平而言，偿债率一般在7～15%之间， 他们的年度国债发行额和还本付息额都很大，但相对于其年度巨额财政收入来说，仍然是很小的。但如果超出警戒线太多，当金融市场上出现任何动荡使财政周转不灵时，就会引起偿债困难从而导致经济金融的全面危机。例如俄罗斯的国债偿债率1994年为5.6%，1995年为9.2%，1996年为12.5%，而在危机发生前的1998年上半年这一指标就高达30%，日本在1996年这一指标达21.8%，也大大超过警戒线，不过日本的偿债基金制度很完善，实际的债偿风险可能并没有那么大。因此，根据各国实践，警戒线的幅度可以放松为10～20%左右。
（二）社会应债能力指标
1.国债负担率。（1 ）指标的确定：国债负担率是指当年国债累积余额与当年经济总规模的比例关系，它着眼于国债的存量规模，从国民经济的总体上来考察国债的数量界限，具有重要意义。这一指标一般以“当年内债余额／当年GDP”来衡量。（2）警戒线的确定：一般发达国家的国债累积额最多不能超过当年GDP的45%， 但同时我们也必须看到，发达国家的财政收入占GDP的比重也很高（见表1）。因此，国债累积余额占GDP的比重必须与财政收入占GDP的比重相适应，其中，美国的情况比较特殊，主要是由美元的特殊地位造成的。据测算，我国的国家财政预算外收入加上预算内收入也只占GDP的20%左右。 所以国内许多学者都赞同我国的国债负担率占GDP的比重保持在20%以内， 这是有一定合理性的。但由于我国国债期限结构的不平衡，以后的趋势应是增加长期国债的发行量，如果国债发行的总量不变，就会在不增加财政负担的基础上使国债的累积额增加，从而使国债负担率上升。笔者认为参照国际经验，负担率警戒水平可以保持在20～45%之间。这里所给出的其实是一个警戒区间，各国可根据自己的具体情况而定。至于确定方法，笔者认为还是应该以财政的偿还能力为准，即：把具有偿还能力的应债能力作为具体的警戒线。
表1 部分国家财政收入及国债累积余额占GDP的比重（%）
美国德国英国法国日本泰国
199219911991199219921989
财政收入/GDP 34.555.139.847.129.818.7
国债余额/GDP 52 35.837.2 29.6
52.7 15.1
资料来源：①高坚：《中国国债》1997年第1版。
②高培勇：《关于中国国债规模问题的几点看法》，《财政研究》1998年第3期。
③据《国际统计年鉴》（98）有关数据计算而得。
2.国债借债率。（1 ）指标的确定：该指标通常以“当年国债举债额／当年GDP”表示。 但笔者认为这一衡量指标与国债负担率有重复之闲，据查这一指标的一般警戒线是3%， 同欧盟国家《马约》中规定的当年发债规模（用于弥补财政赤字和支付国债利息部分）占当年GDP 的比重不能超过3%有异曲同工之妙。 但笔者认为后者更具有警示意义。由于发行国债一般有两个基本用途：一是弥补财政赤字，一是支援经济建设。前者即赤字国债是用于消费性支出，并不产生任何经济效益，故而这部分国债的偿还只能从财政收入中列支，从而增加了财政负担；后者即建设国债则形成收益性政府资产，可以资产自身收益来作为偿债来源，不会增加政府负担。另外，国债的利息支出也是一种纯消耗性支出，不产生任何收益。因此，对一国来说，赤字国债和国债利息支出的数量越小，反映出一国国债的投向越合理、借债成本越低；同时，由于我国及世界上大多数国家的财政赤字完全靠发行国债来弥补，所以控制这一指标也就意味着在一定程度上控制了财政赤字规模。为了与一般意义上的国债借债率相区别，我们不妨称之为“赤字国债”借债率。（2 ）警戒线的确定：按照《马约》规定，欧盟各国的这一指标应控制在3 %以内。从欧盟各国的这一指标的情况来看，虽然都超过了警戒线，但是有缩小的趋势，它们正力求财政预算的平衡，以促进各国间的协调和发展。后来在这一条款的执行上欧盟各国有所松动，只要求各国保证缩小这一比率，达不到3%以内也可以，这反映了一旦超过警戒水平， 再想缩减就很困难了。因此，笔者认为，我国还是应该牢牢控制住这一比率，不能突破3%的警戒水平。
3.居民应债能力。该指标一般以“当年国债余额／当年居民储蓄存款余额”表示，是用来衡量居民的债务资金供给情况，因为城乡居民存款和手持现金是国债收入的主要来源。近年来，尽管居民可选择购买的金融资产增加了，这些指标不能完全反映居民购买国债的能力和潜力，但仍然是居民购买国债的主要依据。一般认为，国债余额低于居民储蓄存款余额即二者比率小于100%即可， 但由于近几年来我国城乡居民储蓄存款余额增长速度很快，到1997年底已达53407.5亿元，而我国自1981年到1998年的全部债务总额也只有13908.72亿元， 不到城乡居民储蓄存款余额的1／3，故而，按照我国目前的国债发行情况，与城乡居民储蓄存款余额差距甚远，笔者认为我国目前尚不需考虑这一指标。
综上所述，我认为目前适合我国的国内公债风险指标体系为：
国债依存度＝国债发行额／中央财政支出（调整后）警戒线：≤25
国债偿债率＝当年国债还本付息额／当年中央财政收入（调整后）
警戒线：≤10～20%
国债负担率＝当年内债余额／年当GDP 警戒线：≤20～45%
“赤字国债”借债率＝（国债付息支出+上年赤字规模）／当年GDP
警戒线：≤3%
二、我国内债风险状况分析
依据这些指标和计算口径，我们可以计算出1996—1998年我国国内债务风险情况，如表2所示：
表2
（%）
1996
1997 1998
国债依存度38.9
49.6 51.3
国债偿债率20.0
28.4 26.9
国债负担率 4.24.6 5.6
"赤字国债"借债率 1.41.65 1.8
资料来源：①《中国统计年鉴》（1999）有关数据。
②《中国财政年鉴》（1998）有关数据。
③因无法查出国债付息支出，故计算方法为：先用国债还本付息支出来计算“赤字国债”借债率。然后，由《中国国债》（高坚，1997）中的国债发行成本之“利息支付”栏计算可知，我国自1981年以来对内发行国债的“利息支付／本息和”比率，1993年最高达42.5%。故而，按最宽松的利息比50%乘以前述计算结果，得出表格中的数据。
如表2所示， 衡量财政承债能力即国债依存度指标和偿债率的两项指标值都大大超过了警戒线，而社会应债能力的三项指标则相对宽松，均处于适度的区间以内。正如国内许多学者所指出的那样，这是财政本身的债务重负和国民经济应债能力相对宽松之间的矛盾。国内有些学者在论及这个问题时总是从应该重视哪一类指标着手，分析其中某几个指标的警示性，从而得出我国是否应该控制国债规模的结论。我认为这种舍全体而只顾局部的做法是不可取的。因为财政承债能力和社会应债能力共同决定国债的规模，在我国目前的情况下，如果只考虑承债能力，会低估社会公众的应债潜力，不能充分利用国债这一有效的宏观调控工具为经济发展服务；如果只考虑应债能力，则会高估财政的还债能力，较高的债务规模不仅给财政带来沉重负担，也容易因偿债困难而造成信用危机，影响一国经济的健康发展。所以要将两方面指标综合考虑，不可偏颇。考察我国自改革开放以来的国债发行情况，可以看出上述矛盾的出现同我国经济改革实践的特殊性有密切关系，归结起来主要有以下几个原因：
1.财政税收体制不合理：80年代以来，随着两步利改税以及利润留成制的实施，改变了财政“统收统支”的传统，国有企业利润上缴大大减少，为了配合改革进程，财政一方面要对农产品进行价格补贴，造成财政支出的刚性扩大，另一方面要减少企业利润上缴额，再加上我国税收制度不健全，造成财政收入锐减，出多入少，直接导致财政赤字增加，只有靠增发国债来弥补。这种赤字国债加上为支援经济建设而发行无偿性低收益建设国债，使得国债发行规模相对于财政收入增长过快。
2.国债结构不合理。从总体上说，财政承债能力指标着眼于国债的流量，而社会应债能力指标着眼于国债的存量，国债依存度和偿债率过高而负担率和借债率过低并存说明我国国债的流量大而存量小。一方面，这反映了国债发行的期限结构不合理：目前我国一年期以内和六年期以上的国债所占比重均不到10%，二至五年期的中期国债占到80%以上，所以需要不断地借新还旧，而实际的累积余额并不多；另一方面，这也说明每年发行国债的大部分收入都用于还本付息这种消耗性支出上，而没有主要用于投资性支出。例如1998年，国债发行额为3228.77 亿元，而当年的还本付息支出就达2245.79亿元，占发行量的70%。 这种借新还旧的恶性循环导致国债发行规模的过快膨胀，使财政的负担加重。
三、对今后保持国债适度规模的几点思考
1.提高财政收入占GDP的比重。由以上分析可以看出， 目前我国国债扩大发行的主要制约因素是财政收入。我国财政收入占国内生产总值的比重，从1978年的28.4%下降到1997年的11.6%，下降幅度超过60%，这与我国国债规模年均近50%的增速极不相称。为提高财政收入，一方面要加快实施“费改税”，将预算外资金转到预算内。因为偿债所能动用的主要还是预算内资金，对一些合理的收费或基金项目，或通过扩大税基并入现有的税种统一征收，或另设新税种纳入税收轨道；对某些确有必要存在的收费或基金，要建立规范化的管理制度，纳入财政部门管辖下的“规费”收入中。另一方面，要加强税收征管。我国财政收入主渠道的税收收入太少，并且以间接税为主。 1996 年我国税收总收入为6909.82亿元，其中仅工商税收和关税两项就占了80.6%， 对于西方国家财政税收重中之重的个人所得税，在我国几乎可以忽略不计。间接税是比例税制，而直接税是累进税制，故而同样的应税标的额，直接税的征收额会大的多。另外，我国税收征管手段落后，税收优惠比率过大等弊端，造成我国名义税负超过50%，而实际税负只有20%。因此目前我国扩大国债规模的同时必需注意财政收入的配套增长。
2.调整国债的期限结构。如前所述，我国的国债期限品种过于单一，自1981至1993年均是中期国债，从1994年开始才增加了少量短期和长期国债，但超过10年期的国债几乎没有。短期国债的增加有利于中央银行开展公开市场操作；而长期甚至超长期国债的增加可以提高国家对国债资金利用的稳定性和长期性，并可以利用目前利率较低的优势，降低发行成本。不过，要调整好国债发行的期限搭配，避免出现偿债高峰。另外，还应针对不同的期限安排资金投向，形成以债养债的良性循环。
3.建立科学合理的国债本息偿付机制。国债偿付机制不合理是影响国债扩容能力的重要因素。在国外，国债利息是财政的一项经常性预算支出，而我国则杂在预算外列支，以增发国债来解决。这种滚雪球似的国债发行是非常危险的，很容易导致规模失控。因此，我们应该借鉴西方国家经验，将国债利息支出纳入预算，而对本金的偿还建立偿债基金。偿债基金就象一个聚少成多的蓄水池，能形成稳定的偿债来源。而且按照一定的比例从预算收入或发债收入中提取偿债基金，还有利于直接制约国债的发行规模，避免达到过高的水平。