摘要：2015年开始的农村“三块地”改革试点为《土地管理法》修正提供了直接的经验和参考。本文选取浙江省德清县、广东省南海区、重庆市大足区、四川省郫都区四个试点，实地调研各试点集体经营性建设用地入市做法，总结试点经验，并提出思考和建议。试点经验可为其他地区实施集体经营性建设用地入市提供经验借鉴和参考。
关键词：农村土地制度改革；集体经营性建设用地入市；试点
前言
自2015年中共中央、国务院正式启动农村土地征收、宅基地和集体经营性建设用地入市改革试点（以下简称“三块地”改革试点），至2019年8月《土地管理法》正式修正公布，集体经营性建设用地入市改革可谓本轮农村土地制度改革和《土地管理法》修正最大的突破和进步之一。从沿海到内陆的浙江省湖州市德清县（以下简称“德清”）、广东省佛山市南海区（以下简称“南海”）、重庆市大足区（以下简称“大足”）、四川省成都市郫都区（以下简称“郫都”）作为全国33个试点地区之列，涌现出许多创新做法，为《土地管理法》修正提供了直接的经验借鉴和参考。
一、以集体经济组织能力为基础，推动入市实施主体层级上移。
（1）集体经营性建设用地入市首先面临的问题是“谁来入市”，即入市主体的问题。试点地区大多按照集体土地归属在确权登记基础上明确乡（镇）-村-村小组三级所有权主体，但在入市实施主体界定上则各不相同。
（2）大足鉴于集体经济薄弱，集体股份化改造滞后，以村小组为入市实施主体；郫都鉴于农家乐等乡村旅游以及农产品加工产业兴旺，集体经济基础较为厚实，以村集体经济组织为入市实施主体；德清以“洋家乐”和传统乡镇企业为依托，集体经济基础殷实，以村股份经济合作社为入市实施主体；南海改革开放较早，集体经济尤为发达，集体股份制改造较早，村一级的经济联社和村小组一级的经济社均可作为入市实施主体。
（3）集体经济组织能力是各地确定集体经营性建设用地入市实施主体的主要考量因素，但同时，也出现了政府主动干预，推动入市实施主体层级上移的创新做法。如大足虽明确了村小组的入市实施主体地位，但实际操作中政府主导成分更多；郫都出现了多村联合成立集体资产管理公司、统筹入市、收益共享的自组织行为，同时也正在探索由国有公司收储农村集体经营性建设用地，对接政府招商项目；南海创新提出集体土地整备入市，将分散的村集体土地整合到镇一级层面统筹开发、统一入市。上述做法在保障村集体收益基础上，根据入市项目规模化开发建设需求，采用政府主导、村集体联合或集体土地整备托管等形式，推动集体经营性建设用地入市实施主体层级上移，有利于集体经营性建设用地的成片连片开发，避免“村村点火、户户冒烟”式分散入市，促进产业集中发展和土地集约节约利用。
二、规划引导，限定用途，入市范围从存量扩展到增量。
（1）集体经营性建设用地入市面临的第二个问题是“哪些地入市”，即入市范围的问题。按照《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》的要求，试点地区大多将土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地作为入市对象，一方面强调符合规划，限定产业用途，另一方面强调存量，重在挖潜存量集体土地资源。随着试点推进，部分地区以异地调整入市实现了集体建设用地的“增存挂钩”，将入市范围从存量扩展到增量。这一方面在于历史形成的存量集体建设用地大多零散分布，规模较小，且历史遗留问题较多，入市难度较大；另一方面，集体经营性建设用地入市更多受到市场需求的引导，入市项目追求区位、公共服务和配套、规模效应等，零星分散的存量集体建设用地难以完全满足需求。
（2）异地调整入市有效解决了产业空间需求与集体建设用地资源供给之间的空间错位问题，有利于平衡区域发展差异，实现资源要素的利用效益最大化，但同时也带来了空间要素调整和重组的需求，规划协调便显得尤为重要。部分试点地区通过加强规划引导，统筹协调集体经营性建设用地入市与产业发展、人居环境改善和生态保护等多方面需求。大足以项目带动村庄规划编制，以村庄规划安排入市项目建设用地和设施配套；郫都以《郫县农村集体建设用地土地利用专项规划（2015-2020）》和村级土地利用规划、村庄规划重构乡村空间要素，精准提供入市空间载体；德清规划布局全县7个异地调整集中入市区块，将异地调整入市与全县产业布局有机结合；南海力推集体建设用地片区综合整治和集体土地整备，将分散集体土地统一规划、统一配套、统一招商、统一入市。
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（3）目前大多数规划尚属于适应项目需求的被动调整，重点在于解决入市项目的建设用地规模和指标问题，但是随着集体经营性建设用地入市的大范围推行，项目导向的规划将无法适应需求，需要从更宏观、更多元的角度出发，不仅涉及到城乡统一土地市场的建设，也涉及到城乡统一产业布局、生态保护等方面的建设，规划引导的范畴将从入市范围逐步拓展到入市内容、入市方式等方面，城乡统筹将进入新的阶段。
三、参照国有建设用地市场规则，规范入市程序，强调闭环管理。
集体经营性建设用地入市面临的第三个问题是“怎么入市”，即入市流程的问题。试点地区大多参照国有建设用地市场交易规则制定集体经营性建设用地入市交易规则，建立统一的交易平台、统一的地价体系、统一的交易规则、统一的登记管理制度等。鉴于国有建设用地市场交易规则较为成熟，因此集体经营性建设用地入市交易规则建立难度不大，按照立项-规划-审批-交易-登记-监管-退出建立全流程的交易规则，规范入市程序。但是，一方面鉴于国有建设用地在供后监管环节尚且薄弱，另一方面鉴于集体经营性建设用地入市尚处于起步阶段，试点地区集体经营性建设用地入市在供后监管方面建树不多，这将成为未来城乡建设用地市场完善需要重点关注的一个环节，也是考验村集体经济组织经营管理能力的关键环节。
四、以壮大集体经济为增值收益分配目标，外部分配体现同责，内部分配强调民主自治。
（1）集体经营性建设用地入市面临的第四个问题是“钱怎么分”，即增值收益分配的问题。一方面涉及到政府与集体间的收益分配，即集体经营性建设用地在同地同权之外的“同责”，分配要点在于保持村集体经营性建设用地入市收益与征地补偿收益大体一致。大足按区位、土地用途以入市净收益的20%-50%收取增值收益调节金；郫都按基准地价、出让方式、用途以入市总成交价款13%-40%收取增值收益调节金；德清按区位、出让用途以入市总成交价款16%-48%收取增值收益调节金；南海在集体经营性建设用地出让中按项目类型、出让用途以总成交价款5%-15%收取增值收益调节金，在转让中按标的类型、转让用途以总成交价款1.5%-3.5%收取增值收益调节金。
（2）另一方面涉及到集体内部的收益分配，内部分配机制推行重点在于基层民主自治，分配办法必须顺应民意，侧面也可反映村集体经济组织统筹能力。大足明确村集体净收益按集体30%、村民70%进行分配，大部分收益分配给村民；郫都明确村集体净收益按集体80%、村民20%进行分配，大部分收益用于集体经济积累和发展；德清明确属于村级集体经济组织的净收益全部用于成员股权增厚，属于村小组的净收益按集体10%、村民90%进行分配，强调做大村级集体经济；南海明确入市收益由村集体经济组织进行股份分红或现金分红，首要考虑集体经济发展。
（3）外部分配和内部分配均应有利于壮大集体经济、增强基层自治能力，郫都和德清的增值收益分配机制值得肯定。而大足的分配机制中村集体获益较少，集体经济羸弱局面难以扭转，缺乏资源掌控和支配能力的村集体在处理村务、组织村民、巩固基层上将力不从心。南海受制于基层强势，土地增值收益调节金收取难度大，政府获益较少，一定程度上有损社会公平。
五、思考与建议
2019年8月26日《土地管理法》正式修正公布，将于2020年1月1日正式施行。集体经营性建设用地入市全面推行后，政府应加强统筹指导，保证入市实施主体的选择、入市实施以及增值收益分配有统一的目标导向和一致性的政策设计：一是加强入市实施主体统筹，提升集体经济组织经营管理能力和自组织能力，鼓励联合入市和规模经营；二是加强空间统筹，以国土空间规划编制为契机，统筹考虑集体经营性建设用地和国有建设用地，以城乡产业、功能、生态等统筹引导空间整合，促进空间有序开发；三是加强流程统筹，以闭环管理思维，加强集体经营性建设用地入市的前期准入和后期监管，将全生命周期管理理念落实到集体建设用地；四是加强利益统筹，以利益共享为目标，妥善平衡政府、村集体及村民与市场间的收益，平衡集体经营性建设用地入市与征地、宅基地改革、国有建设用地开发间的收益，平衡眼前收益与长远利益间的收益。
参考文献：
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作者简介：
但俊（1990-），男，汉族，湖北襄阳人，助理规划师，研究方向：城市规划与土地利用。
论文作者:但俊
论文发表刊物:《基层建设》2019年第24期
论文发表时间:2019/11/27
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