建设开放大学顶层设计的利益权衡与制度创新，本文主要内容关键词为：权衡论文,制度创新论文,利益论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G728.8 文献标识码：A 文章编号：1009-5195(2011)01-0019-09 doi10.3969/j.issn.1009-5195.2011.01.003
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）提出，要“大力发展现代远程教育”、“办好开放大学”。这既为进一步推进广播电视大学（以下简称电大）的改革发展提供了一个重大契机，也对反思电大教育提出了一个重大命题——“办好开放大学”意味着什么？
从发展的角度看，“办好开放大学”这一命题还意味着对既往电大开放教育在办学形式、内涵和实践等方面所取得的成就的肯定。但开放教育办学的“形”和“实”与真正意义上的开放大学还有较大差距，所以，“办好开放大学”应当在现有电大办学体系的基础上，整合其他成人教育和远程教育资源进一步“办好”。既要对开放教育行之有效的做法进行总结、提高和发扬，又要对现有弊端进行大胆改革。因此，切实做好开放大学的顶层设计，是事关电大发展和办好开放大学的关键。
一、电大办学困境与做好开放大学顶层设计的必要性
广播电视大学在1979年创办之初，恰遇社会上巨大的接受高等教育的需求，尤其是当时居社会高端收入的机关和事业单位人群亟待提升学历的需求，使得电大与普通高校一样处于高等教育“卖方市场”的有利地位，共同分享了多年的“升学红利”。由于缺乏改革的压力，电大把本应提上议事日程的有关办学体制、教学模式、分配机制等改革一再延后。在普高扩招、机关和事业单位学历补偿教育基本完成，以及互联网普及之后，电大的卖方市场地位不再，成人教育市场悄然变成买方市场，求学者也由城市的“高端人群”变成农民、“打工一族”等被克里斯·安德森描述为“长尾”领域的人群（克里斯·安德森，2009），于是电大办学早已存在的问题开始暴露无遗。若借用股市上“做长线”和“做短线”的概念来描述，不难看出近来电大所面对的办学环境呈现出“三对长短线”特别现象：
一是在电大系统内部，相对而言，“高端”办学单位在办好开放教育或远程教育上是在“做长线”，而“低端”办学单位却是在“做短线”。这里所谓“高端”，主要指中央电大、省级电大和大多数市级电大，“低端”主要指县级基层教学点（包括一些电大的城市社区教学点）。
二是在高等院校范围，相对而言，电大办学系统整体上在办开放教育或远程教育方面是在“做长线”，这从电大系统历时8年开展“人才培养模式改革和开放教育试点”项目可见一斑。而许多普通高校的成人教育学院却是在“做短线”，对于后者而言，开展成人教育（实为远程教育）只是一项低投入高产出的“副业”而已。
三是在国家与地方政府层面，相对而言，党中央和国务院在办好继续教育和远程教育方面一直在推动“做长线”，不断提出要完善终身教育体系，建设学习型社会等。而许多地方政府对继续教育和远程教育则往往以“做短线”为主，办好普高和职高才是它们的“长线”，具体表现为一些地方政府为了“创办”普通本科院校甚至不惜撤销、合并已经有二三十年办学历史的市级电大。
对电大的开放教育或远程教育“做长线”，意味着重视电大的基本建设和系统建设，重视电大教职人员的素质提升和保证经费投入，重视电大的品牌和教学质量建设，一切从长计议。对继续教育和远程教育“做短线”，必然只看重短期经济利益，不会真正把电大办学质量当回事，常常表现为不少基层教学点按照“有奶就是娘”的原则接不同办学单位的活儿，并随时准备“打一枪换一个地方”。
黑格尔指出“存在即合理”（黑格尔，1961）现象往往是事物本质的折射。没有哪个部门会对于办好开放教育或远程教育主动表现出天然的热忱，各级政府和办学者选择“做长线”或“做短线”的行为背后，是办学体制、利益机制、政策导向和教学模式等在发挥“看不见”的作用。而办学体制、利益机制、政策导向和教学模式等，正是下一步电大向开放大学“翻牌”的顶层设计的核心内容。当前，只有在办学环境发生深刻变化，对电大诸多顶层设计未能及时调整而导致的潜在危机有深刻认识之后，才能积极审慎地提出顶层设计改革的正确思路。
在1987年后电大多种形式办学调整发展阶段，（于云秀，2009）电大办学面临的社会需求就在悄然发生根本性转变，“课程注册”和“注册视听生”的出现，意味着电大的生源已经先于普通高校从“精英”层面转向大众层面，高校扩招之后更加速了这一转变。这一转变导致电大学历教育面对的主要生源呈现“三低”特征：即求学者应试低考分、家庭低收入、学习低要求。但从另一方面看，电大教育已经转向以在职从业人员为主，向全社会成员开展学历和非学历继续教育，并将在终身教育体系和学习型社会建设中发挥重要作用，这又意味着电大从现在开始到未来所面对的学习需求，将呈现出多样化、小众化和个性化的“三化”趋势。在入学需求发生重大变化的同时，在网络技术全面提升和覆盖的20世纪90年代中后期，电大的教学手段和经济模式也进一步发生了根本性变化——电大教育在互联网技术的支持下，实现了“三个飞跃”发展，即为学习者提供与校园内同质量的教育机会、提供灵活方便的学习、实现有支持的学习。（葛道凯，2009）互联网的发展促使电大办学发生的最重要的变化在于降低了“信息交易成本”，即通过网络可以使教学资源供给和学习资讯获得的成本极大降低，使优质教育资源可以低成本地输送到社会的“长尾”需求领域。电大教育由此具备了面向“长尾”需求领域拓展，以及满足个性化学习需求的基本条件，电大办学的经济模式也呈现出网络经济的高边际收益特征。
如果说，上述电大办学环境从办学之初的“补充学历教育”向“现代网络远程教育”的转变是具有质变意义的重大现象，那么，正是由于电大未能及时在办学理念、办学体制、利益机制、政策导向和教学模式等顶层设计方面及时进行调整，才导致了上述“三对长短线”问题的产生。
一是未理顺办学体制，导致各级电大权责和义务不对等。办学体制的关键是中央电大与省级电大、省级电大与地市及县级基层电大的权责关系问题。目前中央电大自身的定位和性质是什么？说它是全国电大的“行政主管”？既像又不像；说它相对于全国各级电大的地位类似于“总公司”？既像又不像；说它与全国省级电大之间的关系是“彼此平等”的合作关系？也是既像又不像。省级电大相对于当地基层电大的关系也与上述中央电大与省级电大的关系类似，从属或是上述关系的延伸。
说中央电大像各级电大的“行政主管”和“总公司”，是因为各级电大办学权的关键部分无不掌控在中央电大的手里，如文凭发放、专业设置、统设课安排、收入分配、甚至招生与教学平台的配置等等。因此地方各级电大根本不可能与之“平等合作”，只能是贯彻落实中央电大的“政策措施”。说中央电大不像“行政主管”和“总公司”，是因为中央电大对各级电大不具有人事管理权和机构设置权等，也不承担对基层电大建设的责任。省级电大对市、县基层电大同样面临诸多“鞭长莫及”的问题——市级电大虽然是“公办”，但省级电大甚至省教育厅对其撤并及内部事务却没有“话语权”。何况许多省的县一级没有“公办”的电大教学机构，只能依托当地党校、教师进修学院、甚至“个体户”进行办学，而这些基层教学点显然不会把主要精力投入到电大的教学中去。这就是电大系统内部“高端”办学单位“做长线”，而“低端”办学单位“做短线”的体制性原因。体制问题能否理顺，不仅直接影响到现有电大办学系统的健康发展，还将影响地方政府对电大发展所承担的责任和作为，即影响到地方政府对远程教育、继续教育“做短线”还是“做长线”的行为选择。
二是电大的“高端”办学机构对“低端”教学点缺乏足够的涵盖利益，导致基层电大办学举步维艰并产生离心倾向。所谓涵盖利益是指所有利益相关者都能分享到足够的共同利益的良性利益分配机制，其对立面是狭隘利益。美国经济学家奥尔森研究发现，如果一个组织的高端不能对基层组织给予足够的涵盖利益和选择性激励，必然诱发基层成员的“搭便车”行为。（曼瑟尔·奥尔森，1995）于是，个人吃集体的“大锅饭”，集体吃国家的“大锅饭”，最终导致组织和事业溃败。
如果用奥尔森的理论来解构电大系统的“利益链”，不难发现，中央电大处于电大系统“利益链”的顶端，虽然按比例中央电大只拿相当于总学分约15%左右的利益分成比例，但由于电大属于网络化规模办学，因而具有网络经济平均成本随入学人数增加而明显递减、边际成本则随之缓慢递减的特性。因此，对于汇聚全国电大近300万在校生的中央电大而言，其看似比例“较低”的15%左右的分成所得是“含金量”较大的高边际收益。而对于只有千余人的市级电大、甚至只有十余人的基层教学点而言，看上去比例“较高”的70%左右分成的“含金量”是很低的，它们处于电大系统“利益链”的最低端，而学生则处于“利益链”的末端。对于“利益链”中段的省级电大和地市电大而言，如果是位于经济发达、生源较多的广东、江苏和上海等地区的电大，也能享有较大的办学“规模经济”效益，经济上具有较强的“承上启下”能力，或可维护较好的系统办学功能。
但在中央电大实行“一刀切”的学分收入分成模式下，处于经济欠发达的广西、云南、贵州等西部省区电大和生源分散的电大基层教学点，就难以得到足够的“涵盖利益”，其办学经费常常捉襟见肘。为了竞争生源和维持生存，基层电大不仅在招生时以“招生费”等形式与其他成人教育学院“拼掉”了办学“利润”，而且在办学过程中难免与上述具有“三低”需求的学员“合谋”降低教学要求，简化教学过程，甚至酿成令上级电大难以监管的“作弊大戏”。电大的“利益链”最终极易在基层教学点与学生的环节断裂，引发种种教学事故。概言之，涵盖利益不足是基层电大难以与上级电大保持办学理念一致，无力去加强教学质量建设和监控的深层次因素。
三是办学和教学模式未走出“普高情结”，导致电大“穿着草鞋跳芭蕾”的窘困。当电大的生源由精英转向大众，当电大的教学手段由教室、黑板转向网络，意味着电大的教学模式，尤其是质量评价标准必须有一个根本性的转变，构建适应于开放教育的质量标准和评价体系势在必行。然而，电大目前的“五统一”（统一教学计划、统一课程标准、统一教材、统一考试、统一评分标准）教学管理要求，以及考试评价方式等均未走出普通高校教学模式的窠臼，也难怪人们会继续用普高的模式和标准来评判电大，得出“不正规”和质量低的结论。
四是继续教育和远程教育缺乏长远、统一的制度性安排和规范，导致电大与普高成教学院长期处于“不对称”恶性竞争状况。目前，普高的成教学院普遍深入县乡办学，传统意义上的成人教育早已变成“远程教育”，尽管成教学院在地市县普遍缺乏办学的系统支撑，无法对学生提供有效的学习支持服务，但它们却拥有收入自主、考试自主、文凭发放自主的“优势”，因而它们在远程教育市场上反而比拥有较完善的学习支持系统的电大更具有招生竞争“优势”，这种现状十分不利于远程教育市场的规范和健康发展。
此外，由于在国家层面尚未制定诸如继续教育法之类的有利于稳定电大办学的法律法规，也使得地方政府在办好继续教育、大力发展远程教育方面缺乏刚性压力和约束。凡此种种，都是导致在远程教育、继续教育方面，地方政府和普通高校的成人教育学院热衷于“做短线”的基本原因。
管理学认为，凡事要想成功，首先必须做正确的事，即把方向和目标搞准，然后才能正确地做事，（斯蒂芬·P·罗斯宾等，2004）此时才谈得上“细节决定成败”。上述电大办学环境呈现的“三对长短线”问题，深层次涉及到电大向“开放大学”“翻牌”的顶层设计的关键内容，即涉及到“建设什么样的开放大学”，以及“怎样建设这样的开放大学”的方向性问题。因此，由电大向开放教育转型并“办好开放大学”，必须从科学而合理的顶层设计开始，必须走体制创新、机制创新和模式创新之路。
二、开放大学顶层设计的基本原则及主要内容
所谓开放大学的顶层设计，是借助自然科学或大型工程技术领域关于综合考虑设计工作“由远而近”的目的性、“从大到小”的整体性以及“自上而下”的层次性的设计理念，来强调如何使《规划纲要》提出的“办好开放大学”的总体要求具体化并有效实施的一种规划要求。开放大学顶层设计主要涉及开放大学的实体定位、开放大学全国办学体系设置、国家与省级开放大学的组织构架与职能、开放教育办学特色与标准、协调各级开放大学行动的内部运行机制、开放大学与其它教育机构及社会组织的关系以及实现整体目标的博弈机制与制度保障等诸多结构性问题。
客观地说，电大并非没有自己的“顶层结构”——电大经过30年的发展，基本形成了“一所大学，一个系统，一座平台”的办学形式。即从“开放教育项目”的角度看，全国事实上只有一所“中央广播电视大学”，加上各省、市、县“电大分校”和教学点共同构成它的四级办学系统，电大过去主要通过广播电视、现在主要通过互联网教学平台完成各项远程教学任务。如果脱离上述“三个一”，从中央到地方的任何一所电大都不能算是一所完整的电大，也不具备与同层级的普通高校竞争的实力。毋庸讳言，虽然有了“三个一”的办学形式，又有“开放教育”的办学内涵，但由于各级电大存在着办学职权与责任不清、办学权与监管权不分、经济运行机制不尽合理等问题，使得运行多年的电大这一“顶层结构”“捉襟见肘”，办学系统“大而脆弱”，办学活动“名实不符”，暴露了不少深层次问题。因此，准确地说，进行开放大学的顶层设计应当在目前电大的“顶层结构”基础上改革创新，并非“推倒重来”。为此，进行开放大学顶层设计必须遵循三个原则：一是必须有利于“两个加强”，即“翻牌”后的开放大学系统办学的整体优势得到加强、各省级电大办学自主权得到进一步加强，并且能有效整合各类优质教育资源。二是必须有利于促进“三个统一”，即开放大学办学形式与办学内涵的统一，办学规模与办学质量的统一，办学定位与办学机制的统一。三是必须有利于“两个建设”，即通过合理的开放大学顶层设计，进一步促进教育形式的多样化、教育技术的现代化和教育对象的开放化，充分利用现代信息技术搭建适合全民学习的公共服务平台，达到有利于终身教育体系建设，有利于学习型社会建设的最终目的。开放大学顶层设计应当重点解决下列问题：
1.必须科学设置未来全国开放大学的办学体系，进一步彰显开放特色
开放大学应当在继承电大办学优势、革除其弊端的基础上进一步科学合理地设置办学体制、组织构架和系统建设，并加强办学内涵建设：
第一，必须明确开放大学的“大学”定位，科学设立国家开放大学与各省开放大学两级自主办学实体。中央电大杨志坚校长(2010)指出：开放大学“首先是一所大学。但又不是传统意义上的大学，而是一所建立在现代信息技术基础之上，面向所有社会成员，肩负学历继续教育和非学历继续教育双重使命的新型大学。”在中国现行的行政体制下，大学隶属于各级地方政府，未来开放大学的办学体制和组织构架不可能跳出普通高校既有的“教育部部属高校”与“地方高校”的模式。因此只能是分别设立国家开放大学与地方省级（含同级市，下同）开放大学。国家和省两级开放大学的内部机构设置和管理体制都应当参照具有普适意义的现代大学体制构架进行建设，即必须有大学章程、大学领导机构以及相应的教学和内部管理部门。国家开放大学与各省开放大学之间只有政策和业务上的上下级指导关系，没有行政隶属关系。
第二，在系统建设的基础上整体构建省级开放大学。必须保留并加强电大现有的上下贯通、横向联合的系统建设，将其作为省级和全国开放大学体系的重要组成部分。为了革除以往电大系统“大而脆弱”的积弊，应当由省级开放大学统一管理市级开放大学分校的人财物。目前市级电大分校并不直属于省级电大管理，且大多数省区没有专属的县级电大教学建制，致使办学中发生多重“委托与代理”关系，增加了诱发逆向选择和道德风险可能，不利于教学过程的控制和教学质量的提高。省级电大统管市级电大后，应由省级人民政府直接举办。有条件的地方，还应当在县一级设立开放大学直属学习中心，在此基础上与县级党校、教师进修学校等办学机构合作，构建遍布全省的省、市、县、乡四级基层教学点。同时整合包括其它大学、机关和企事业单位的人力资源，建设一支综合性的远程教育教学与学习支持服务队伍。
第三，必须建设基于互联网基础上的管理与教学大平台，亦即杨志坚校长(2010)所说的“建设一个技术先进，功能强大，为学生、教师、服务人员、管理人员和公众用户一站式服务的网络大平台”，包括建设“海量”优质学习资源库。该平台必须能够兼容学历教育和非学历教育、贯通全国开放教育系统上下的教学点、联接国内高等教育行业内外及国外同类教育机构。为此，该平台应由国家开放大学牵头与各省开放大学、有关远程教育机构共建共享。同时，在地域、发展程度和经济社会服务功能接近的省区也可以建设具有区域特色的学习平台和学习资源区域中心，形成全国、各大区域和省级不同层次、满足多种学习需求的网络学习综合平台亦即教育资源公共服务平台。
第四，必须以“六大开放”来凸显开放大学的办学特色。按照“六大开放”的要求进一步加强开放大学的内涵建设：一是生源开放，不设入学门槛的向所有需要学习的人群敞开学习之门，做到有教无类，学有所教。二是时空开放，提供时时可学、处处可学的学习条件，尤其是满足在职人员工学两便的学习需求。三是模式开放，举办学历教育与非学历教育，采取多种有针对性的教学模式，提供便捷高效的学习支持服务。四是教材开放，超越传统的纸质教材，更多地提供电子教材、多媒体课件教材等网络学习教材，不断提高学生选择教材和课程的自主性。五是质量开放，对学习效果采取多种方式评价，注重评估学生学习之后实践和生活能力提高的实际水平。六是合作开放，多方位、多层次与其它教育机构、行业、企业、社区合作办学，深入工业园区和社区建立教学点，共同构建终身教育体系。开放大学的体制建设、系统建设和互联网平台建设都必须服务于“六大开放”的内涵建设，只有将办学形式与内涵有机统一，才能彰显开放大学的办学特色。
2.必须理顺国家与省级开放大学的关系，划分“管”与“办”的职责
首先，必须明确国家与省级开放大学的关系定位。一般来说，国家开放大学与省级开放大学的关系定位可以有三种形式：一是国家开放大学是总校，各省开放大学作为分校，人财物直属国家开放大学管理；二是国家开放大学与各省开放大学没有隶属和服从关系，各自独立自主办学；三是设立国家开放大学与各省开放大学“统分结合”的两级办学体制。根据前述“两个加强”的顶层设计原则考虑，第一种关系定位最能发挥开放大学办学体系的整体优势，但受到目前干部任免体制和财政体制的制约较大，难以实现。第二种关系定位面临的挑战是如何整合与发挥全国开放大学体系的整体优势，虽然可以采取由教育行政部门、各类开放大学代表等“利益相关者”组成“管理委员会”的形式对系统办学进行整合与协调，但在中国目前的行政体制和政策环境下，其协调能力和作用的发挥将极为有限，难以保证电大长期形成的办学系统不会溃散。
权衡之下，较为可行的关系定位是第三种——建立“统分结合”的两级办学体制：即分两种办学类型来定位国家开放大学和省级开放大学的关系。国家开放大学定位为“政策管理型”开放大学，主要负责全国开放大学办学政策的制定、办学资格和办学层次的审定以及办学条件的评估等等，并通过牵头与各省级电大共建国家级网络教育教学大平台将全国开放大学“连为一体”。省级开放大学定位为“教学服务型”开放大学，主要负责省区内开放教育的具体教学与管理，并通过办学系统为其它远程教育与培训机构提供学习支持服务。国家开放大学与各省开放大学的关系犹如国家“政策银行”与“商业银行”的政策监管与被监管关系。如此，才能既将开放大学的监管与办学职能作合理区分，又使省级开放大学获得较大的自主办学空间，而且国家开放大学通过统一的政策、统一的管理，以及网络教学平台共建共享等杠杆，可以有效协调各省开放大学的行动，不至于使之在“翻牌”后变成“一盘散沙”，失去整体优势。
其次，必须理顺国家开放大学与省级开放大学的“财权”与“事权”关系。前述电大收益分配的“利益链”本质上是财政制度问题。财政制度不是简单的成本分担问题，它代表宏观政策导向并影响基层教学点的行为选择。现代公共管理理论认为，财政制度是一系列政策原则，开放大学一旦选择了某种财政制度，政策就会按照这种制度所确定的程序来制定。（方福前，2000）正如当前推高房价的主因是土地财政，而其“始作俑者”却是上世纪90年代中期国家实行的分税制改革一样，前述“三对长短线”问题，在很大程度上与电大实行多年、目前已暴露出不少问题的财政制度有着十分密切的关系。目前，中央电大除了向各省电大收取15%左右的“学分”费用外，还收取教材费、招生录取费、多种管理软件费等等。问题在于，中央电大收取这些费用后，并不承担基层电大的建设费用，近年虽然开展了“西部地区百所县级电大援助计划”和“创建示范性基层电大（教学点）项目”等，但对于基层教学点建设需求而言只是杯水车薪。
就是说，目前电大系统内部存在着“财权”的重心过高而“事权”的重心过低的问题。在各级电大“财权”上缴的同时，“事权”却主要留在基层电大，而地方电大力不从心的财力根本无力承担改善基层教学点基本建设、提高教学质量、留住人才等所需要的种种支出。因此，必须在重新调整电大现行财政制度的基础上建立新型的开放大学分配关系，本着公开办学成本，公平讨论协商的原则，将“财权”与“事权”统一并更多地留给地方开放大学，使其获得更多的发展权。只有对财政政策的合理调整，才能为利益日趋分化的各级开放大学找到一个有利于上下重新拧成合力的平衡点。
在此基础上必须加大各级政府对开放大学的投入。否则，未来的开放大学基层办学点仍然会在入不敷出压力下重拾既往电大为了“创收”罔顾教学质量的粗放发展道路。
3.必须赋予省级开放大学更多的办学自主权，加强其办学实体建设
在既往的“开放教育项目”办学实践中，事实上只有中央电大具有完整、独立的办学自主权，各省级电大既非中央电大真正意义上的分校，又不具有开放教育的独立办学权，大学的“实”之不至，以及分校的“名”不副“实”是制约省级电大发展的最大阻碍。前些年已有约1/3的省级电大积极申办职业教育学院，这实属为了提高自主办学地位、增加办学收入和壮大办学实体，无奈之下在“成人教育”与“开放教育”之外选择的“第三条道路”。为了扭转这种趋势，必须从多方面赋予未来的省级开放大学实实在在的办学自主权。
最直接的“赋权”方法是将目前由中央电大掌控的开放教育本专科办学层次设置与专业设置权、毕业证发放与学位授予权、基层招生点和考试点的设置与调整权等等，下放给未来的省级开放大学，改变目前从招生到考试和文凭发放，再到收费到教学管理诸多关键环节均由中央电大“说了算”的状况。
未来的国家开放大学应当将对全国开放大学的管理权与具体的办学权区分开来，不能集“管”、“办”权力于一身。如果将来国家开放大学既是全国开放大学教学等政策的制定者和办学质量的监管者，又具体开展教学业务，并且还可以“酌情”且不受制约地到各省区设立教学中心与当地的开放大学“竞争”办学，则不仅导致省级开放大学的办学自主权“似有还无”，而且必将导致全国开放教育办学秩序的混乱。
地方政府应当将现有市级电大的人财物交给未来的省级开放大学统一管理，由省级开放大学和市级开放大学分校共同组成功能完整、办学系统覆盖面广、工作协调有力的新型开放大学。近年来，许多省的市级电大纷纷被合并到普通高校或高职学院中，例如广西14所市级电大有1/3的被合并、内蒙18所市级电大约有2/3的被合并、云南除了昆明和保山两个市以外的市级电大全部被合并。究其主要原因，一是由于省级电大对市级电大没有人事和财政上的管辖权，无法干预市级政府的撤并行为。二是缺乏省级电大直管的市级电大，在体制上与整个电大办学系统的联系更为松散，加上投入不足和人员编制少，使其“看上去”不像是一所有办学实力的教学机构，因而很容易被地方政府列为合并的对象，甚至合并后还将它设置为“二层机构”，严重影响了开放教育向基层和边远地区的拓展。而将省、市级开放大学办学机构统一管理，不仅能有效避免这类事情的发生，最大程度地保障省级开放大学的独立性和完整性，还有利于发挥省级开放大学总校的主动性，自主、合理地设置辖区内的基层教学点。
此外，统一各类办学机构开展继续教育的政策，既是保障开放大学办学自主权的重要方面，也是规范继续教育办学秩序、提高教学质量的重要内容。
4.必须确立开放大学质量体系和质量标准，规范各类“继续教育”办学行为
在办学规模与办学质量的统一这个问题上，开放大学顶层设计的重点必须放在促进办学质量的提高上。长期以来，对电大办学质量评价的“钟摆”始终在普通高等教育和尚未定论的“开放教育”标准之间摇摆。这十分不利于开放教育的教学质量建设和品牌建设。要开展开放大学教育质量的顶层设计，必须对现代开放教育的质量观有深刻的认识，并跳出普高教育的框框进行思考。
国际开放与远程教育协会(ICDE)是这样评价开放教育的质量的：它是通过追寻你对质量本身的认识、理解和看法即所谓的质量观，进而通过评价学校内部教育教学质量的保证机制及其运行的有效性，来间接的判定教育教学是否具有质量。它代表了目前一种先进的对开放教育质量认识的理念。简单地说，质量被定义的核心内容就是“合乎目的”，合乎各种层面需求的目的。因为质量本身就是一种程序性的规定，针对不同的教育要求和学习需求，只要实现了各自的目的，也就达到了既定的“质量”要求。
开放大学绝不是办学“质量低”的同义词。只要合理确定了开放教育的质量标准体系，并在有效的办学质量保障机制的促进下，开放大学的质量同样可以名列前茅。据英国质量保证署(QAA)的评估，英国开放大学在英国大学中排名进入前10名。英国开放大学的办学质量，正是得益于科学的制度安排——在质量的层次性上，该校开设有学士、硕士、甚至博士学位的高等学历教育，也进行各类职业证书培训和继续教育的非学历教育，适应了现代社会对人才知识结构的需求，有利于国民素质和公民教养的提高。在质量的特殊性上，秉承“四个开放”的办学理念，即人的开放、地点的开放、方法的开放和思想的开放，从而在实现了学有所教、实行多层次和富有弹性的教育模式、努力编写突出启发性、实用性、交互性特点的高质量教材和提供充分的学习支持服务等等方面取得了突破。在质量的保障体系上，英国开放大学一是建立了健康严格的教育管理体制，既有独立自主的行政管理、精简高效的教学管理、严格细致的人员管理，还有全面完善的质量检查评估制度；二是建立了严格的教师选聘制度，严格选聘高素质的教师队伍，并设置不同类型的教师，既有专职教师又有兼职教师，兼职教师又分为兼职的教育指导教师和课程指导教师；三是建立了严格的学生学业评估制度等等。（孙林霞，2010）
根据上述关于开放教育质量的前沿理念，以及国外开放大学的先进经验，中国开放大学办学质量的顶层设计应当做好以下三个层面的制度安排：一是以教育法规和政策的方式肯定开放教育质量的特殊性，确立开放教育的质量体系和质量标准。ICDE秘书长兼首席执行官瑞德·罗尔2006年于天津召开的国际开放教育年会上指出：由于开放和远程学习系统，特别是大规模运作的系统，其教育过程、学习方法、评价方法，都与传统高等教育是根本不相同的，因此开放和远程教育不能简单地套用传统学校教育的质量标准，它需要自己独特的质量保证体系。（窦梦茹等，2006）这就提出了开放大学必须根据“六大开放”的办学特色来确立自己的质量标准体系的根本问题。二是提升开放大学办学质量的层次性，必须明确开放大学要以学历教育为基础，非学历教育为重点。应当在评估的基础上赋予各省级开放大学举办本、专科层次开放教育的办学权，使其自主开展专科、本科、第二学士学位、培训、资格考试等教育，真正实行完全学分制，尽可能满足求学者的最大需要。同时，应允许发达省区有条件的开放大学开展硕士生、博士生学历教育。三是保障开放教育办学质量的程序性，明确质量形成程序，确保质量形成的程序性规定得到落实。当务之急，应当在“宽进严出”、网络教学、学习支持服务和考试评价等方面找到突破口，真正凸显办学的“开放性”特点；并将开放教育的质量形成体系、质量评价标准和质量保障机制建立起来，使之既能够与普通高校相衔接，又能充分凸显开放大学的特点。
与此同时，必须规范各类继续教育的办学形式，统一办学基本要求。目前，国内从事继续教育的办学机构主要有三大类：一类是电大办学系统，一类是部属重点大学的网络学院，一类是各省普通高校的成人教育学院（包括独立的成人教育机构）。三类教育机构事实上都在运用远程教育手段开展有别于普通高校的“开放教育”。然而，三类教育机构所开展的继续教育却存在“四个不统一”：一是对教育类型的称谓不统一。同一拨在职学习的人群，如果就读电大的就被称为“开放教育”学生；如果就读部属重点高校网络学院的就被称为“网络教育”学生；而就读省内普通高校的就被称为“成人教育”学生。二是入学考试的要求不统一。电大的开放教育和重点高校的网络教育采取“低门槛”的测试入学，省内普通高校的成人教育必须参加“成人高考”方能入学。三是办学条件不统一。上述三类教育机构实际上都在开展远程教育，但只有电大拥有自己专属的市级电大分校，以及由市级电大管辖的延伸到各县的基层教学点。而许多教学机构并不具备学习支持系统，却照样大规模开展远程教育。四是考试评价方式不统一。电大实行较严格的“教考分离”，而其它两类办学机构却是由任课教师“自主考试”；此外电大的本科学生还要参加计算机和英语的全国统一网考。
因此，在进行开放大学顶层设计时，必须从称谓到管理等各方面对相同类型的远程继续教育进行规范。否则，虽然成立了开放大学，也无法有效整合同类教育资源，同类性质的继续教育又游离于开放教育政策的监管之外，势必影响开放教育的健康发展，开放大学也因此容易被地方“成人教育”政策边缘化，自主办学的空间必然受到压缩。并且最终难以根除恶性竞争，严重阻碍这类继续教育办学质量的提高。为此，上述三类机构开展的继续教育应当在政策上实行“四统一”：一是统一称谓，凡是主要面对在职成人、以远程教育为手段开展的继续教育，均应统称为“开放教育”。二是统一入学要求，共同执行“宽进严出”、“注册入学”的办学政策。三是统一办学条件，凡开展远程教育的办学机构均应有提供学习支持的办学系统，对不具备这一条件的办学机构，应取消其开展远程教育的资格，或令其综合利用开放大学的办学服务体系来为学习者提供学习支持服务。但不应当鼓励各类远程教育办学机构都自行建设一套学习支持服务的组织系统，造成资源结构性浪费。四是统一规定开放教育的质量要求，规范基本的考试形式，取消电大现行的计算机和英语全国网络统一考试。只有在“四统一”的基础上，才能以开放大学为主体，整合高等院校继续教育学院、高等学校网络学院、独立设置成人高等学校等教育资源，形成政策统一、办学独立、优势互补、市场细分、各类教育机构在市场下合作共赢的新局面。
三、保障开放大学顶层设计的合理性及有效落实的若干问题
全国开放大学的顶层设计并非仅仅是表面的“大学+系统+平台”的结构设置那么简单，它深层次涉及到大学与系统（大学的自主性与办学系统的整体性）、直属与非直属（总校与分校隶属关系）、“财权”与“事权”、“监管权”与“办学权”以及质量标准和立法保障等重大关系和问题，且诸多方面的关系都涉及到利益的重新调整。如果顶层设计只考虑到前者，却对后者（深层次问题所在）没有根本性的触动，则由电大“翻牌”后的开放大学只能是“看上去很美”。如果现在不能“做正确的事”，必将影响今后“正确地做事”。因此，“办好开放大学”意味着触及电大上下利益调整的改革将真正开始。如果说始于1979年的电大创办是改革，此后的“注册视听生”教育试点、“人才培养模式改革和开放教育试点”等举措也是改革，那么既往的改革基本上都属于上下合力、利益均沾、认识高度一致的改革。而“办好开放大学”却是在电大处于成人教育的买方市场、系统内部办学主体利益趋于分化、各级电大所在的省区社会经济发展差距明显拉大的新环境下开展的一场新的革命。改革目标将面临二度矫正，电大将从“做大”转向“做强”，从“准普高”办学形式转向真正意义的开放大学，从自成体系转向通过“立交桥”与其它教育形式广泛融合并更好地服务社会，从既往电大系统上下利益均沾转向下一步的深度利益调整。因此“办好开放大学”的难度将比以往电大系统经历过的任何一次改革都要大。正是在这个意义上说，要做好开放大学的顶层设计并付诸实施，绝非“设计”两个字解决得了，它将是一个多方博弈和利益调整的长期过程。为此，应当建立保障顶层设计目的的正确性和正当性、利益博弈的公平性和参与性，以及路径选择的可行性和制度化的长效机制。
第一，必须明确开放大学顶层设计的最终目的是服务于终身教育体系和学习型社会建设的需要，开放大学的建设必须以终身学习理念来引领，努力做到以学历教育为基础，以非学历教育为重点，促进两者的协调发展。为此，必须注重有利于促进开放大学与其它各级各类教育机构沟通、互补与融合的灵活有效的办学机制建设——要通过建立学分银行和学分互认机制，实现不同教学机构举办的开放教育之间以及开放教育与普通高校等其它教育形式之间学习成果的互认和衔接，促进各级各类教育纵向贯通、横向衔接，促进各类教育资源优化整合；通过网络学习平台建设和优质教育资源整合机制，实现开放教育与学习型行业、企业和学习型社区建设的对接，满足社会成员多次选择的多样化专业学习和发展的需要；通过建立满足休闲教育和文化教育等个性化学习的服务机制，促进社会成员的“学习化生存”。
第二，必须充分考虑全国各省经济发展不平衡的现实，加强对开放大学建设的分类指导，不搞“一刀切”，积极扶持西部地区开放大学的建设。西部12省（自治区、直辖市）国土面积达666.7万平方公里，人口约3.7亿，分别约占全国总面积的71.4%和总人口的25.5%。（中国西部开发网，2010）但西部高等教育在规模、投入和优质教育资源等方面都与东部地区和全国平均水平有较大差距。本应在西部获得较大发展空间的开放教育，却由于西部人均收入低、企业数量少、产业链低端等因素，使得招生数远远低于发达省区，反过来又制约了当地电大自我发展能力的提高。在开放大学建设过程中，国家教育行政部门和地方政府应当尊重历史，着眼长远，既统筹安排又区别对待，在经费投入、项目安排、优质教育资源的共建共享等方面尽力照顾西部省区，使之获得与全国同步发展的机遇。这也是在开放大学自身建设中体现教育公平的必要举措。
第三，必须以改革创新精神推进开放大学的顶层设计，鼓励多方位多层次进行方案的制订和实践探索。改革创新是“办好开放教育”的强大动力，必须以改革创新来推动开放大学的顶层设计，以改革创新来提高开放大学的教育质量，以改革创新来增强开放大学的办学活力。开放大学的顶层设计固然必须重视系统设计和整体安排，但用什么样的机制来保证设计的合理性，并有效推动其落实，这同样是“办好开放大学”的关键之一。目前教育部已确定中央电大和另外4个省市作为开放大学的改革试点。应当进一步把方案的设计者范围拓展到电大系统之外的其它教育科研和公共政策咨询机构等“第三方”，以集思广益，拓宽思路。此外，应当及时抽调教育行政部门、各级电大、重点高校网络学院等“利益相关者”代表组成“开放大学方案草拟意见征询委员会”，以便在方案的制订过程中广泛听取意见，提高方案设计的代表性、参与性、科学性和可行性。
第四，必须加快继续教育立法速度，通过立法来保证开放教育的健康发展和开放大学的顺利建设。必须建立与开放教育发展和开放大学建设相适应的有关教育法律法规体系，重点是颁布《继续教育法》，制定有法律效用的《开放大学章程》，用法律的形式明确开放教育是区别于普通高等教育的独立的办学形式，明确开放大学是一种有别于普通高校的新型大学，并肯定其在开放教育中的骨干地位。以法律的形式强调各级政府对开放大学的投入保障，赋予开放大学自主办学权，并强化各级政府、企事业单位对员工的继续教育责任等等。此外，上述继续教育的“四个统一”等有关内容也应当以教育行政规章的形式加以规范，形成针对开放教育的政府监管机制，使开放大学在良好的法制环境下健康发展。
收稿日期：2010-11-01
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