中国农村社会保障体系相对独立发展的必要性和可能性，本文主要内容关键词为：必要性论文,中国农村论文,社会保障体系论文,可能性论文,独立论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就一般意义及西方国家的惯例而言，社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚四大方面内容，社会保障的实质是国家履行管理义务的一种职责，又是公民生活下去的一种权利。除某些特殊保障项目外，社会保障是惠及全国所有公民的，不应有城乡和阶级之别。
我国是处于社会主义初级阶段的发展中国家，是一个典型的二元经济社会结构国家，在计划经济体制下构筑起来的社会保障体系，也体现出严重的二元结构特征，城乡分割，保障范围和内容形成两个极端；日益强化的二元经济政策又使城乡经济差异拉大，城乡经济结构刚性导致当今城市经济体制改革步履维艰，农村社会保障建设大大滞后；而如何增加农村人口社会保障内容，又是提高社会保障水平，完善社会主义保障制度的紧迫需要，进而又是推进农村现代化、实施农村可持续发展战略的需要。历史因素的积累和现实条件的局限，要在一二十年内建立起全国统一的社会保障体系是不可能的。因此，谋求中国农村社会保障体系相对独立地发展，是比较现实的战略性选择。本文就此客观必要性和现实可能性作简要论述。
一、旧体制下实践与理论严重背离， 使建立全国统一的社会保障体系在近一、二十年内不可能，农村社会保障体系只能相对独立发展
从理论上说，社会保障是指以国家为主体，依据一定的法律政策规定，通过国民收入的分配和再分配，为保证社会成员的基本生活权利而提供的经济资助或服务的综合性事业。社会保障是对人的保障，它不考虑社会关系和家庭情况，在市场经济条件下，每一个置身于市场经济社会的成员都是保障对象。因此，社会保障作为一项基本的人道主义事业，旨在保障每一个社会成员的基本生活权利，它不应有干部与群众之分，也不应有市民与农民之别。
但是，在我国传统社会保障制度下，对不同所有制经济中的劳动者有不同的社会保障制度。原有社会保障制度的范围主要是在国家机关、事业单位和国有企业以及区、县以上的城镇集体经济组织中的职工中进行，干部、职工的医疗、养老、住房等基本上由国家和单位包下来，以致逐步形成了一套由十几种社会福利制度所编织起来的特殊社会保护网。与此相反，对在县以下城镇集体单位的1000多万职工和4600多万城镇个体经营者，基本上没有建立社会保障；特别是占全国总人口70%以上的8亿多农村人口（其中近5亿乡村从业人员）享受的社会保障就更少。农民与市民之间形成极端悬殊的社会保障差别。农村人口的基本生活保障主要由家庭承担，养老交给子女，小学教育交给“民办”、病痛工伤由家庭自负自救，住房由家庭自建……真正能体现一点社会保障意义的便是社会救济性资助、五保户补助、春节前和大灾大难后由民政部门对特困户给予少量救济款和救济物资。
不必讳言的是，改革开放前曾经一度为了普及农村教育，农村少年儿童入小学家庭负担很轻，小学入学率和巩固率都较高。改革开放后由于农村实行家庭承包责任制和发展商品经济等方面因素的影响，小学生家庭负担逐渐加重，家庭劳动日多，收入差距在一定程度上拉大，致使现在少数农村少年儿童入学困难，入学率和巩固率曾一度下降。从50年代开始发展起来的农村合作医疗制度曾经对解决农村缺医少药、保障农村人口的基本医疗需要，起了十分重要的作用，但是实行家庭承包责任制后，由于多种复杂的原因，农村合作医疗组织在许多农村逐步瘫痪以至完全消失。虽然近几年来在一些农村又重新开始成立合作医疗组织，但多数农村仍然没有组织起来。作为社会保障系统中最基本的医疗保障，中国农村与城市相比，组织基础、技术条件、制度建设、资金保障等方面都存在极大的反差，非一朝一夕即可拉平。
可见，几十年来形成的严重的城乡二元结构的社会保障体系，已经形成刚性，无论依靠建立统一的法律或制定统一的政策，还是依靠财政、农村集体经济组织和农民自身经济能力都无法在短期内（至少在近一、二十年内）使占全国人口绝大多数的农村人口的社会保障达到城镇居民保障水平。因此，要建立全国统一的社会保障体系在我国只能是一个比较远期的理想目标，而且是一个十分艰巨的过程。农村社会保障体系在近期只宜相对独立地发展。
二、从现有城乡经济状况看， 建立全国统一的社会保障体系在一、二十年内也不可能，农村社会保障体系只能相对独立发展
从城乡居民收入和消费水平看，1996年，农村居民家庭人均纯收入仅有1926.1元，而城镇居民家庭人均生活费收入为4377元， 是前者的2.27倍；1996年农民消费水平只有1756元， 而非农业居民的消费水平则是5620元，则前者的3.2倍。
从城乡居民储蓄水平看，86439万农村人口仅有储蓄7670.7亿元，人均887.4元；而35950万城镇人口有储蓄30850.3亿元，人均8581.45元，是农村人均储蓄水平的9.47倍。（注：《中国统计年鉴》（1997），中国统计出版社，1997年9月版。）
从农村资金流入流出看，解放后40年左右时间，国家通过工农业产品价格“剪刀差”手段剪掉农民8000亿元左右，用于发展工业和城市经济，“八五”期间，农村资金又通过财政和金融渠道净流出达6156.1亿元，年均净流出1231亿元；（注：中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队著：《经济绿皮书：1995年中国农村经济发展年度报告兼析1996年发展趋势》，中国社会科学出版社，1996年3 月版，第23页。）而1978—1995年国家财政用于农业支出仅4638.21亿元，其中用于农业基本建设支出仅930.90亿元，比同期用于国有企业（主要是工商企业）亏损补贴4973.19亿元还少334.98亿元。1996 年国家财政用于农业的支出总额仅有510.07亿元， 而用于企业亏损补贴则高达327.77亿元。（注：《中国统计年鉴》（1997），中国统计出版社，1997年9月版。）作为发展中国家在加速工业化进程中， 牺牲农民利益以增加工业部门投资，虽然有其必要，但是问题在于，与此同时形成城乡等级差别极大的社会保障体系似乎没有充分的理由；特别是在农民长期作出巨大牺牲之后，农业、农村和农民仍然处于十分落后的状态下，国家仍然大量调出农村资金，这与国家整体的、长期的发展目标显然是极其矛盾的。更为令人忧虑的是，这种格局及其发展后果，目前并没有引起社会的广泛关注，甚至决策层出台的某些政策取向，仍然在强化这种格局。
社会保障的资金来源无非是国家（通过税收筹集）、集体和个人三个主要渠道，在目前城乡经济分配格局下，要对城乡居民实施公平的社会保障项目，无论是财政能力、企业能力，还是农民经济能力都不可能。因此，从经济条件上看，中国农村社会保障体系在近一、二十年内只能根据农村实际状况，相对独立发展，自成体系。
三、从实施可持续发展战略的高度看， 加速中国农村社会保障体系的建立有利于缓解人地矛盾，有效抑制人口增长
中国实施可持续发展战略，涉及到人口、粮食、环境、资源、技术进步和制度安排诸方面的矛盾与协调，而这些矛盾又高度集中于农业、农村和农民问题上，农业、农村和农民问题的焦点又在于日益尖锐的人地矛盾——人口规模过大及其难以逆转的持续增长与人均耕地拥有量过少及其难以逆转的持续减少。到1996年底，全国总人口已达12.239亿，占全世界人口的22%。在12亿多人口中，乡村人口8.6亿多，占70.6 %，近几年每年仍以1000万人以上的规模增长。据预测，到下世纪30年代全国人口将达到16亿，一旦失控还可能突破17亿。12亿人口已经使我国资源力和经济力难以承受，而且在未来几十年的人口再生产过程中还潜伏着人口出生率和人口自然增长率反弹的因素：（1 ）低生活水平加上繁重的农务、家务劳动的客观需要和医疗保险、养老保险的缺乏，农民养儿防老、传宗接代、“无子为大”的生育观念仍然根深蒂固；（2 ）我国城市化水平太低，城乡松紧不一的计划生育政策，实际上助长了农民“管他三胎、五胎，不生男孩不罢休”的行为，也增加了基层政府和计划生育工作人员对多女户的同情，这就为多女户成为“超生游击队”留下了“生一胎换一个地方”的回旋空间。随着人口流动性的增强，这种现象还有可能进一步恶化；（3）研究表明， 文化水平越高生育率越低，反之则越高。我国农村教育的落后状况，在现行教育体制和教育政策框架下，起码在2010年之前难以有大的改观，而这一时期青少年的生育观将会对20年后的生育产生极大的消极影响。因此，人口规模过大对现在和将来都是实施可持续发展战略的最主要障碍因素，中国许多经济、文化、教育、社会、政治问题的解决都受制于人口问题，人口问题确乎关系到中华民族在下世纪能否“自己养活自己”，是中国农村经济乃至整个国民经济各种矛盾中的首要矛盾，江泽民同志向世界郑重宣告：“中国必须自己养活自己，”这不仅是长期的经济任务，而且是十分艰巨的政治任务。
虽然我们采用行政手段为主抑制人口增长取得了积极的成果，但并没有从根本上改变农民的生育意愿，一旦有某种机会和条件，出生率就还可能升高。因此，提高农民的生活水平，加快农村人口城市化进程，提高农村教育水平，通过身份的改变和素质的提高来彻底改变生育意愿，使绝大多数人都能自觉地少生优生，才是抑制人口特别是农村人口增长的根本性措施。而这些根本性措施，实质上都是增加对农村人口的社会保障福利。（注：谢元态：《农业可持续发展与缓解人地矛盾》，载《地方政府管理》，1997年增刊。）所以又可以说，加速农村社会保障体系建设是有效抑制农村人口增长的根本性措施。抑制农村人口增长的重要性和紧迫性，决定了建立和完善农村社会保障体系的重要性和紧迫性。
四、中国农村的经营体制、 金融体制和文化传统及其特征，使农村社会保障体系相对独立地发展具有现实可能性
从经营体制上看，在目前政策条件下，农民与城市居民有着截然不同的基本生活保障条件和保障方式。由于分工日益细化，多数城市居民一旦失业（或叫下岗），很难及时找到新的工作，而真正成为“无产者”。这就意味着保障基本生活的经济来源和许多原有保障福利即时失缺，这时只能依赖于政府通过社会保障部门得到少量的失业保险金；而失业保险的多寡又取决于保险基金的规模。在我国财力有限、社会保险体系刚刚建立的初始阶段，每个失业者能够获得的失业保险金是极其有限的。在现今城市居民生活费用上涨、失业者日益增多的形势下，依靠失业保险金维持基本生活是远远不够的。解决城市劳动者失业和再就业问题，已经是各级政府财力和精力不堪重负而又不得不高度重视的重大问题。这种状况下，要求政府以同样的财力支持八亿多农村人口的社会保障体系的建立，是不现实的。所幸的是，农村家庭承包责任制的广泛实施，实际上为八亿多农村人口提供了一项最基本的生活保障条件，按人均所分得的承包地——重要的生产资料，即使人均只有三五分地，但是只要农民勤于耕作，并且没有将承包地转让于人，实际上就比目前的城市失业者强。1995年国务院宣布农村家庭承包责任制延长30年长期坚持不变，这就意味着，在30年内农民与城市居民在失业保险方面的基本条件和方式是截然不同的，农村失业保险体系相对独立有着现实可能性。随着农村股份合作经济组织的发展，家庭承包责任制在农村保障事业中的地位和作用将会更加突出和牢固。
从金融体制上看，经过十几年的改革，已经基本上构筑起了由中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用合作社以及农村合作互助基金所组成的较完善、相对独立的农村金融体系。根据国外的经验（如日本的“信用组合”和法国的农业互助信贷银行体系），农村信用合作组织实际上包容着对农民和农业的许多保障内容。社会救助和社会福利项目都可以通过农村信用合作组织得到及时有效地解决。从某种程度上可以说，它还优越于城市居民的社会保障形式。因此，农村金融体制完善的同时已经在完善着相对独立的农村社会保障体系的资金运行框架。现在的问题是，如何加快农村金融体系改革，使农村金融组织真正服务于“三农”。
从农民传统文化习惯看，家庭养老、家庭互救是中华民族的传统美德。虽然在商品经济条件下有可能在有的农村、有的家庭日益淡化这种传统，但就整体而言，社会主义精神文明建设在农村的重要内容之一，就是要让家庭养老、家庭互救、邻居互济等传统美德发扬光大，使其成为农村保障的中国特色，以弥补政府财力和社会财力的不足。建立中国特色的社会保障体系，并不要求全盘照搬西方经验，更不能推翻传统重来，中国的社会保障体系特别是农村社会保障体系，只能建立在中国自己的经济文化基础之上。从这一角度看，中国农村社会保障体系有明显的中国特色，在全国社会保障大系统中有一定的独立性，不必也不应要求与城市同构划一。
综上所述，中国农村社会保障体系在一、二十年内只能相对独立地发展，而且已经具备相对独立发展的体制基础、金融框架和文化传统。至于二十年后，能否与城市社会保障体系融为一体，还有待农村经济能否与城市经济融为一体。由于中国农村人口占绝大多数和典型的二元经济社会结构状况在短期内难以根本改变，这实际上又意味着，在整个社会主义初级阶段要建立全国统一的社会保障体系，有着难以克服的困难。而且从目前日本和法国相对独立的农村社会保障体制及其运行方式看，即使我国达到了中等发达国家水平，农村社会保障体系可能仍然有必要保持其相对独立性。
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