工业反哺农业实现机制刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,机制论文,农业论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”(胡锦涛，2004)中国目前总体上已经进入到应该而且有能力实行工业反哺农业的阶段，研究、分析工业反哺农业的理论和实践问题，对促进“三农”问题的解决，促进城乡、区域协调发展，具有重要意义。
一、反哺、哺育与回馈
从经济角度看，工业反哺农业可以理解为工业对农业的一种价值让渡。这里，工业指的是工业发展形成的绩效(税收、利润、工业化制度、工业化理念等)；农业则泛指农业生产经营者、部分涉农工商业者以及农村、农民。
(一)工业“反哺”农业导源于农业小部门化
现代经济是生产力增长的经济，是农业小部门化的经济。农业小部门化的主要表现有三：一是农业增长对整个经济系统增长的贡献不断下降；二是农业产出占整个经济系统总产出的份额不断下降；三是农业获取社会生产所需的稀缺资源的能力不断下降(孙中才，1995)。改革开放以来，中国农业在GDP中的比重大幅度下降，25年间下降了一半，目前已降到不足15％。
农业小部门化说明农业的“社会发展带动性”已被非农部门(特别是工业部门)所取代，农业的附属性增强（注：农业的附属性增强可以用许多经济指标来衡量，但最直接的指标是农业的生产经营受工业经济的影响增强，农业接受工业经济的影响致使其自身的科技水平不断进步，农业生产效率不断增长。），但农业的“生存保障性”却还没有其它部门可以取代。事实表明，在工业化达到一定水平后，农业增长通常是缓慢的，但波动很小，而且在国民经济系统受到冲击、引起经济增长受到较大波动时，农业增长往往还能保持相当的稳定性，从而为系统维持稳定提供了一定的缓冲和机会。因此，在经济工业化过程中，农业对整个经济系统的作用是提供增长的基础，并可以在这个基础上保证系统增长的稳定性。由此可以认为，农业部门的“生存保障性”在经济工业化过程中转换成了经济系统的“增长保障性”，是系统稳定性的基础，其重要性也就更加突出了(孙中才，1998)。
同时，受报酬率递减规律和恩格尔定律的影响，农业的比较利益在经济发展过程中呈现不断下降的趋势。受比较利益机制的驱动，农业资源不断向非农部门转移，而外部资源却很难依靠市场的力量进入农业领域。特别是中国农业发展还有特殊性，在可预见的将来，农业发展面临三个“不可逆”：一是人口增长不可逆，二是土地(特别是耕地)减少不可逆，三是农产品(粮食)需求增长不可逆。这三个“不可逆”进一步加剧了农业发展面临的矛盾。
上述两个方面决定了非农产业、特别是工业必须“反哺”农业，使农业生产经营者至少获取社会平均利润，避免“重要却无人重视”的尴尬，实现“等量要素获取等量收益”。
(二)资源耗竭和环境退化要求工业“哺育”农业
随着人口不断膨胀，资源日趋耗竭，无论是再生资源还是非再生资源的消费量都与日俱增，环境退化，人类对自然界的“赤字财政”严重制约着人类自身的可持续发展。根据雷明(1995)的计算，1992年，中国经济运行的环境成本(包括自然资源的耗减、生态破坏和污染损失)约为1297.01亿元，相当于GDP的4.87％，他得到的绿色GDP为25176亿元，是GDP的95％。另外，根据刘昌明(2004)的测算，中国由缺水导致的工业生产的损失每年高达2000亿元。总体上，中国经济发展的环境成本相当于GDP的比重应该在5％以上。面对环境污染、生态退化、资源耗竭，发展农业已从过去单纯注重其经济意义向经济意义和生态意义并重的方向转变。
恢复生态也是发展生产力。目前，中国城乡之间经济发展的不平衡、区域之间经济发展的不平衡在一定程度上表现出了发展经济与保护环境之间的矛盾：甲地发展经济却把环境危机转移到了乙地；甲地排污，乙地受害；甲地环境保护的成效转化为乙地的经济效益(李培超，2003)。这种付出与获益的非相关性却没有通过相应的利益调控机制来加以平衡，“谁受益、谁补偿”，“谁污染、谁治理”的原则没有得到有效的贯彻。同时，中国环境改善的成果并没有得到公平分享，最突出的表现是，由于改善环境的投资主要投放在城市，城市的人居环境明显改善，农村却由于耕地和林地遭到城市扩张的侵蚀、工业企业相继在农村落户以及城市生活垃圾和污水向农村转移和排放等原因，生态环境逐渐恶化。国家于1999年试点、于2002年正式启动的退耕还林工程就是一种主动的生态建设，其根本目的在于生态恢复，将水土流失严重的耕地和沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地以及生态地位重要、粮食产量低而不稳的耕地纳入退耕还林规划，并按照核定的退耕还林实际面积向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费（注：见国务院：《退耕还林条例》，2002年。）。因此，农业作为“母亲”产业，需要工业的“哺育”，以恢复自然生态，恢复自然生产力。
现在的问题是，如何公平地在人与人之间分配自然资源或分摊生态责任？由谁来支付生态恢复成本？农业发展的生态贡献由谁来支付生态租金？随着农业在国民经济中的地位不断下降，农业将凸显其生态产出的重要性，经济发展对农业生态支付租金，生态消费者支付生态成本，租金由生态的影子价格决定，农业补贴规模的计算也由此形成理论基础，农业补贴由道德讨论向数理描述进化。人们自然的想法就是对经济发展中的非农部门收取生态建设资金，以支付生态恢复成本和消费农业生态贡献的生态租金。这本身也符合“谁消费、谁付帐”的基本生活伦理。
农业提供生态产出、工业提供农业的生态投入、生态消费者支付生态生产成本，这就是工业化背景下分摊生态责任的基本逻辑、工业“哺育”农业的基本思路。
(三)农业积累的历史贡献要求工业“回馈”农业
在中国，工业反哺农业具有特殊的历史背景。新中国成立后，为了快速发展经济，中国在一穷二白的基础上，主要依靠农业提供的积累，建立起比较完整的工业体系和国民经济体系，农民为国家工业化做出了重大贡献。在一些关键时期，广大农民忍辱负重，含辛茹苦，任劳任怨，用自己的脊梁支撑着前行中的民族躯体。从这个意义上说，是农民自己的创造，方使中国积累了巨大的社会财富，由此为结束农业哺育工业创造了条件。从这个意义上说，工业反哺农业、城市支持乡村这个历史转变，是亿万农民做出巨大牺牲和贡献以后才能够出现的。
根据测算，农民以税赋形式所做的贡献几乎贯穿新中国成立50多年以来的各个历史时期，农业对工业化的“有形”贡献就超过10000亿元。因此，在这个意义上讲，工业反哺农业实际上是“把农民的钱还给农民”，也就是“还帐”；或者说是农民对工业形成的历史投资的一种“期权收益”，也就是“分红”，属于那种“本来就是我的，现在还给我”，属于还清旧帐和回归公平。因此，“反哺”在这里的真正涵义是“回馈”，是工业“回馈”农业，把历史的欠帐“补”回来。
综上所述，形成了工业反哺农业的三条基本路径。反哺首先导源于农业的小部门化，为保证经济稳定和粮食安全，工业必须反哺农业。其次，随着农业生态产出重要性的日益显现，农业生态生产必然要求工业哺育农业。第三，中国农业对工业的历史积累理应得到工业的回馈，得到工业的补偿。这里区分工业反哺农业的三种类型，即反哺、哺育和回馈，目的在于明确工业反哺农业的责任分担，明确工业对农业的反哺不是一种施舍，而是一种责任、一种义务，是人类可持续发展的根本。本文将在这个意义上使用“反哺”的概念，也就是在广义上使用“反哺”的概念。
二、反哺成本与反哺主体
一般而言，工业化进程中的工农业关系演化依次经历三个基本阶段，即以农补工阶段、农工自我发展阶段和以工补农阶段。反哺农业是经济发展的结果（注：冯海发(1995)在考察美国、日本和中国台湾经济发展的特征后，测算出工业反哺农业的基本标志有四：一是农业增加值在GDP中的份额降到15％以下，在工农业增加值结构中工业份额是农业份额的3倍以上；二是农业就业人数占社会就业总人数的比重降到30％左右；三是城市人口占总人口的比重上升到50％以上；四是人均GNP按1980年美元计算达到1500美元以上。）。中国目前总体上已进入以工补农阶段。下面着重分析工业反哺农业的三个基本问题，即反哺成本、反哺主体和反哺的实现机制。
(一)反哺成本
分析反哺成本的核心问题是资金来源问题。从结构上看，与上述分析框架相对应，反哺成本的资金来源主要有三：一是参与国有企业税后利润分红的资金，二是面向工商企业收取的生态建设基金，三是参与国民收入再分配的财政性资金。由此构成“反哺金三角”，即：
反哺资金=国有企业利润分红+生态建设基金+财政性资金
1.国有企业利润分红。从历史上看，中国农业对工业的贡献的主要受益者是国有企业(当时称为全民所有制企业)和城市，农村不仅向工业建设和城市发展提供了巨大的劳动积累和资本积累，还提供了大量用于城市扩张的土地。因此，国有企业和城市理应成为反哺成本的首要承担者。
按照新中国建国以来中国农业对工业的累积贡献10000亿元匡算，这10000亿元的期权投资按6％的基准利率计算，年回报应该在600亿元以上。
统计显示，2004年1至11月，15万户国有及国有控股企业实现销售收入91600亿元人民币，实现利润6970亿元；中央企业销售收入49600亿元，实现利润4456.5亿元（注：数据来源：人民网(http://finance.people.com.cn)，2004年9月。）。仅考虑参与中央企业的利润分红，并按12％的分红比例测算（注：具体比例可能需要考虑国有企业的净资产总量和股权结构来确定，这需要实证的支持。），则年分红在582亿元以上。
自从全民所有制企业(国营或地方国营)更名为国有企业后，农民(农业、农村)对原有的全民所有制企业的积累贡献被淡化了，在国有企业改制的过程中呼吁保护工人权益的同时也淡化了“全民”中所包含的农民成分。农民应该从国有企业中“分到一杯羹”。
根据上述测算，农民年可从国有企业利润分红中获得的投资回报(期权收益)，从静态上看，应该在600亿元左右。
2.生态建设基金。中国经济发展已进入工业化中期阶段，工商业已有能力为哺育农业支付成本，以获取对农业生态产出的消费。无论是城市工商业者还是农村工商业者（注：在WTO国民待遇框架下，不区分外资企业、合资企业或内资企业。），都应该为促进生态恢复、实现可持续发展提供农业的生态投入。
生态建设基金采取“税中带征”的办法征收，以流转税为主要征收对象，实行“三税带征”，即分别对增值税、消费税和营业税带征“生态建设附加”，按5％的“税中税”税率带征（注：具体带征税率可能需要综合考虑基金规模要求、企业税负能力并参考“教育附加”等其它带征税的实践来确定。）。2004年，中国增值税收入为12588.9亿元（注：数据来源：国家税务总局网站(http://www.chinatax.gov.cn)，2004年12月。），年可征收“生态建设附加”约为630亿元。若“三税”全部带征，按照2004年的实际税收收入，年可征收“生态建设附加”886亿元。
按照循序渐进的原则，在“生态建设附加”开征初期可考虑先对增值税带征，则从静态上看，年可获得哺育资金630亿元以上。
3.财政性资金。从根本上讲，工业反哺农业中的财政性资金属于农业(农村、农民)参与国民收入的再分配，它导源于农业的小部门化和农业生产比较利益的不断下降。根据温家宝总理的《政府工作报告》，2004年，中央财政用于“三农”的支出总计达2626亿元；2005年，估计将超过3000亿元。这里的关键是要分清财政支农资金的属性，保障财政支农资金的安全。
从现状上看，财政支农资金的支配主体是县乡两级政府。1994年实行中央和省政府分享税收的新制度(即分税制)以来，中央财政收入占各级政府总收入的比重从1993年的22％提高到2004年的60％，增强了中央的经济调控能力，但使财源从县和乡镇政府转移至省政府、中央政府，贫困地区政府的财政状况趋于恶化。在县乡财政“捉襟见肘”的背景下，实践上财政支农资金的安全无法得到保证。因此，要把为地方政府(特别是县乡政府)“保吃饭、保运转”的政府间转移支付资金（注：目前，政府间转移支付主要是中央政府对地方政府的转移支付，主要有三块：一是税收返还。2004年，中央财政对地方的税收返还和补助支出达10378.77亿元，占中央财政年度支出的56.8％。二是专项转移支付。例如，2005年，中央财政为减免农业税安排664亿元专项转移支付，为缓解部分县乡财政困难安排150亿元专项转移支付。三是各种补助。例如，2005年，中央财政为保护地方政府重农抓粮积极性安排55亿元奖励资金。）与财政支农资金严格区分开来，在保障地方政府行为主体利益的同时实现工业反哺农业。在制度力量严重不对称的条件下，县乡政府财政恶化使挪占财政支农资金蜕变成一种“常态”，致使工业反哺农业成为空话。
(二)反哺主体
反哺、哺育和回馈三条工业反哺农业的基本路径形成了反哺成本的三个主要来源：财政性资金、生态建设基金和国有企业分红。接下来的问题是：由谁来操纵这些资金？换句话说，谁是反哺的行为主体？
本文认为，反哺行为主体的确定要综合考虑两个方面的因素：一是农业(农村、农民)对反哺的需求结构；二是反哺资金的属性，也就是反哺资金的供给结构。进而在供给和需求之间形成一一对应的关系，再在现有的制度力量中寻求匹配者，或者进行制度创新，创造新的制度力量。
首先，分析反哺需求。取消农业税后，农民的反哺需求主要有三：一是九年免费义务教育（注：根据温家宝总理在十届人大三次会议的报告，到2007年，在全国农村普遍实行免除农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。），二是富余劳动力转移的就业指导、培训和服务，三是种粮补贴(目前主要包括粮食生产补贴、良种补贴和农机具购置补贴三种)。农业的反哺需求主要包括基本农田水利建设、农业科技创新和技术推广、农业保险。此外，农村的反哺需求具体有农村基础设施建设，农村医疗卫生体系、文化体系建设，农村社会保障体系(养老、失业、医疗、工伤保险，农村最低生活保障等)建设和农村生态恢复以及退耕还林工程。
其次，分析反哺需求与反哺供给的对应关系。国有企业分红属于“资本利得”，属于过去农民为现在和将来农民“派发”的“遗产”，具有继承性，适宜用于农村社会保障和农业保险。生态建设基金属于消费者的生态消费支出，具有生产性，适宜用于农村生态建设和基本农田水利建设。其它反哺需求，有的具有公共产品性质，有的属于调节社会分配、统筹城乡(区域)发展的需要，适宜纳入财政性资金提供反哺供给。
最后，分析反哺主体。通过财政性资金满足反哺需求的，其天然的行为主体是政府，包括各级政府及其职能部门。困难来自国有企业分红和生态建设基金的反哺供给。国有企业分红的所有权属于农民，其管理和运营理应由农民或其代理机构来承担；生态建设资金主要用于支付农业的生态产出，受益主体是农民，其管理和运营也应由农民或其代理机构来完成。
因此，国有企业分红和生态建设基金的管理和运营应该社会化，通过制度创新、培育新的制度力量(例如，自下而上成立农民协会)，来具体实施反哺行为。
由此形成了反哺供给、反哺需求和反哺主体的对应表，具体如表1所示。
表1反哺供给、反哺需求与反哺主体对应表
反哺资金来源 适宜的反哺需求 反哺主体
农村社会保障体系建设
国有企业分红 社会化
农业保险
农村生态建设
生态建设基金 社会化
基本农田水利建设
农村九年免费义务教育
农村富余劳动力转移
农村基础设施建设
财政性资金 农村医疗卫生(文化)建设各级政府
农业科技创新与技术推广
种粮补贴
其它反哺需求
三、反哺的实现机制
上文具体分析了工业反哺农业的资金问题和组织问题，也就是钱的问题和人的问题。接下来的工作是在人和钱之间形成一套工作机制，以实现反哺工作的科学化、规范化、制度化。这里，首先要明确反哺目标，以确保反哺工作的有效目标导向。
(一)反哺目标
如上文所述，工业反哺农业中的农业泛指农业生产经营者、部分涉农工商业者以及农村、农民，涵盖“三农”。因此，分析反哺目标要具体分析“三农”的反哺目标。
从农民的角度看，“三农”问题中的农民问题之所以成为问题，根本的原因在于农民穷。无论是取消农业税、实施种粮补贴，还是在农村建立社会保障体系以降低农民务农种粮的风险，抑或是通过提高存量农民的文化、技术素质和农民子弟的文化水平，以促进农民向城镇转移而减少农民，其目标都是一致的，那就是增加农民收入。因此，反哺农民的根本目标在于提高农民收入，实现共同富裕。
从农业的经济意义上看，增加农民收入的衡量标准，是农民的生产要素(劳动力、资金、土地等)投入到农业的各个领域时，能够获得与非农集团所拥有要素等同的收益，使农业生产至少获得社会平均利润(程漱兰，1999)。因此，反哺农业的根本目标是提高农业生产力，实现“等量要素获取等量收益”，实现要素向农业的正常流入而不是净流出，保障农产品的有效供给，实现粮食安全。从农业的生态意义上看，也只有不断提高农业生产力，提高农业的单位经济产出，才能使农业转而提供生态产出成为可能。
中国财政投入长期以来偏重于工业和城市，农村基础设施建设和文化、教育、卫生等社会事业发展严重滞后。让广大农民分享工业化、城市化的成果，让农民分享经济发展的成果，才有可能彻底解决“三农”问题。因此，反哺农村的根本目标是不断改善农村的“三生”(生活、生产、生态)环境，实现城乡之间、区域之间协调发展。
综上所述，形成了以“三农”问题为分析背景的工业反哺农业的目标框架(如图1所示)。
附图
图1 基于“三农”问题的反哺目标图解
概括地讲，反哺的实现机制要解决的问题就是在现有的预算约束下，如何优化使用反哺资源，以满足反哺需求，实现反哺目标。鉴于反哺主体包括政府和社会非政府组织，反哺的实现机制也就包括政府反哺的实现机制和社会化反哺的实现机制。
(二)政府反哺的实现机制
1.约束条件。所谓政府反哺是指以各级政府及其职能部门为行为主体的工业反哺农业行为。由于有国家强制力和财政资源的支撑，政府反哺是工业反哺农业中最基本也是最重要的反哺。从现状上看，政府反哺主要由中央政府或省级政府提供政策、资金、技术直至制度创新方面的反哺供给，由县乡两级政府（注：在现行的制度安排中，县级政权实际上有五套班子：县委、县人大、县政府、县政协、县纪委，其中最容易引起误解的制度力量是县政府。这里讲的政府包括上述所有制度力量。）组织实施。总的来看，决策引发的“反哺失灵”不是主要矛盾，约束主要来自执行层。在县乡财政恶化的约束下，决策层提供的政策、资金、技术甚至新的制度安排等反哺供给难以到达反哺需求层，反哺需求层难以获得反哺服务，特别是反哺资金供给常常演化为对县乡政府的“反哺”，也就是挪占。因此，实现政府反哺的核心约束来自执行层的财政约束（注：根据张晓山(2005)的计算，税费改革前，政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际上从农民那里每年要收1500亿～1600亿元；税费改革后，中央财政安排专项转移支付予以补助，2003年补助305亿元，2004年补助510亿元，2005年补助将达到664亿元。尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但县乡财政缺口仍较大。资料来源：人民网(http:// theory.people.com.cn)，2005年6月。）。如果做进一步的分析，还存在“政府能力”约束，但这种约束在决策层和执行层都存在，因而属于制度基础。
2.宏观决策机制。总体上看，政府反哺涉及三类行为主体：反哺决策层、反哺执行层和反哺需求层。所谓宏观决策机制，就是要综合考虑这三类行为主体的状态分布，在反哺目标导向下满足反哺需求。从决策层看，关键在于综合应用各种反哺工具，平衡驾驭“多予、少取、放活”战略。这里，“多予”是反哺的核心，“少取”(甚至不取)是反哺的基础。在城乡、区域差距悬殊的状态下，只有“多予、少取”才能尽快缩短这种差距。但这仍然是“治标”，最终还是要落实到“放活”，实现反哺工作从“输血”到“造血”的转变，实现农业(包括农村、农民)在“多予、少取”的宽松环境下的自我发展。
从执行层的角度看，有效的反哺决策必须能够促进上述“约束条件”的软化。比较而言，农民还很穷，但县乡两级政府的日子也不好过，特别在贫困地区，在强势政府的支配下，“穷政府”对“穷农民”的反哺只能是一种理想，反哺农民常常蜕变为反哺政府。因此，反哺工作的主要矛盾是县乡两级政府财政恶化与“三农”反哺需求的矛盾。决策层的反哺决策无法绕开这个矛盾。
从需求层的角度看，必须建立反哺决策信息的有效传导机制，克服决策层通过执行层实施反哺与需求层对决策层的反哺供给的信息不对称。对于像取消农业税、种粮补贴、实行九年免费义务教育这样带有全局性、长期性的反哺供给，通过各种传媒的传播，信息传导比较充分。困难来自局部性、阶段性的反哺供给，对于像基本农田水利建设、农村基础设施建设等，必须形成有效的反哺信息传导机制，让反哺需求层充分掌握决策层的反哺供给信息，克服执行层的“中梗阻”。
3.微观运作机制。从微观层面看，政府反哺的实现机制要解决的问题有四：一是反哺平台问题；二是激励约束机制；三是决策层反哺目标与执行层多元化目标的协调；四是政府能力问题。
本质上讲，县乡两级政府作为政府反哺的执行层是决策层的“代理人”。取消农业税后，乡镇政府部分或全部地失去了其赖以生存的财政基础，在乡镇改革未取得实质性突破、县乡财政管理体制又没有大的变动的情况下，政府反哺的实际运作应该“以县为主、统筹协调”。县作为行政单位在中国具有悠久的历史。自秦以来，县始终是中国社会的基本行政区划。虽然朝代变迁，辖县的上级机构经历了郡、州、府、道、省，县本身却相对稳定。这种地缘上的稳定性为政府反哺的实际运作提供了最稳固的社会基础，具有交易成本优势；县级政权作为反哺的调控主体，在统一各部门的力量和兼顾县、乡、村三个层次方面，具有不可替代的作用。因此，本文提出以县作为政府反哺的直接操作平台。
2005年中央1号文件在把发展的目标定在提高农业综合生产力的同时，提出了调动农民群众务农种粮的积极性和地方政府重农抓粮的积极性。中央财政对种粮农民减免农业税、实行种粮补贴，对地方政府由于减免农业税而减少的财政收入安排专项转移支付，对产粮大县进行奖励。这种制度安排显然充分考虑了县级政府在解决“三农”问题中面临的财政约束，加大了对县级政府解决“三农”问题的财政激励。这种激励机制应该推而广之，贯穿于政府反哺的全领域、全过程，并形成财政激励与政绩考核激励相结合的激励结构。其前提是建立有效的约束机制，防止执行层对需求层的挤压。目前，决策层对政府反哺的实际绩效的约束主要来自决策层对执行层的工作检查。理想的约束是形成反哺需求层对执行层的倒逼机制。毕竟，反哺需求层是政府反哺的直接利益相关者。这有赖于决策层对其反哺供给信息的有效传导，取决于反哺需求层在各种制度力量博弈中的能力结构。
在分税制的背景下，县级政府获得了明确的税收收益，向上级政府承包一定的税收，上交达到一定份额后，剩下的就归自己支配。上下级政府的这种“财政联邦主义”（注：财政联邦主义是公共经济学研究财政集权与分权的范畴，有广义和狭义之分。狭义的财政联邦主义仅研究宪法结构和政府组织真正实行联邦制国家的财政集权与分权问题，广义的财政联邦主义则将研究推广到所有国家的财政集权与分权问题。中国于1994年把地方政府的税收种类和征收机构与中央政府的税收种类和征收机构分离开，实行政治上的集权与财政上的分权相结合的政策。中国地方政府间竞争是财政联邦主义经济分权化政策的结果。）使得县级政府就像一个大型股份公司的事业部，县级政府作为相对独立的经济主体具有发展经济、培植财源的内生动力。这是“以经济建设为中心”在县域经济发展中的最直接阐释。因此，决策层的反哺目标在县级政府“以经济建设为中心”的工作目标体系中有被“边缘化”的趋向，除非冠以“政治性任务”。这也说明了仅靠政府来完成工业反哺农业存在制度缺陷。因此，必须协调地方政府的工作目标，保证必要的组织力量用于政府反哺工作。当代发展经济学有个概念，叫“政府能力”，这种能力主要指政府公职人员“是否愿意并且能够为最大多数人的最大利益服务”(世界银行，1997)，当政府不具备这种能力的时候，就不能推出高度依赖公职人员主观裁量的“能力密集型”的政策，而只能设计具备自我实现机制的“能力稀疏型”政策。一般而言，能够利用市场机制的“少取、放活”的政策措施，往往是“能力稀疏型”的，例如取消农业税、建立农产品流通“绿色通道”。困难来自依赖于反哺执行层行为能力的“能力密集型”的“多予”政策，像种粮补贴、基本农田水利建设、农村基础设施建设，这些政策具有较高的自由裁量权，对县级政府领导和普通公务员都提出了较高的能力要求。县级政权的执政能力是实现政府反哺的微观基础。
(三)社会化反哺的实现机制
一般而言，有5种基本的制度力量参与经济治理工作，它们是市场、企业、政府、行业协会和各种非正式组织，分属于三个不同的部门。其中，第一部门是政府，第二部门是企业(包括企业所依托的市场)，第三部门是各种行业协会和非正式组织。按照新治理理论，由政府、市场和公民社会共同治理社会和经济。所谓社会化反哺，就是发挥政府以外制度力量的作用，培育多元化的非政府反哺主体，提供多元化的非政府反哺供给，以满足不同层次的反哺需求，实现反哺目标，并对政府反哺进行补充和完善。
社会化反哺导源于国有企业利润分红和随工商企业增值税带征的“生态建设附加”这两类反哺供给。按照上文的安排，它们分别被用于农村社会保障、农业保险和农村生态建设、基本农田水利建设，年资金规模在1230亿元以上。这笔反哺“三农”的资金在中国现有的制度安排中还缺乏能代表农民利益、维护农民利益的非政府机构来管理。典型的做法是以县为基本单位成立农民自己的组织——农民协会(“农协”)，在省一级和国家一级分别设立农协总会，具体管理、实施反哺行为。
此外，还应推动其它制度力量来增进反哺工作。目前看来主要有二：一是农业产业化反哺。通过农业产业化促进规模经营、实现农民互哺，通过农业产业化促进分工、提高农业劳动生产率实现农业自哺，是实现社会化反哺的一个重要途径，其前提是建立农业产业化的有效利益连接机制，实现农业生产获取社会平均利润，这是目前产业化反哺的“软肋”。二是城市化反哺。“三农”问题的解决很大程度上有赖于农民的减少，城市化是转移农民的有效途径之一，城市是反哺时期不可或缺的制度力量，但这需要改革目前城乡分割的制度安排。
这样就形成了以农协为主导，以产业化反哺、城市化反哺为补充的社会化反哺体系。它们与政府反哺一起，实现工业反哺农业。同时，也形成了进一步研究的空间，包括如何克服政府反哺的“反哺失灵”问题，如何提升政府操作层的“政府能力”问题，也包括农业生态产出的测度问题和反哺资金的制度化供给问题，等等。这些问题的进一步研究和解决，是平滑实现工业反哺农业的基础。
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