前瞻国企改革整体方案，本文主要内容关键词为：国企改革论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
8月18日，广东省政府颁布《关于全面深化国有企业改革的意见》，十八届三中全会后迄今已有超过20个省级单位出台了国资国企改革方案，但地方政府仍在等待国家层面的细化改革方案。 研读地方政府的方案，会发现其中大多数仍停留在探索阶段，被投资人士认为“看不清，没有实质内容”。 三中全会之后，负责制定细化方案的中央部委是财政部和国资委，前者在6月的表态迎来热议，但后续效果并不显现；而国资委在7月推出的“四项改革”方案在影响力上超过了此前表态积极的财政部，原因无他：国资委手里有企业，方案的执行需要企业配合。 过去十年间，国资委在强力人物的带领下从一个新设立的国务院直属特设机构成为国企改革的第一操盘手，就是凭借其与央企之间既管控又扶持的紧密联系。 十年后随着改革进入深水区，多部委牵涉其间，国资委能否在新一轮国企改革中顺利操盘亦存变数。记者从权威渠道确认，国企改革总体方案在9月公布。国资委很快会出台简政放权新政，放权比例将超过三分之一。 国资委7月15日出台的“四项改革”试点方案，可谓一个试金石。 压力中的国资委 国资委的发声既慢且仓促。 去年十一月中共十八届三中全会通过的《决定》对国企改革做了框架性的指导，一个月后，上海出台“上海国资国企改革20条”积极响应。 中央层面，今年6月财政部披露了新一轮国企改革的时间表：2014年研究国企改革总体意见；2015年启动几家国有资本投资运营公司组建试点，印发混合所有制等实施办法；2016年到2020年分批完成国有资本投资运营公司组建等。 但在最高层下定改革决心后的八个月间，国资委却几无对外发声的欲望。 对外谨慎的背后，是国资委在反复征得最高层的意见。记者了解到，5月国资委上报一份试点计划，很快获得最高层催促落实的批复。“反馈如此之快，连主任张毅都非常意外，同时财政部对外释放信息也在一定程度上给了国资委很大压力。”一位国资委人士告诉记者。 外部压力亦越来越大。6月末《财经》杂志刊出国企改革专题报道，引发新一轮舆论热议，甚至直指某些实操部门的去留存废问题。内外承压的国资委终于在7月15日召开发布会放出“四项改革”试点方案。 值得注意的是，新闻发言人、国资委研究局局长彭华岗只给与会媒体留下20分钟提问时间，答问也殊无亮点。“企业是改革的主体，改革的动力来自企业。请大家多找企业了解情况。”彭代表国资委反复强调。 国资委试点方案的核心信息如下：一是在国家开发投资公司、中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点。 二是在中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展发展混合所有制经济试点。 三是在新兴际华集团有限公司、中国节能环保集团、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点。 四是在国资委管理主要负责人的中央企业中选择两家到三家开展派驻纪检组试点。 由于没有涉及到国有经济的定位、国企的功能分类。混合所有制股改比例等在公众和企业眼里必须要说清楚的改革细则，这个试点方案自然让人失望，但不得不承认，“四项改革”已经是三中全会后中央层面披露最详尽的改革方案了。 记者从国资委内部了解到，这是现阶段国资委能向外界透露的所有信息。此轮国资改革系统庞大，多个部委涉入，国资委在好几项专项改革中甚至不是第一牵头人，有些充当第一牵头人的部委内部意见尚未统一，这让大家心目中的改革主体——国资委没法发出自己的声音。 以这四项改革涉及事项为例，国资委专门成立了四个专项小组，由国资委改革局、产权局、改组局和国资委纪委分别具体负责，分管委领导担任专项小组组长。 但记者了解到，涉及国有资本管理体制的改革由财政部第一牵头，混合所有制经济试点的改革由发改委第一牵头，涉及高级管理人员选聘方面的改革由中组部第一牵头。而协调这些部委进行国企改革系统设计的则是中央全面深化改革领导小组，组长是习近平。 不愿具名的国资委人士告诉记者，相比财政部，国资委势必在实操层面更为着力，比如考虑此前出现的问题如何解决，提前对一些可能在新一轮改革中出现的问题做出预判，设计解决路径。 上述人称：“以混合所有制为例，高管股权激励出现过哪些问题，员工持股出现过哪些问题，如何在新一轮改革中规避，国有资产如何在一个更为公开透明的平台进行估值，引入的战略投资者如何平衡。这些素材和数据都只能从企业处获取，这放缓了国资委方面表态的速度。” 试点央企的茫然 国资委眼里的改革主体是另外一幅图景。所有六家试点央企都按照国资委要求制定了试点方案并已上报，正在等候审核批准后具体实施，试点方案尚属机密没有外透。 进入试点名单的央企基本属于在此前的改革中取得丰硕成果的先进代表，可以说在央企最为艰难的上世纪90年代末期，它们凭借改革扭亏为盈，并努力做到了国资委规定的行业前三，避免了被兼并重组的命运。 但现在，政策制定者和执行者之间存在一定程度上的意愿不对称。企业希望国资委层面给出具体指导意见，企业可以按图索骥落实，或者给出“改革的负面清单”，让企业知晓哪些不可做，哪些红线不可碰。 国资委的解释也有道理：国企改革不可能有针对到具体行业、具体企业的细化方案，让企业中的先进代表上报方案，国资委从中发现普适规律，以便充实下一步的细化方案并推广到更多企业。 这在方法论上属于实操倒推理论。不少试点央企愿意分享成功经验，但不一定愿意将试错经历放到聚光灯下。 对于那些在早期市场化改革中取得初步成功的央企来说，新一轮国企改革势必比十年前草莽生长时代要缓慢和谨慎得多。 多家央企的董秘向记者表示了相同的意思：现有的改革路径都是被市场逼出来的，当时没人给我们指导方向，有些改革举措在国资委备个案，特事特办，或者在探索中出现问题，及时叫停，外界也不知道。舆论习惯在事后以结果来评定改革成败，所幸我们取得了一定经营成果，所以外界也大多认可我们的改革路径。 和那时相比，现在外界对国企改革的关注度和认知度都显著提高，可以肯定地说，今后央企的改革步伐只会更慎重。 最近的例子是中信国安的混合所有制改革。五家民企以56.6亿元现金获得国安集团近80%股权，国有股东中信集团股比从100%下降到20.95%，失去控股权。外界广泛抨击这场混改的资产定价、股东遴选等环节没有公开，是一场“偷偷摸摸”的混改。 有试点央企高管表示，并不是很乐意进入试点名单，“那等于是把企业放到透明的房间，供各路神仙评点”。 这是大多数央企不敢先行探索的缘由。三中全会之后，包括石油行业在内的部分央企做了较多的混改探索，但这些垄断性质明显的国企并未被列入现行的试点名单。 此次试点央企最多的一项改革内容是董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权。 现有央企的高管选拔体制沿袭官员的行政选拔制度，由国资委和中组部来决定大型央企的高管任免和考核，此次国资委提出进一步减少出资人代表机构管理事项，让董事会更好发挥决策中心的作用。 记者了解到，国资委将下放试点央企副总级别的任免和考核，让集团公司董事会通过市场化手段招聘并考核职业经理人。这本是一大进步，但部分试点央企感觉执行起来很茫然，甚至不知道怎么上报试点方案。 一位试点央企的董秘反问记者，副总级别的高管考核能放开多少个？薪酬体系怎么建立？最关键的是，“干部可上可下、能进能出”的退出通道是否存在？ 目前细节都未明。“这些干部以前都是党管的，你让他降点薪还能接受，级别下降甚至解聘，这一定会引发混乱。如果‘可下、可出’的通道没有建立，那按市场原则选聘、考评干部就是一句虚话，人家会到处举报投诉。也许国资委也没想好，但这样的风险不该让企业承担。这不是管杀不管埋嘛！” 记者了解到，国资委目前没有给出配套方案，因为他们也预见到会遇到类似的问题，但他们想让企业自己先想辙。 另一方面，企业按照市场化手段选聘职业经理人受到了较以往更多的掣肘，这样的悖论出现在地方国资系统。一家上海大型国企的高层人士告诉记者，公司试图返聘到点退休的财务总监，并许以较以往更高的市场化薪酬，却被市委组织部叫停。“这位财务总监非常有经验且熟悉我们集团，既然说了市场化招聘，为什么不允许我们按市场化薪酬返聘，财务总监还不到副总级别呢，组织部都干预！” 他直言，由于现阶段的国企改革万众瞩目，政府部门对改革的容忍度反而不及十年前，比以前管得更严厉。这并不是他的一家之言。 总体方案近期出台 记者了解到，近期国资委有望推出国企改革总体方案，目前比较集中的讨论建议已经成型。 第一，改组后的国有资本投资公司将更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业，逐步退出一般性资源领域或竞争性产业。 国家开发投资公司是国有资本投资公司的试点改组单位，该公司过往主要是一个实业为主、产融结合，开展资产经营和资本经营的国有投资控股公司，过去十年实现年均30%以上的利润增长。 截至2013年底，国投用1000亿元左右的国有资本引导了3000亿元左右的资金投入关系国家安全和国计民生的重要领域，主要投资方向是电力、煤炭、交通、化肥等基础性、资源性产业。 国投研究中心副主任尚鸣告诉记者，国计民生的定义会与时俱进，国投今后的投资范围将偏向适应经济转型升级需要的战略性新兴产业。 任尚鸣称：“国投以前投了很多电力、港口等基础性、资源性产业项目，基本都是控股，这些项目的投资回报率稳定在9%左右，已经形成稳定的商业模式和盈利模式。进入新一轮改革周期里，我们希望社会资本能够更多进入这些成熟的产业，共同推进混合所有制经济发展。这样我们就可以抽出一部分资本投入到国家长期发展必需的产业里，比如养老产业、海水淡化和页岩气勘探开发。” 第二，国资委将简政放权，放权比例超过三分之一。 国资委研究中心主任楚序平在接受记者采访时表示，三中全会之后，国资委高度重视国资委自身的改革，“国资委没有特殊利益，要勇于自我革命、保持与生俱来的改革活力和动力。目前，国资委很快会出台简政放权新政，放权比例将超过三分之一。” 楚表示，简政放权的目的，是通过改革创新，完善国有资产管理体制，实现国有企业治理体系和治理能力现代化，使国有企业真正成为适应市场经济要求的合格主体。 国资委要依法把握出资人职能，切实落实所有权和经营权分开，把《公司法》赋予企业的权力彻底还权给企业。为此，必须清理这些年自我衍生、超出出资人职责的职能，彻底进行管理事项的立、改、废，把行政色彩浓的审批、检查、评比等尽可能取消和减少，更多采取法律和市场化监管方式。 第三，呼声极高的混合所有制“负面清单”出台有困难，但央企分类监管出台可期。 混合所有制改革口号甫出就吸引了社会各界的关心。有观点称，国企不应与民争利，进而要求制定“产业负面清单”，要求国有经济尽可能退出充分竞争领域。记者采访的多家央企董事长均提出，政府需要发布一个清楚的路线图，哪些行业可以混合，哪些不可以混合。 作为国资委的重要智囊机构负责人，楚序平指出，国有经济退出竞争性领域违背十八届三中全会精神。 三中全会《决定》提出，“要准确界定不同国有企业功能，国有资本加大对公益性企业的投入，服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。” 楚序平说：“这其中多数都是竞争性领域。在市场经济高度发达的今天，没有什么行业不是充满竞争的。要求国有企业退出竞争性领域，必然会导致国有经济退出所有经济领域，其本质就是彻底私有化。发展混合所有制与搞好国有企业是有机统一的，不能割裂开来，不能为了混合而混合，更不能开列一个所谓‘清单’，导致国有经济的大规模退出。”