建立社会失业保险制度的难点与对策，本文主要内容关键词为：难点论文,保险制度论文,对策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 建立与市场经济相适应的社会失业保险制度，既反映了效率取向的必然要求，也是在社会稳定的基础上全面推进改革的必要前提。当前我国失业保险制度存在着保障功能不足、保险金筹集模式不明确、社会经济和人们的心理对新的失业保险机制承受力脆弱、失业保险的社会覆盖面过窄以及分而治之、行业自保等一系列的问题，本文从理论与实际的结合上，对上述问题作了综合性的分析和探讨，着重论证了解决这些问题应取的思路及其过渡方式。
关键词 社会失业保险 难点 对策
按照国家体改委的安排，经省人民政府同意，由江西省体改委、劳动厅、经委以及南昌大学有关专家学者组成的失业保险问题调研组，重点在南昌、九江、抚州等地进行了为期近1个月的专题调研。总的来看，无论是企业界还是政府各有关部门，都认为建立与市场经济相适应的社会失业保险制度非常必要。但由于我国社会失业保险制度在理论上和实践上处于初步探索的阶段，加上计划经济体制下所形成的社会保险福利制度以及职工的观念、心理、习惯等多种复杂因素的影响，失业保险制度改革的进程较为缓慢，仍存在许多必须加以认识和妥善解决的难题。
目前失业保险基金的保障功能不足，不利于失业控制标准的适度提高。应多渠道开拓资金来源，提高基金的支付水平和承受能力
失业保险基金的保障功能不足，首先表现在保险金的支付水准偏低。
我国社会保障支出占国内生产总值的比重为4.6%，保障的总体水平达到中低等收入国家的上线。但从结构上看，住房、养老等项开支所占比重较大，失业保险仅占全部社会保险支出的1.89%，许多企业内待岗隐性失业人员的收入即使相当微薄，绝大部分还是不愿意加入领取社会失业救济金的队伍。其原因是多方面的，但不可否认，保险金支付水准过低是其中重要原因之一。按照国际劳工组织颁制的168号公约，失业人员领取的失业救济金，应不低于原收入的50%，这一约定，就低收入国家失业人员所能领取的救济金来说已经很低微了，更何况我国很多地区并未达到这一标准。根据国务院1993年颁布的《国有企业职工待业保险规定》，失业救济金的发放标准为相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120-150%，按当年江西省社会救济金标准计算，省内失业人员所能领取的失业救济金仅54-67.5元，若取其平均值，约为1992年全省城镇居民维持最低生活线月收入78.36元的77.5%。最近，江西省民政部门拟将社会救济标准由45元提高到70元，失业救济金的给付也就相应增至84-105元，若取其平均值，与全国1993年城镇居民94.2元／人月的贫困标准大致持平。考虑到失业者的赡养系数，尤其是考虑到社会救济标准调整的滞后性，可以认为，现行失业救济标准不敷失业者最低生活的需要。
此外，由企业办社会等因素所给予职工的隐形收入和福利性收入（如住房、医疗、子女入托、就学等等）也是职工难以抛舍的。这些收入在失业救济金中无从体现或者所占分量很低，这就进一步造成失业救济相形见绌的窘况。
综上所述，适当提高失业保险金的给付标准是完全必要的。我们认为，失业救济金以城镇职工人均月工资总额的一定比例发放比较合适，其下限应不低于城镇居民维持最低生活线的收入水平。
其次，失业保险基金的保障功能不足，还表现为基金所能承受的失业率过低。1993年，江西省城镇职工平均月工资额为208元，缴纳失业保险费职工人数为166.5万人，如按工资总额1%收缴，据测算，全省一年收缴的失业保险基金为4157.4万元，其中可直接用于发放失业救济金、医疗费、生活困难补助等费用的资金为3055.7万元，失业保险的承受能力为1.3%。若按5%的失业率计算，直接用于发放失业救济金等各项支出的资金应增加到11752.7万元，收缴的保险基金则应达到15990万元，以此而论，现在所能收缴的保险基金实在难敷其用。
因此，多渠道拓展资金来源，以适当提高失业救济金的给付标准和承受能力，已成为强化失业保障功能的必要前提。
现行失业保险基金来源有：(1)企业按工资总额1%缴纳的失业保险费；(2)失业保险费的增殖（包括利息）收入；(3)财政补贴。其中，财政补贴究竟是补贴亏空部分还是定额补贴，并不明确，财政部门的同志对许诺承担补贴的责任颇有异议，并且基本上没有出现这方面的支出；至于失业保险基金的增殖则仅限于银行存款利息和购买国库券的收入，增殖幅度有限。所以，失业保险金的来源主要依赖于企业缴纳的失业保险费，渠道过于单一。
我们在调查中了解到，有些国有企业负债累累，银行帐户亏空，致使失业保险费无法收缴。尽管如此，绝大多数企业还是认为这项费用的缴纳比例并不高。据有关资料，目前国家和企业承担的社会保障支出约占职工工资总额的53%，其中住房为22%，养老19%，医疗10%，工伤1%，失业也仅为1%，结构不尽合理。我们认为，应在不增加企业总负担的前提下，调整社会保障基金结构。以江西为例，如能在今后几年内，将失业保险费的提取比例逐步增至占工资总额3-4%的水平，则对失业率的控制标准可升至4-5%。
由就业者个人负担部分失业保险费，是许多国家通行的办法。从我国实际情况出发，有两个方案值得考虑。一种方案是建立失业保险的个人帐户，职工采一次性储存或分次付款的办法向社会保险机构交足一定的款项，一旦失业，可按照失业者的要求，或用于补足社会失业救济金之不足，或在国家法定保险金给付期之外用于一定期限的延续支付。个人帐户基金专款专用，多存多取，职工年届退休时可以全部取出，可以作为个人财产被继承。另一种方案是鼓励职工参加商业性的失业保险，作为社会保险的补充。其作用同样可以体现在增大失业救济金额度或延长保险金给付期限两个方面。两种方案可以同时运作，也可以单独使用。
国家是社会保障制度的最后责任者，由财政上适当负担一部分失业社会保险基金也是必要的。有三种思路可以考虑：(1)专门设立失业社会保险税；(2)从个人所得税中按比例划拔一部分进入失业社会保险基金；(3)从出售的国有资产中划出一块留作失业社会保险的“铺底”基金。第一种思路是面向企业征收税金，实际上不会成为财政的额外负担，我们认为，如果以此替代目前企业上缴费用的方式，符合许多国家的通行做法，也更能体现社会保障制度强制性的特征，从而保证失业保险金及时、足额地收缴。同时，鉴于目前企业上缴的失业保险费属税前列支项目，在转化程序上已无大碍。第二种思路也与发达国家的做法相吻合。个人所得税作为累进税直接取之于个人，又通过社会保障途径直接用于个人，在经济发展、收入增长、充分就业三大目标之间能够内在地发挥协调和稳定的功能，对合理获取保险基金来源、加强和改善宏观调控体系等多方面具有积极的意义。因此，这一思路也可能就是未来我国社会保障制度构架的重要基点。但限于我国目前的经济发展水平，只能初步设想将所得税作为社会保障基金来源的一个补充。第三种思路适应当前企业转机建制的需要，不少处境十分艰难的中小型国有企业在不同程度上已成为国家的沉重包袱，与其在困境中无望挣扎，不如采取拍卖等形式，使企业生产要素包括劳动力要素通过市场得以重组，与此相适应，国家将原企业国有资产实物形态所转化的价值形态的一部分用于失业救济，也就是理所当然的。这部分资金可由国家一次性或多次性拔付。鉴于国家不可能经常性地、大量地拍卖国有资产，这部分资金应主要用于应急性储备和保险基金的积累。
总的来说，以上三种思路是并行不悖的，但后两种思路也可择一而取。由于个人所得税的征收数量和范围还只是预期性的，还没有进入经常性财政预算的“笼子”，因此，运用个人所得税思路的可行性更为充分。
此外，保险基金的增殖也是不容忽视的问题。目前保险基金的增殖方式过于简单划一，应考虑更多地投向那些由国家垄断经营、盈利丰厚、稳定的部门，如电力建设、邮电通讯等，在这方面，应通过政策乃至法律形式加以规范，以确保社会保险基金的优先投资权和获益权。
国家对失业保险的筹集模式并未作出明文规定，应取的筹集模式是部分积累式
社会保险基金的筹集模式是社会保险制度中至关重要的组成部分。它关系到社会保险的收付协调状况以及风险承受能力。我国已经出台的有关失业保险的法规条例都没有关于失业保险金筹集模式的条文，而养老等其他社会保险项目对筹集模式都有明文规定。这说明失业保险的有关法规有欠规范性和完整性。
从各国实践来看，社会保险金的筹集模式主要有三种，即现收现付式（纳税式）、完全积累式（基金式）和部分积累式（混合式）。现收现付式只管当年或三、五年的收付平衡，不考虑储备，也不过多地考虑基金增殖。完全积累式以几年的长期预测为出发点筹集资金，其特征是设想在不改变交费和收付水平的前提下自给自足，国家不另行增加负担，实际上也是一种公积金形式。部分积累式则在预测时限、交费率等方面揉合了前两种筹集模式的优点。
根据改革的需要和失业保险金支付的特点，我们认为，我国失业保险基金的筹集必须采取部分积累的模式，在收、付到位的前提下，力求略有结余，相应提高滚动积累金额，逐步增强失业的社会承受能力，真正发挥失业保险为企业改革配套服务的功能。作出这种选择主要因为：
第一，失业保险金的支出规模有较大的随机性，这表明了既不能依据过于长期性的预测来确定基金的收付额度，同时，又要求必须建立相应的应急风险储备金。
第二，失业保险金的支付期限较短（我国最长为24个月），如果采取完全积累式，将保险金的收付在时间上拉得很长，势必占用过多的资金，造成不必要的浪费。
第三，我国社会失业保险基金的承受率过低，积极稳妥地提高基金积累率，是增强失业社会保障功能的必然要求。鉴于近十几年来经济增长一再呈现的周期率变化，这种考虑就更显得非常必要了。显然，现收现付式难以适应这种要求。
当然，失业保险金筹集模式的选择应以不再增加企业负担为前提。采用部分积累式可以和前面提到的调整社会保障基金结构的设想结合起来考虑，也可以在现收现付并略有结余的基础上，以逐步过渡方式实现。此外，若前文所说建立失业保险个人收户的设想可行，则意味着在实行部分积累式的同时，还可以采用与公积金形式相联系的个人预筹积累式作为补充。
在相当长的一个时期内，失业的“企业保险”（指富余职工主要靠企业内部消化）与社会保险将同时存在。我们的目标是失业保险社会化，但继续发挥“企业保险”的功能，并使之在时间上、空间上成为失业人员获得社会保险的“缓冲屏障”，将是一种现实的过渡性的选择。
在寻求广辟资金来源，改进筹集模式，以增强失业的社会保障功能的同时，我们还必须正视两个严峻的事实：第一，沿袭已久的企业办社会的方式，将就业者的生、老、病、死、吃、喝、拉、杂、睡全部交由企业包办，失业而不失去企业，是广大职工的普遍心态，也是当前失业保险制度改革难以推进的重要历史原因。第二，我国人口基数过大，经济增长与就业水平不相适应，造成大约占就业总数30%以上的企业富余人员，从效率角度看，必须将这部分隐性失业者推向市场。但我国经济发展水平有限，难以支撑起较高水平的失业社会保障，从实际效果出发，社会不可能容纳如此庞大的失业大军。这种两难选择，是当前失业保险制度改革难以推进的现实障碍。
因此，一方面，实现完全的失业社会保障无疑应成为必须坚持的改革目标，但另一方面，在一定时期内，又不可能完全摈弃现行“企业保险”的某些做法。我们设想，对企业的富余人员，可以继续采取发展第三产业、企业内待岗、下岗增加培训、由企业内部劳动力市场调剂使用、组织劳务出口、内部退养等多种办法，在一定期限内（如2年或3年等等），首先由企业内部消化。超过规定期限以后企业仍无法正常安置的，再交由社会保障机构解决。对于积极承担这项工作的企业，社会保险机构可以相应地给予资助性的失业保险金返还。
上述设想的合理性在于：第一，有利于减缓失业率过高产生的社会压力，为失业社会保险基金的积累和失业保险制度的改革完善赢得相应的缓冲时间。第二，有些企业和行业经营状态呈周期性的波动，富余人员也是动态性的，当生产高涨时，需要熟练工人补充进来，在社会劳动力市场发育不全的情况下，实行企业内“失业”，有利于这些企业“就地取材”。第三，对企业支出的失业保险经费给予补贴，在一些国家实行已久。
目前失业保险的覆盖范围过窄，仅限于国有企业，有必要将失业保险的实施范围扩大到城镇集体、股份、三资、私营等各类企业以及个体户
从江西省目前的情况来看，大部分地市失业保险只在国有企业的固定工和合同制工人以及行政事业单位的合同制工人中实行。只有少数地市（如南昌市）将覆盖范围扩大到了大集体和外商投资企业的中方职工。从以下几个方面看，有必要将失业保险的实施范围扩大。
首先，扩大失业保险的覆盖范围是失业保险制度自身的特点所决定的。失业保险制度存在着强制性、福利性、社会性和互济性等特点。所谓社会性，就是指失业保险必须坚持保险对象普遍性和受益机会均等性原则，面向全社会失业人员，不能因为其就业单位的经济成份而区别对待。目前我国三资企业、私营企业、集体企业的用工制度比较灵活，因而就业的风险比较大（但相应地，再就业率较高，待业期较短），对建立失业保险的呼声很高。从互济性这个角度来说，只有大范围地实行失业保险，才更能体现大数法则，做到效益好的企业帮助效益差的企业。现在我国相当多的国有企业经济效益不好，而三资企业、私营企业的景况却有所不同。如果能将这些企业纳入失业保险的范围，那么，失业保险金的调济余地就大了。
其次，扩大失业保险的覆盖范围是合理配置劳动力资源，建立统一的劳动力市场的需要。目前我国劳动力市场的建立面临着种种障碍。障碍之一就是社会保险的实施范围过于狭窄。由于失业保险的覆盖范围只涉及国有企业，从而在国有企业和非国有企业之间造成一种位差，成为同发展劳动力市场要求不协调的利益导向因素，阻碍了劳动力的流动。因此，社会按照平等的原则为劳动者提供防御失业风险的必要保障，解除人们的后顾之忧，是消除劳动力流动梗阻现象的重要途径。否则，国有企业的大量冗员只能由国有企业内部消化或由国家包下来，而无法在不同所有制企业之间流动。
最后，扩大失业保险的覆盖范围有助于失业保险的具体操作。失业保险的实施范围最终必然扩及全体劳动者，这已被许多国家失业保险实践所证明，因此，与其今后逐步扩大失业保险的实施范围，还不如总体设计，一步到位，把集体、股份、三资、私营以及个体户都纳入实施范围，以减少因政策变动造成的摩擦，降低操作难度和成本。在这方面，许多省市已经做了有益的尝试，实践证明是可行的。
分而治之，行业自保，是失业保险管理体制亟待解决的突出问题。有必要从中央到地方建立一套统管社会保障事业的专门机构，同时，寻求相应的统分结合的过渡方式
现行失业保险管理体制存在的突出问题，一是社会保障的各个项目分属不同的部门或机构，各部门或机构又都有自己相对独立的利益取向，致使失业保险费的缴纳，运用和管理的难度增大，企业也因保险金的多头收缴和领取而不胜其烦。二是一些效益好的行业已从养老等保险项目的社区性基金统筹体系中分离出去，对失业保险产生了某些消极影响，这类行业中的企业拖交甚至拒交保险费的现象屡有发生。
我们认为，许多部门和行业争办社会保险造成了很多不必要的利益摩擦，既增大了管理成本，也从整体上降低了社会保障的积极效应，尤其是行业自保，有违社会保障本应具有的大数法则。因此，有必要从中央到地方设立统管社会保障事业的专门机构，从根本上改变各自为政、相互争利和扯皮的混乱局面，理顺各方面的关系。
设立统管社会保障机构涉及一系列的环节和方面，需要一定的缓冲时间，如有必要，还可以寻求某种过渡性的方式。我们设想，按照政事分开、分工协作的原则，可以实行各类社会保险金统一收缴、分块使用，实行收支两条线的制度。统一收缴保险金的工作可以委托现有的社会保险机构执行，但最好能采取征收社会保险税的形式由税务部门收缴。全部社会保险金要纳入财政预算管理的范围，作为基金预算专款专用。现行承担不同社会保险项目的机构（行业性保险理应归并社区性保险），只能按规定的使用项目和范围合理运用基金，其它部门则不得挤占、挪用。这一设想的出发点在于：第一，可以避免保险金的多头收缴，降低收缴的难度。第二，有统有分，既便于集中调度资金和监督资金的使用，防止谋取部门、个人私利的现象滋生，保障社会保险金的安全和劳动者的利益；又兼顾了事权和财权的统一，各类社会保险机构包括失业保险机构仍然可以在相应的职责权限范围内正常支付和使用保险金。第三，有利于通过财政手段寻求合理的投资方向，确保基金的增殖。第四，易于操作，便于与统一的社会管理体制的目标模式相衔接。
本文课题组长为林加奇，由林加奇、何筠执笔。
收稿日期：1994-10-15
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