从多边和双边规则看中美人民币汇率之争，本文主要内容关键词为：之争论文,人民币汇率论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修回日期：2007-09-03]
【中图分类号】F113 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550（2007）10-0071-08
一 导论
2003年2月，日本财务大臣在西方七国集团财政部长会议上提案，要求人民币升值。从那时起，有关人民币汇率以及影响汇率的中国货币政策成为政界和学界争论的焦点。2005年，美国全国制造商协会① 下属的国际贸易政策委员会提出一个旨在强化支持《2005年中国货币法案》② 的动议，指责中国为赢得产品定价优势进行“货币操纵（currency manipulation）”，违反中国在《世界贸易组织协定》下的义务，进行“汇率补贴（exchange-rate subsidy）”。该议案在美国众议院连续两次被提出，但都没有获得通过。2007年1月和3月，美国一些国会议员和产业界代表又提出公平货币法案众议院782号议案③ 和796号议案，④ 指责中国利用“货币偏差（exchange rate misalignment）”进行变相的贸易补贴，要求美国政府就中国人民币汇率问题采取强硬行动。这一系列的法案对中国货币政策的指责——从“货币操纵”、“汇率补贴”到“货币偏差”——反映了美国持续不断地利用政治和法律手段对中国施加压力的过程。这一系列的指责背后隐含的本质问题以及解决途径正是本文探讨的内容。
“货币操纵”⑤ 有广义和狭义两种含义：狭义的“货币操纵”是指一国通过对另一国使用不正当的货币手段获取利益；广义的“货币操纵”则指一切利用货币价值的非正当变动获利行为，包括一国政府采取的针对国民的不正当货币措施。广义的“货币操纵”从政府发行货币时就开始存在。政府发行货币，货币使用者相信货币的流通和兑换能力而使用，作为垄断发行者的政府，有时基于财政考虑滥用这种货币权力而过量增加货币供应，就产生货币操纵。在罗马帝国时期，皇帝就经常压低发行的货币币值用来换取贵重金属。最常用的一种货币操纵手段是“通胀税（inflation tax）”。“通胀税”表现为持有或者购买以某种正在贬值的货币标价的资产而遭受的经济损失，这种损失类似对持有的货币或者资产征税，税率即为通货膨胀率。“通胀税”具有对一国国民财富进行再分配的功能，它使得借贷的名义利率降低，从而使借方获益，这有助于扩大投资、刺激经济扩张，但也会使持有固定收入的人群经济状况恶化。随着国际贸易的发展，货币币值对外贸的促进功能也逐渐显现出来。一国贬值货币使得该国出口产品价格降低，进而获得“货币比较优势”，在对外贸易中获益。这就促使各国倾向于贬值本国货币币值以扩大出口，采取“以邻为壑（beggar the neighbor）”的货币政策，导致世界经济失衡、经济关系紧张。这种情况在20世纪20年代和30年代非常普遍。二战后建立布雷顿森林体系的目的就是为了形成一个稳定合理的国际经济秩序。组建国际货币基金组织（IMF）的基本目标是提升货币的可兑换性和稳定性，为国际经济发展创造稳定环境。目前，世界上的主要货币都是可兑换的，汇率一般采取自由浮动，IMF的建立使得各国间竞相贬值的行为减少，但仍然可能隐性存在。
从恶意贬值到双边的报复性汇率制度、再到多边组织对汇率的管理体制的建立，反映了对汇率制度从单边到双边、再到多边的演化路径。对中美汇率之争的讨论也应该从多边、双边和单边展开分析。其中汇率的多边管理体制主要体现在《国际货币基金协定》以及世界贸易组织（WTO）的协定中与汇率相关的部分，IMF通过多边协定将双边监管纳入其中。
二 IMF框架内的“货币操纵”
《国际货币基金协定》第4条第1节第3段表述了各成员国避免操纵汇率和货币制度的义务。⑥ 基于该条第三部分要求基金建立监督国际货币制度的义务，IMF确立了相应的监督原则，⑦ 其第2条列出了六种情形可能需要成员国和IMF进行协商。这六种情形其实就是有关“货币操纵”认定的六项指标（indicator）：（1）在外汇市场上实行的长期大范围的单向干预；（2）以国际收支为目的的不可持续的或带来过高流动性风险的官方或准官方借款，或过度的、长时间的官方或准官方外国资产积累；（3）出于国际收支目的，实行、大幅强化或长期维持对经常交易或支付的限制性或鼓励性措施，实行或大幅修改对资本流入或流出的限制性或鼓励性措施；（4）出于国际收支目的，实行非正常鼓励或阻止资本流动的货币和其他国内金融政策；（5）与经济基本面无关的能影响竞争力和长期资本流动的干预汇率行为；（6）不可持续的私人资本流动。对“货币操纵”的判定一般有“结果论”和“行为论”两种判定模式。
（一）结果论
由于对“货币操纵”没有明确定义，也没有经济学意义上可操作性的、确定性的判定方法，要直接认定“货币操纵”几乎是不可能的。只能从“货币操纵”的直接目的或者导致的结果来判定。《国际货币基金协定》第4条第1节第3段说明操纵货币会妨碍国际收支有效的调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势。依据这一条，对美国来说，问题在于是否中国的货币政策妨碍了美国国际收支的调整，从而取得不公平竞争地位。如果的确是中国的货币政策导致了美国的巨大贸易逆差，那么改变中国的货币政策（人民币升值）就应该能使美国对中国的巨大贸易逆差得到缓和。实际情况并不是如此。美国的低储蓄率和高额财政赤字才是产生逆差的根本原因，仅靠贸易伙伴的单边政策调整难以解决逆差问题。即使人民币升值，美国国内对国外廉价贸易品的需求只会从中国转移到别的国家。即使人民币升值，美国的外贸逆差总体上仍然不会有显著减少。美国所指责的中国“货币操纵”并不是其贸易逆差的主要原因，美国的贸易逆差与中国的货币及汇率政策并无主导性的因果关系，因此从“结果论”观点看，中国进行“货币操纵”难以成立。
（二）行为论
既然从结果上不能证明“货币操纵”的存在，那么就从政府对货币的干预行为上做出判断。首先，对于第一个指标，如果孤立地从表面上看，中国采取的某些货币措施符合其字面含义，如对货币浮动进行政策性控制、限定狭小的浮动范围等。但结合中国货币及汇率制度形成的历史过程和《国际货币基金协定》所规定的义务来看，从“行为论”的角度来指责中国“在外汇市场上实行的长期大范围的单向干预”的依据还不充分。从1994年开始，中国进行汇率制度改革，实行以市场供求为基础的“有管理浮动汇率”制度，并在1996年实现经常账户项目自由兑换。从1996年到2005年7月，1美元兑人民币保持在8.27元～8.28元之间，汇率基本钉住美元。除1997年外，中国国际收支经常项目和资本项目都出现双顺差的局面，导致中国外汇储备的不断增加。自从2001年中国加入WTO后，对外开放程度大幅提高，出口增长开始提速，贸易顺差不断扩大，相应的外汇占款⑧ 也越来越大。中国在外汇市场上卖出人民币以维持对美元汇率的区间浮动，从某种意义上说这是一种较大范围的单向操作。但根据《国际货币基金协定》第4条第2节赋予成员国自由选择汇率制度的权力，中国选择钉住美元的货币政策是与《国际货币基金协定》相一致的，并不构成恶意的“货币操纵”。另外，针对IMF框架下汇率制度的自由选择权，有的美国学者⑨ 进一步指出，虽然汇率制度选择的权力是合法的，但不合法的是长期维持一种“失衡的真实汇率安排（disequilibrium real exchange rate）”。这种指责看似具有启发性，但如何判断一种汇率是否是“失衡的”则难以确定。麦金农⑩ 认为人民币并未高估，在人民币钉住美元的十年中，中美两国国内物价指数浮动与通胀水平逐渐趋同，证明现在人民币兑美元的汇率基本是均衡的。麦金农（11） 还认为政府其实是不能够控制它的真实汇率（12） 的，这与许多经济模型中的假设不一致。即使人民币兑美元升值，亦不会改变中美贸易顺差的关系，相反还会损害中国经济的发展，造成日本曾经历过的问题。（13） 因此，从这个角度指责中国“货币操纵”没有经济上的意义。
其次，在“货币操纵”指标中，从第二点到第四点都是针对经常性项目的限制性做法，中国从2001年起没有对经常性项目下的兑换进行限制，这三个方面不符合实际情况。中国汇率政策符合中国的经济基本面，是为稳定发展经济而在《国际货币基金协定》义务内制定的，因此第五个指标也不适用。对第六个指标，在中国现行的汇率政策下，增长幅度最大的是国际直接投资（FDI），这些FDI大部分都是长期的生产性投资，因此也未构成不可持续的资本流动。从对“行为论”各点的以上分析可以看出，如果真正仔细地考虑每个指标，中国现行的货币政策难以构成“货币操纵”。
2007年6月，IMF通过了新的《双边监督决定》，取代了1977年的《汇率政策监督决定》。新的监督决定对有关“汇率操纵”部分做出具体规定，如果IMF认定，一个成员国在实施以影响汇率水平为目的并且实际影响了汇率水平的政策，无论是造成汇率变动或阻止这种变动，还是“为了造成汇率低估的根本性汇率失调”从而“增加净出口”而采取这样的措施，该成员国违反了第4条第1节第3段的规定。在新决定中提出了七个认定“货币操纵”的指标，前四个指标与1977年的《汇率政策监督决定》相一致，其内容没有改变，后三个指标有所修订和增加：（1）根本性汇率失调；（2）大量和持续的经常账户逆差或顺差；（3）私人资本流动导致的对外部门显著脆弱性，包括流动性风险。改变后的这三个新指标扩大了认定“货币操纵”的表现形式。其中“大量和持续的经常性项目顺差”似乎直接针对中国。这大大增加了IMF认定中国为“货币操纵”国的危险。新规定虽然没有赋予国际货币基金组织新的执行权，但任何被公开认定操纵汇率并给贸易伙伴带来不利影响的国家将面临国际社会要求其改变做法的巨大压力。
综上分析，基于1977年的《汇率政策监督决定》，国际货币基金组织没有认为中国的做法构成“货币操纵”。2006年5月，美国财政部也认为中国不符合“货币操纵”的指标要求。（14） 随着美国国内政治导向的变化，2007年新修订的《双边监督决定》使得中国面临“货币操纵”指控的压力更大。既然在IMF框架下暂时还无法对中国的货币政策做出强制性调整的要求，那么我们就要进一步分析在世界贸易组织内是否存在这种可能性。
三 从“货币操纵”到“汇率补贴”
要将“货币操纵”问题放到WTO框架内解决，需要解决两个问题：WTO的管辖权和“汇率补贴”的法律依据。
（一）WTO的管辖权
按照关贸总协定（GATT）和IMF创立时的安排，（15） GATT和IMF是合作关系，（16） 但原则上国际货币和汇率问题是由IMF处理的，国际贸易问题则由GATT确定管辖，WTO成立后，GATT协定作为WTO一揽子协定的组成部分之一，其所有义务转移由WTO管辖。但在某些情况下，货币及汇率问题和贸易措施交织在一起而难以确定管辖权。这些交叉涉及货币和贸易的问题一般分为两类：（17）（1）符合《国际货币基金协定》的外汇措施，但可能违背其在WTO内的义务的措施，如利用IMF的贷款从事出口补贴或其他违背WTO内的义务的措施；（2）既不符合《国际货币基金协定》，也不符合WTO的相关规定，如没有被IMF认可的多种货币措施（multiple currency practices）。以下结合法理和相关案例进行分析。
这两类问题的共同前提是，必须明确IMF对有关外汇问题的专属管辖权。GATT协定第15条原则上明确了GATT和IMF之间的合作和分工安排。第15条第2款规定，有关“货币储备、国际收支或外汇安排问题”应就外汇有关问题与IMF充分磋商，并应接受IMF相关的技术结论。因此在涉及这三个方面问题时，WTO有义务接受IMF对其中有关外汇部分的意见来判断，IMF的判断成为WTO管辖的基础。IMF协定中则没有参考WTO的要求，双方合作是单向的。即使WTO成员认为一项贸易措施应属于WTO的管辖，但如果它是有关外汇的问题，那么这部分问题仍需要IMF做出技术上的分析和意见，然后由WTO根据IMF的意见来对其他部分做出判定。（18） 如果一种有关汇率的措施被《国际货币基金协定》所认可，那么它不能视为违反WTO内的义务。（19） 除了GATT第15条外，1996年达成的《IMF与WTO的合作协定》（20） 更明确了以上的分工安排。明确了IMF对外汇的专属管辖权和WTO就外汇问题对IMF的协商义务，下面深入分析这两类交叉管辖的情况。
对于第一类问题，GATT第15条第9款（21） 说明，如果某种外汇措施是根据该国与IMF的特殊协定或者是根据该国与全体缔约国缔结的条约而采取的措施，那么该措施不能被认定为违背了GATT的义务。因此，一旦该措施是基于IMF的法律协定，那么该措施构成对GATT义务以及WTO内义务的例外。在运用这一款时要注意两个问题：第一，该措施只能是“外汇管制”或“外汇限制”，并且如果该项措施超出“货币储备、国际收支和外汇安排”的范围，即使是IMF支持的措施也无法获得该条款的例外；第二，该项措施是按照其与IMF所达成的协定而采取的，而不是基于IMF意向性的认可。IMF提供的贷款一般都是“条件性的（fund conditionality）”，这些条件一般只体现借贷双方的意向和基本要求，并不构成该国对IMF的义务，（22） 因此不能作为对其WTO内义务的豁免。在1998年美国起诉阿根廷关于鞋、纺织品和服装进口措施的纠纷案（23） 中，阿根廷对外国纺织品征收3％的统计税，（24） 阿根廷援引GATT第15条抗辩称征收统计税是因为其与IMF的协议，不能被视为违反GATT协定的义务。最终争端解决机构（DSB）认为阿根廷的措施不符合GATT第15条的规定，阿根廷与IMF的协议只是意向性认可，不能援引作为有效抗辩。同属于这一类问题的还有印度国际收支平衡案。（25） 在该案中，印度基于平衡国际收支的目的对其2000多种进口商品实行数量限制，随着印度国际收支状况的改善，继续实行数量限制已经没有必要。虽然在实行数量限制的初期该措施是符合IMF和GATT协定的，但到案件被提交DSB时，这种措施已经背离GATT的协定。WTO对该案的管辖毫无疑义，但DSB在对案件的处理中忽视了自身对IMF的协商义务。（26）
第二类问题中的典型情况是多种货币措施。多种货币措施一般指政府为促进某类特定商品的进出口，而对其他类别或来源的商品进出口实行歧视性的汇率政策，如一国为促进玩具的出口而对这些行业的外汇兑换采用比其他行业更低的汇率。《国际货币基金协定》第8条第3节是关于避免歧视性货币政策的规定。按照这条规定以及参照IMF在1981年制定的《多种货币措施政策》第1条第1节（27） 的规定，政府如果对在本国和外国货币的即期外汇交易中实行超过2％的汇差的措施就构成多种货币措施，要实行这种措施必须得到IMF的批准。如果得到IMF批准，该措施就属于第一种类型，符合《国际货币基金协定》，并不构成对GATT的违反。如果没有得到IMF批准，则属于“双违反”，IMF和GATT分别有部分管辖权。同时由于多种货币措施容易构成补贴，因此在WTO框架内处理是可行的。
以上讨论了有关货币和汇率政策的管辖权问题，如果“货币操纵”问题能够在WTO框架内得到解决，只能把该种“货币操纵”措施归为“双违反”的第二类问题，这样就将多种货币措施与反补贴制度联系起来。
（二）是否构成“汇率补贴”
首先看中国的货币措施是否构成多种货币措施。货币措施可能构成补贴的问题反映在GATT（1947）附件I注释和补充规定中关于第6条的第2款和第3款中。（28） 如果某种货币或汇率措施满足上文中提到的2％的歧视性汇率差别条件，则能构成一种出口补贴。中国的货币措施不带有任何的歧视和多重性，因此不符合多种货币措施的含义。中国采用现行货币政策的目的是为了稳定经济发展，而不是为获得歧视性货币收益。任何货币政策都会给贸易带来一定的影响，但正如上面分析到的IMF对货币政策的管辖和WTO的协商义务，并不是所有对贸易产生影响的货币政策都能在WTO框架内解决。
既然中国的货币政策不是多种货币措施，判定其是否仍然构成补贴需要分析成为补贴的构成要件。根据补贴和反补贴协定（SCM），构成禁止性补贴需要满足三个要件：（1）政府或公共机构提供资助；（2）被资助方获得利益；（3）资助具有专向性。（29） 美国一些团体指责中国的汇率措施违背了GATT第6条和第16条以及SCM的规定。（30）
对于第一点，由于中国实行的汇率政策是有管理的浮动汇率制度，存在着政府对汇率的干预，并且这种干预在某种程度上影响交易收益，但并不是一切的政府行为都构成财政性资助。在“美国——出口限制作为补贴措施”案（31） 中，专家小组认为不是所有政府干预下的出口措施都会违反SCM协定，从而构成SCM第1.1（a）所指的财政补贴。（32） 对于有管理的浮动汇率制，为维持汇率的浮动范围，政府在公开市场上买卖外汇是必要的手段，在这过程中并不存在公共资源向特定进出口贸易者转移的问题。这里还需考虑的问题是中国对汇率的管制是否构成“管理性补贴（regulatory subsidy）”。“管理性补贴”是指政府放松管制，以牺牲环境、降低劳动保护水平等为代价来降低产品成本。（33） 只要不是歧视性汇率政策，对汇率的“管理”并没有导致公共资源向个体的实际转移，同样不构成SCM协定内的补贴。
关于第二个要素中的“利益”的判定体现在加拿大与巴西关于航空器出口资助争端案（34） 中。该案涉及巴西通过鼓励出口的贴息政策（35） 为其支线飞机的出口提供信贷支持，最终该项目被认定违反了SCM所规定的义务。专家组认为，由政府或公共机构提供的“财政资助”只有给接收者带来了比市场条件下更优越的条件才构成SCM第1条的补贴。我们要从比较的角度理解SCM1.1（b）中的“利益”，（36） 如果该资助导致接收者获得比市场条件下较明显优势的地位，接收者就从中获得了“利益”。按照专家组的理解，如果中国维持现有的汇率政策，中国的出口商显然获得了比美国同行出口商更有竞争力的地位，而此种优势在市场条件下是没法获得的，因此中国出口商的确获得了“利益”。补贴构成要件的“利益”在这种情况下是存在的。
SCM第2条和第3条（37） 提供了对补贴成立要件的第三个要素“专向性”的考察要件。第2条要求补贴对象的特定性不符合中国采取的汇率措施的普遍性，因此需要考察第3条补贴的“条件性的”两个方面：（1）基于出口实绩的补贴；（2）基于国产化要求的补贴。对于第二点，中国的货币政策没有与任何国产化要求挂钩，至少在这点上不适用。关于第一点，由于中国的货币政策带有扩大出口、促进国内就业、稳定经济的目的，可以在某种程度上认为符合第一点的“专向性”，但结合中国货币制度改革过程来看，仅仅将现行的货币制度与简单增加出口目的联系起来显得牵强。中国现行的货币政策是1996年开始实行的，并没有预期会产生巨大的贸易顺差，中国货币制度的改革是向着市场化方向逐步深入，目前正在进行的银行和金融系统改革需要一个稳定的经济环境为中国整体制度变迁创造条件。从中国货币政策在亚洲金融风暴中所起的积极作用来看，稳定的货币制度对中国和世界来说都是必要的。因此可以说中国的货币政策是基于中国整体的增长和世界经济的稳定，而不是以“专向”于出口为目的，SCM的第2条和第3条均不能成为指责中国所采取的货币政策的法律依据。同理，不可诉补贴（38） 也不能针对中国的货币政策，因为这里并不存在财政性的资助。进一步分析，即使中国的货币政策属于禁止性补贴的范围，中国也可援引SCM第29条“转型为市场经济”条款（39） 获得一定时期的例外。因此，中国的货币措施不符合SCM禁止的补贴的所有三个要件，美国等西方国家在WTO框架内指责中国的货币和汇率措施是一种变相的“汇率补贴”是没有充分的法律依据的。
四 单边和双边行动
既然在IMF内和WTO框架内都无法直接迫使中国改变其货币政策，美国剩下的选择就是采取单边行动或敦促中国与它采取双边行动，用官方压力迫使人民币升值。（40）
（一）单边方面
2005年4月，美国国会参议员舒默（Charles Schumer）和格雷厄姆（Lindsey Graham）在参议院提出了关于人民币汇率的《舒默-格雷厄姆法案》（Schumer-Graham Bill）。该案要求中国在六个月内提高人民币对美元的汇率，否则将对出口到美国的所有中国内地产品征收27.5％的关税。美众议院紧接着也提出了针对人民币的法案《2005年中国货币法案》。这两个提案最终都未获得通过。即使获得通过，提案中的征税也违背了GATT义务，因此不可能对中国产生实际的约束力。
另外一个官方施压途径依据是《美国公法100- 418》中的第3004条款（41） 规定的每年财政部长对外国汇率和经济政策的评估，并以此作为采取相应进一步对策的根据。在2006年的评估中，美国财政部长在有极大保留情况下没有将中国归为“货币操纵”国家，但要求中国进一步推动汇率的变动。事实上中国自2005年7月对人民币进行重估后，人民币兑美元升值了7.5％，（42） 但中国对美国贸易顺差并没有任何的缩小，中美之间关于汇率的争论愈演愈烈。要从实质上解决问题，需要明确中国贸易顺差产生的根源，美国的低储蓄率和高额财政赤字正是产生逆差的根本原因，需要美国自己做出相应的调整。如果美国通过修改国内法而单方面使用对中国所谓的“汇率补贴”征收反倾销税，该措施必须要与SCM相符。中国如果遭遇反倾销税，可以向WTO提起违约之诉，专家组和上诉机构需要对SCM的相关汇率的条款进行解释，那么这一重叠的管辖问题也许能得到最终澄清。2007年6月 21日，IMF通过的《双边监督决定》在很大程度上反映了美国施压的结果，美国在IMF内获得可能指责中国的新途径。
（二）多边方面
随着中美在各个方面对话和合作的展开，中美贸易摩擦问题成为处理双方关系的核心问题。在这个背景下，中美两国元首又启动了中美战略经济对话（SED）机制。2006年9月，保尔森首次以美国财政部长身份访华，中美双方宣布正式启动战略经济对话机制。这一对话机制每年举行两次，将就双方共同感兴趣的双边和全球战略性经济问题进行交流和探讨，对话将轮流在两国首都举行。在2007年5月结束的中美第二次战略经济对话中，中国承诺在保证经济可持续增长的同时，减少经常账户的不平衡，中国将继续深化外汇管理机制改革，进一步完善人民币汇率形成机制，更大程度地发挥市场供求的作用，增加汇率弹性。美国也相应地承诺将采取措施，增强长期财政责任，并采取新措施鼓励私人储蓄。（43） 如果双边行动能够建立在互信互利的基础上，那么必将有助于长期的发展和合作。
五 中国的对策
从以上的论证可以看出，带着不公正意图的单边行动在目前国际货币框架内不是处理汇率争端的最好办法，容易导致更多的冲突。要处理好围绕“货币操纵”产生的问题，需要结合国内和国际两个视角来考虑。
（一）中国国内的视角
2005年7月，中国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节的有管理的浮动汇率制度。人民币汇率不再钉住单一美元，形成了更富弹性的人民币汇率机制。这一步是在衡量中国经济的承受力的情况下做出的折中选择。美元在这一篮子参考货币中毫无疑问占有主要比重，未来的改革方向应该是进一步把一篮子货币中各币种的权重调整到合理水平，逐渐放宽对货币跨境流动的限制。要想实现这种调整，有赖于中国提升对货币的驾驭能力，需要建立起有效地对货币的监控体系，改善中国的金融状况。在中美双边合作方面，进一步巩固与美国双边战略经济对话机制，这能减轻美国对中国执行既有的货币金融政策的阻力。近两次中国战略经济对话也证明此点。然而，美国不会最终放弃要求中国采取汇率完全自由浮动和资本自由流动的主张，因此中国需要加强多边方面的努力，与其他国家以及IMF沟通和合作，增强自身的话语权。
（二）国际货币基金的视角
从2005年美国首次提出针对中国的货币法案以来，对中国汇率问题的争论反映了目前国际经济体系中缺少适当的规则来处理汇率与贸易之间的关系。由于IMF和WTO的分工，有关外汇方面的问题都由IMF管辖，WTO在处理与汇率有关的贸易问题时也有与IMF协商的义务。而IMF框架中没有类似WTO那样有效的争端解决机制。《国际货币基金协定》被认为是一种“软法”。（44） 有的学者认为应该将影响贸易平衡的汇率问题纳入WTO框架解决，（45） 因此应在程序与实体上对WTO规则进行修订与完善。这种提议看起来有其合理性，但仔细分析却缺乏现实性。首先，在创立IMF和GATT之初，它们分别被安排处理国际货币和贸易领域的问题。考虑到可能的管辖重叠之处，所有关于汇率的问题也都是由IMF来解决，这是由于IMF所具有的专业性决定的，因为对一种货币或汇率措施的性质的认定需要经济学家做出大量的专业性分析，要从分析一国的整体经济状况、对货币的需求、货币或汇率政策的效率等技术性方面着手。有关货币和汇率问题的认识需要以IMF专家的技术认定为基础。事实上，将WTO的职能扩大到完全处理汇率问题将存在很大的技术障碍。其次，目前国际经济秩序是美、日、欧三足鼎立的结构，如果将与贸易有关的汇率问题的管辖权赋予WTO，将会削弱IMF对稳定国际货币秩序的作用，对国际经济体系产生较大的冲击。现在显然还不是重构世界经济新秩序的时机。
综上分析，可以发现“货币操纵”问题其实由来已久，尤其是当国与国之间出现贸易不平衡时就会成为重要问题。按照IMF和WTO的管辖分工，“货币操纵”问题首先应考虑在《国际货币基金协定》框架内解决，但无论是从行为看还是从结果方面看，中国的货币和汇率政策与IMF协定义务是不冲突的。那么再考虑按照以汇率为手段的贸易措施在WTO范围内寻找可能的解决方案。分析发现，中国的汇率政策不属于可能构成“汇率补贴”的多种货币措施。美国可能采取的单边行动只能是继续通过国内立法施压，企图将问题提交WTO争端解决机构，但这种做法的前景并不明朗。随着近两年中国战略经济对话取得的积极成果为双边协商打开了大门，中国应该积极通过双边对话，在经济及货币领域进行合作，争取获得更多的话语权。此外，在多边框架内通过IMF帮助建立起有助于实现汇率市场化的现实条件，健全汇率政策和国内货币政策的协调机制，增强中国国内金融市场的吸收风险能力，在此基础上逐渐实现汇率自由化，这样才能更好地处理中国经济崛起过程中面临的货币和汇率问题。
注释：
①National Association of Manufacturers，简称NAM，它是美国一个实力强大的政府游说组织。
②H.R.1498," Chinese Currency Act of 2005," April 6,2005,http://www.theorator.com/bills109/hr1498.html.
③H.R.782," The Fair Currency Act of 2007," January 31,2007,http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z? c110:H.R.782.
④S.796," The Fair Currency Act of 2007," March 7,2007,http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi? dbname=110_cong_bills&docid=f:s796is.txt.pdf.
⑤“操纵”一词在《布莱克法律词典》中的解释为" The Illegal Practice of Raising or Lowering a Security' s Price by Creating the Appearance of Active Trading,"参见Black' s Law Dictionary,8th Edition,London:West Group,2004,p.892。
⑥该条款的内容为，各会员国应该“避免操纵汇率和国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势”。http://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/index.htm。
⑦到目前为止,IMF对汇率政策的监督有两个文件版本：1977年的《汇率政策监督决定》和2007年6月21日通过的对1977年政策进行修改的《双边监督决定》。这里分析的是1977年版本的内容。
⑧外汇占款是指银行收购外汇资产而相应投放的本国货币。银行购买外汇形成本币投放，所购买的外汇资产构成银行的外汇储备。
⑨Morris Goldstein," Currency Manipulation and Enforcing the Rules of the International Monetary System," Working Paper,Institute for International Economics,September 23,2005,pp.6-7.
⑩Ronald Ian McKinnon and Gunther Schnabl," China' s Exchange Rate and International Adjustment in Wages,Prices,and Interest Rates:Japan Déjà Vu? " Cesifo Working Paper,No.1720,May 2006,p.4.
（11）[美]罗纳德·麦金农著，《中国金融》杂志社编译：《从历史的角度比较中日两国货币升值》，载《中国金融》，2007年第6期，第18页。
（12）名义汇率扣除通货膨胀因素后就是真实汇率。
（13）1985年，西方五国财政部长在纽约广场饭店签订了纠正美元汇率过高的《广场协议》。但汇率的变动并未带来贸易逆差的迅速减少，带来的却是日本资产泡沫的产生，日本政府和银行业的过度参与使得资产泡沫越吹越大，最终导致了日本持续至今的银行坏账问题。
（14）参见美国前财长斯诺所做的官方声明：" Statement of Treasury Secretary John W.Snow on the Report on International Economic and Exchange Rate Policies," May 10,2006,JS-4250,http://www.treas.gov/press/releases/js 4250.htm。
（15）IMF," Agreement between the International Monetary Fund and the World Trade Organization," Para.4,December 9,1996,http://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/index,asp? decision=DN26.
（16）详情参阅以下相关文件：（1）《关税与贸易总协定》第15条第4款：“缔约方不得通过外汇措施而使本协定各项条款的意图无效，也不得通过贸易行动而使《国际货币基金协定》各项条款的意图无效。”参见关贸总协定日内瓦总部著，戴常明译：《关税与贸易总协定概况及全文》，上梅：上海外语教育出版社，1994年版，第75页；（2）《建立世界贸易组织协定》第3条第5款：“为实现全球经济决策的更大一致性，WTO应酌情与国际货币基金组织和国际复兴开发银行及其附属机构进行合作。”http://www.wtolaw.gov.cn/Law/wtolawtext/20020612-1.asp；（3）《国际货币基金协定》第10条：“基金应在本协定条文范围内，与一般的国际组织和在有关领域内负有专门责任的公共国际组织进行合作。”http://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/index.htm。
（17）从逻辑上说还有两种情况：（1）符合GATT的例外规定而采取的措施可能是与IMF协定不符；（2）与GATT和IMF均符合的措施。由于GATT和IMF的分工，前者几乎不存在，后者则不成为现实的问题。因此在这里略去分析。
（18）韩龙：《论IMF与WTO在国际收支平衡问题上的分工合作关系》，载《江苏行政学院学报》，2006年第2期，第96～102页。
（19）GATT（1994）第15条第9款：“本协定不妨碍：（a）缔约国实施与国际货币基金协定条款与缔约国同缔约国全体签订的外汇特别协定条款相符的外汇管制或外汇限制”。参见关贸总协定日内瓦总部：《关税与贸易总协定概况及全文》，第76页。
（20）" Agreement between the International Monetary Fund and the World Trade Organization," Adopted by Decision No.11381-( 96/105) ,November 25,1996,http://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/index,asp? decision=DN26.
（21）参见关贸总协定日内瓦总部：《关税与贸易总协定概况及全文》，第76页。
（22）Deborah E.Siegel," Legal Aspects of the IMF/WTO Relationship:The Fund' s Articles of Agreement and the WTO Agreements," The American Journal of International Law,Vol.96,No.3,2002,pp.561-599.
（23）WTO Panel Report," Argentina-Measures Affecting Imports of Footwear,Textiles,Apparel and Other Items," WT/DS56/R,November 25,1997,http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/foot.pdf.
（24）统计税是指为弥补针对对外贸易而提供统计服务的成本而附加的从量税。
（25）WTO AB Report," India-Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural,Textile and Industrial Products," WT/DS90/R,April 1999,http://www.wto.org/English/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds90_e.htm.
（26）Deborah E.Siegel," Legal Aspects of the IMF/WTO Relationship:The Fund' s Articles of Agreement and the WTO Agreements," pp.579-581.
（27）IMF," Policy on Multiple Currency Practices," Decision No.6790-( 81/43) ,March 20,1981,as Amended by Decision No.11728-( 98/56) ,May 21,1998,Para.1.1 http://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/index.asp? dec ision=6790-( 81/43 ) .
（28）该条款为：“多种货币措施在某些情况下可构成一种出口补贴，对此可根据第3款征收反补贴税予以抵消，多种货币措施还可通过对一国货币部分贬值的办法构成一种倾销，对此可根据第2款采取行动予以抵消。多种货币措施指政府采取的措施或政府批准采取的措施。”参见关贸总协定日内瓦总部：《关税与贸易总协定概况及全文》，第116页。
（29）李本：《补贴与反补贴制度分析》，北京：北京大学出版社，2005年版，第56～73页。
（30）China Currency Coalition," The Section 301 Petition," September 9,2004,http://www.chinacurrencycolition,org/petition.html.
（31）WTO Panel Report," United States-Measures Treating Export Restraints as Subsidies," WT/DS194/R,June 29,2004,http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/distab_e.htm.
（32）WTO AB Report," United States-Measures Treating Export Restraints as Subsidies," Para 8.62.
（33）赵维田：《世贸组织的法律制度》，长春：吉林人民出版社，2001年版，第311页。
（34）WTO AB Report," Canada-Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft," WT/DS70/AB/R,August 20,1999,http ://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/4064 d.doc.
（35）即所谓的PRO-EX融资项目，全称为“巴西出口激励计划（Brazil' s Incentive Progam for Exports）”。
（36）WTO AB Report," Canada-Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft,”第157段以及WTO分析索引中对SCM的脚注第356," WTO Analytical Index:Subsidies and Countervailing Measures," Note 356,http://www.wto.org/english/rese/boo ksp_e/analyfic_index_e/subsidies_03_e.htm#index209827。
（37）该条款为：“除《农业协定》的规定外，下列属第一条范围内的补贴应予禁止：（a）法律或事实上（注释04）视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴，包括附件1列举的补贴（注释05）；（b）视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴。”http://www.cas.ac.cn/html/Dir/2002/05/14/6363.htm。
（38）指那些未违反SCM协定，但客观上对别国产生经济损害的补贴行为。
（39）该条款为：“处于自中央计划经济转型为市场和自由企业经济的成员可实施此种转型所必需的计划和措施。”http://www.cas.ac.cn/html/Dir/2002/05/14/6363.htm。
（40）Ronald I.McKinnon," Currency Manipulator ? " The Wall Street Journal ( online) ,April 24,2006,http://yaleglob al.yale.edu/display.article? id=7294.
（41）该条款是关于汇率和经济政策的国际协商，它要求美国财政部长每年对与美国进行贸易的国家的经济和汇率政策做出评估。Section 3004 of Public Law 100-418 ( 22 USC 5304) ,http://uscode.house.gov/download/pls/22 c62.txt。
（42）根据国家外汇管理局数据显示，至2007年7月19日，人民币对美元汇率中间价为7.56∶1，相比汇率改革前人民币对美元累计升值以超过7.5％。http://www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/rmb_list.jsp? ct_name=人民币税换率中间价&id=5&ID=110200000000000000。
（43）新华网：《中美发布的第二次战略经济对话情况说明（全文）》，2007年5月25日，http://news.xinhuanet.com/world/2007-05/26/conte nt_6152816.htm。
（44）韩龙：《一国汇率义务与IMF职能：国际货币法视角下的人民币汇率问题》：载《现代法学》，2006年第1期，第129页。
（45）伏军：《WTO汇率机制的困境及其解决思路》，载《法学》，2006年第7期，第48页。
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