中国加入世贸组织后政府公共政策的适应性———种“系统范式”的宏观视角，本文主要内容关键词为：世贸组织论文,公共政策论文,范式论文,适应性论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国加入世界贸易组织导致的政府公共政策环境的变化
1.全球化与市场经济体制。近代以来，随着资本主义世界体系的建立，内含时间维度、空间维度、组织维度、逻辑维度的全球化进程成为世界发展的主导性特征之一。全球化作为一个多维的现象，如果从经济全球化的角度看，特指在高新技术、是信息技术和信息产业推动之下，经济资源在全球范围内自由地配置和利用，这当中多边的自由贸易体制成为经济全球化的重要载体。从关贸总协定到世界贸易组织正体现了这一进程。
由这一定义的逻辑可以看出，世界贸易组织规则作为经济全球化的体现，在现象上，世界贸易组织规则只是一个国家贸易体制，进一步是一国政府行为的约束机制，但从本质上看，却是经济体制的必然要求。也就是说经济全球化和市场经济体制构成了中国加入世界贸易组织政府公共政策的深层次政策环境。并由此形成了对中国政府公共政策理念、职能重新定位的诉求。
可以将这一环境特征概括为：市场作为基础性的资源配置手段；市场作为优先性的资源配置手段；市场作为长期性的资源配置手段；市场作为稳定性的资源配置手段。这一特征从地位、功能、范围、深度不同层次上反映了全球化自由贸易的要求。也是重新定位公共政策的逻辑起点。
2.权威性的多边经济贸易。实践证明，世界贸易组织规则具有广泛的普适性，权威的约束力和行为的有效性。公共政策作为一种行为规范和行动准则，与世界贸易组织的贸易规则在规则这一层面上具有共同的属性。这使得权威性的多边贸易规则成为政府公共政策更为直接的“具体工作环境”，考虑到政府改革会由浅入深涉及“观念更新—典则替换—范式转换”[1](P88)三个层次，可以认为世界贸易组织的经济规则及其基本价值、程序构成了中国政府公共政策重新定位的“典则规范”和制度变迁的内生变量。
可以从以下几个维度对权威性的多边经济贸易规则进行概括。
首先，这一规则是经过长期博弈的规则，具有普适性和权威性，从1947年关税与贸易总协定(Gerneral Agreement on Tariffs and Trade)经过八轮的多边贸易谈判而到1994年通过《建立世界贸易组织协议》，期间经历了漫长的过程；同样，中国从申请复关到加入WTO也经历了艰辛的历程，这使得这一规则具有充分博弈后的权威性和普适性。
其次，世界贸易组织规则既是一个国际组织活动规则，也是体现世界经济贸易的行为规则，还是对各国政府进行约束的规则。即世界贸易组织作为一种制度能形成各成员国及各经济活动主体之间的有效的“激励结构”。降低经济生产与经济活动的“交易成本”，这一特质成为政府公共政策的环境意义在于：公共政策的适应性必须考虑到制度设计的有效性、经济性以及制度变迁的可能性。
最后，从制度和规则层面上市场经济实质上是一套理性的、普遍化的具有稳定性预期的规则、契约体系。按照《建立世界贸易组织的协议》的基本精神，这一规则体系具有几个核心的原则：一是非歧视待遇原则包括最惠国待遇原则和国民待遇原则。二是对等原则。三是关税减让原则。四是一般取消数量限制原则。五是透明度原则。六是公平竞争原则。七是以过渡方式体现差别待遇原则。以上原则贯穿在整个世界贸易组织的法律体系中。作为一种规则约束构成了政府公共政策环境，其意义在于政府公共政策应该以此为导向实现“典则规范”的更新替换，使新的公共政策“典则规范”与以上原则具有较强的亲和力和适应性。
3.为适应新的政策制定、执行、评估而形成的崭新的公共行政管理体制环境。与本文的命题相关，20世纪70年代随着全球化以及内蕴的信息化、后工业化、知识经济时代的到来，西方政府面临经济衰退和公民对政府服务普遍不满的外部危机和政府规模庞大，机构臃肿，财政难以为继的内部危机，引发了一场规模宏大、涉及整个西方社会、影响深远的结构性行政改革。整个西方进入“行政改革”时代[2](P298)。这场改革的前提性和基础性特征在于重新架构国家与社会、政府与市场之间的关系。重新反思这一关系格局中政府公共管理方式，寻求“治道变革”的理念、途径、方式。从而形成了西方国家有利的公共政策环境。
前已述及公共政策和公共管理在“系统范式”下出现了融合的局面，“政策是管理的一环，而公共政策则是另一种形式的战略。组织、计划、指挥、管制管理工具的运用，对于公共政策产生预期的效果是至关重要的。”这意味着崭新的公共行政管理体制成为公共政策理念、职能、作用方式和作用重点的环境，而公共政策的合理定位又可以推动公共行政管理体制的变迁。
4.公共政策制定系统环境。与本文的命题相关，政策科学自20世纪50年代诞生以来就开始强调公共政策适应性问题的研究，拉斯韦尔认为“政策科学必须具有发展的概念”[3](P38)德罗尔则更强调“政策科学中的基本模式，概念及其方法论证，其赖以发展的源泉是社会改革和改革环境政策过程的变化。”[4](P6)
80年代，在政策科学领域由于出现大量的新的公共政策问题——这些问题毫无疑问与全球化的多维特征相关——当代公共政策陷入某种“困境”[5](P354)。于是研究公共政策的适应性问题在新的条件、新的视野、新的历史诉求下提高到了更为显著的高度和地位，成为摆脱“政策科学缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设”[6](P3)的重要途径。这一途径的基本逻辑在于：为了提高公共政策的质量，必须加速建立起恰当的政策基础，必须具备高质量的政策制定能力，而高质量的政策制定能力又要求建立起恰当的政策制定基础。而政策制定基础由政策制定的理论和行为构成，从行为角度考虑又会引发如下悖论：“公共政策的低下说明政策制定系统需要改进，而政策制定系统的改进又需要高品质的公共政策。”[5](P336)为了走出这一悖论引进新的力量对公共政策制定系统进行改进是必要和可行的。鉴于这一问题重要性和研究的薄弱性，所以特别有必要强调公共政策制定系统作为生态环境的必要性。也就是说中国加入世界贸易组织政府的公共政策的适应性蕴涵着这样一个逻辑：对公共政策制定系统这一政策环境进行反思，使得公共政策制定系统得到改进，从而使得公共政策能够适应加入WTO这一重大举措。
二、中国加入世界贸易组织政府公共政策适应性的基本内容
1.全球化和市场经济体制环境下公共政策的理念、职能、作用方式、作用手段和公共政策的保障机制。鉴于经济全球化业已成为时代发展的重要的必然的趋势。经济全球化在本质上要求市场作为基础性、优先性、广泛性和长期性的资源配置手段。同时“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”[7]((P20)。于是界定政府与市场、国家与社会之间的关系模式成为定位公共政策的首要问题。
从一般性的规范意义上讲，“一个政府同另一政府最大的不同，在于市场取代政府或者政府取代市场的程度。政府和市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题”[8]（P1（序））。亚当·斯密代表的古典经济学主张政府完全退出市场，充当“守夜人”和公共工程提供者的角色。围绕亚当·斯密的理论，在19世纪和20世纪人们展开了“重建现代世界政府与市场之争”[9]（P1〈序〉）。在这场争论中有两大途径对斯密的范式提出了挑战，一条是德日俄等不发达国家通过政府替代市场的作用占领“制高点”而推动了国家的富强；另一条是在发达国家，市场失灵现象日益明显，伴随着对“市场失灵”的思考，人们意识到政府应该担负起提供公共产品(Public goods)、防止自然垄断、整治外部效应的任务。当30年代经济危机过后，政府在维持宏观稳定和微观管理方面发挥着重要作用，却导致了“滞胀”的局面。对于这一条路径随着“东亚奇迹”和“东南亚金融危机”人们开始重新反思全球化背景下形成这一事件的政府与市场的关系，对这一关系进行新的定位；对于第二条路径，自由主义对政府的干预造成的“滞胀”提出了解决的办法，主旨在于让市场发挥更大的作用。
与公共政策的适应性问题相关，“东南亚金融危机”出现后对于整治这一危机形成了广泛的争论，从“华盛顿共识”走向了与东亚诸国环境相适应的公共政策主张，即所谓更多的手段和更广泛的目标：走向后华盛顿共识，认为所有领域中都已管得太多，而在某些领域里管得太少对公共政策的“错位”和“缺位”现象进行反思和重新定位。这一定位对于中国加入世界贸易组织无疑具有借鉴意义。
通过对处理政府与市场之间关系理论演变的回顾，我们可以得出以下结论：
首先政府和市场都会失灵，两者是虽不完善却不可或缺的选择，市场失灵而直接诉诸政府的做法虽然注意到了市场失灵问题可以交给政府解决，却忽略了政府也具有“类似于市场失灵的皮古离差(Pigovian Divegencies)即外部效应问题。”[10](457)因此需要一种机制对政府行为与市场行为都进行约束。这种机制便是法治。“法治通过两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预。法治的第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁决，维护市场竞争。这通常要靠政府在不直接干预经济的前提下以经济交易中的第三方的角色来操作，起到其支持和增进市场的作用。”“法治的核心是确定政府与经济人之间保持距离型关系以有利于经济的发展”[11](P241)。因此公共政策的制定和依法行使是确保政府与市场合理关系的条件，也是政府公共政策的首要理念。
其次，在法治约束的条件下，还要坚持市场优先原则。历史发展的趋势已经证明在处理政府与市场关系的时候必须坚持市场优先原则，即凡是市场能做的，都要放手让市场去作，政府的职责在于弥补市场失灵，为市场发挥作用提供一个框架。“国家的作用实际上从指导经济事务下降为提供一个合适的法律和政治框架以使经济事务能够在此框架内自为”，这是现代市场经济条件下的公共政策原则，也是公共政策的一个显著特点。
再次，考虑到中国处于计划经济体制向市场经济体制转轨，而全球化一般性要求公共政策以市场作为优先的、基础性的资源配置手段，并且依法约束政府行为、规范市场秩序。从公共政策适应性和公共政策比较的角度看，中国政府公共政策应该注意“中国模式”自身的特点，从全能政府走向有限政府，在培育市场的同时逐步从市场中撤退，将作用重点逐步转移到维持市场规范，创造一个有效率的市场上；将作用方式从直接的干预转移到提供服务上来。也就是说政府不再单方面直接参与经济活动和社会活动，而是为参与经济活动和社会活动的公民、群体、组织提供法律、政策保证，提供“游戏规则”，提供信息服务。“规范市场，他是第三种方式，既不同于自由派所主张的行政管理计划，也不同于保守派所要求的政府置身于市场之外”[12](P266)，鉴于市场经济体制由“财产制度”和“资源配置”方式两个核心要件构成。因此政府公共政策作用对象需要围绕这两个要件发挥作用，形成良好的政府与市场之间的关系。
2.政府的公共政策应该与世界贸易组织规则一致。制度作为人类相互交往的规则实际上制约着人们的选择和社会秩序的形成，不同的制度因为具有不同的激励结构、社会预期和社会信用结构，因此会对经济行为产生不同的影响，成为解释经济增长秘密的钥匙。鉴于中国重大改革措施都是通过公共政策来推动的，公共政策提供了改革进程的激励结构、预期结构和社会信用结构，对社会的发展起到了重要的作用。从公共政策适应性的角度来看，加入世界贸易组织意味着政府公共政策应该与WTO规则在制度属性、制度结构和制度变迁的原则上保持一致性；达到功能耦合。也就是说要求公共政策的制定、公共政策过程和公共政策评估要与WTO的基本原则保持一致。以WTO的基本原则和价值基础重新塑造、定位公共政策，这一“重塑”包括这样几个方面。
首先，从制度创新和“典则规范”的角度来看：应该形成积极创新的发展的“元政策”[5](P22)，作为指导具体政策制定的基础，这一“元政策”应该将制度创新和制度变迁作为基本的价值，推动政府管理“典则规范”的更新替换。
其次，从公共政策的现代意义上来讲，应该从偏离公共性的政策转向符合公共价值的公共政策。现代政策基本价值之一是公共性。这一公共性奠定在市场经济的前提和基础之上，作为市场的必要补充和匡正，充当“无为而无所不为”的角色。鉴于中国原有的体制下，政策制定中存在政策歧视现象，即对不同的经济成分、不同的市场主体、不同的利益集团的差别对待。这样的政策不能反映公共性，或者“利益的共享性”。这与市场经济原则和政府的作用相违背。WTO规则中的非歧视原则与对等原则要求公共政策必须做到公共性，为社会提供具有利益共享性的公共服务和公共产品；为市场和社会提供公平的游戏规则、公平的竞争环境、公平的分配原则和机制。
再次，公共政策内容和公共政策的制定过程应该公开化，透明化，从“黑箱政策”走向“鱼缸政策”，即从公共政策不公开不可观察，走向公开和可观察。当前我国的政策制定和政策过程中存在许多不透明、不公开的现象，诸如内部政策、优惠政策等以不同的形式使得政策偏离透明的原则，失去合法性基础。WTO规则要求政府公共政策必须具有透明性，使得政策信息和资源能够共享，以便市场主体形成理性的、稳定的预期。
复次，在没有加入世界贸易组织之前，政府的政策往往是“本土化”的，从本行业的利益出发，从当前利益出发，并不考虑国际的政策背景和政策惯例，政策具有强烈的本土化特征。加入世界贸易组织后，这样的政策有许多是与WTO规则冲突的，因此需要从全球化的政策背景出发，按照新的游戏规则为维护国家利益而对本国产业和经济进行必要的保护。
最后，世界贸易组织的规则实质是一个法律框架，具有规范的执行和司法机制以及完善的争端解决机制。这要求公共政策的制定、执行必须遵循法律，法律的权威大于公共政策的权威。
3.公共政策应该适应公共行政管理体制。鉴于公共政策环境包括公共行政管理体制这一变量，鉴于成熟的市场化国家已经通过“行政改革”为适应世界贸易组织的公共政策创造了良好的公共行政管理体制环境。然而中国公共行政管理体制与国际通行的管理规则和管理体制还存在很大的差距，因此公共政策还肩负着重塑公共行政管理体制的任务。这一任务可以做以下几个层面的概括。
首先从公共行政管理的价值基础和目标来看，政府公共政策应该培育以“民主基础上的效率”作为价值基础和目标的公共行政管理体制。行政学的奠基人威尔逊(Woodrow Wilson)认为行政科学的宗旨在于“效率和经济”。随着时代的发展，在60年代末70年代初，“新公共行政学”对威尔逊的“效率”价值基础提出了质疑，试图用“公平”作为公共行政管理体制重新设计的价值基础。70年代以来公共选择学派开始注意到行政效率的特殊性，即“公共性”。行政效率的体现方式、实现机制、测度、评估等方面都受制于公共性，这一公共性不同于威尔逊(Woodron Wilson)从物理学和“科学管理运动”中吸收过来的机械性效率概念。针对这一特殊性，人们普遍开始将民主价值引入作为公共行政效率的基础。即以民主价值作为优先性的价值，规范、引导效率的方向和属性，重塑民主与参与的公共行政模式。以至于“效率运动被质量运动取代”[13](P360)。
其次，从公共行政管理体制的组织管理模式来看，政府公共政策应该以传统官僚制与新公共管理之间的平衡作为设计公共行政组织管理体制的指导理念。全球化所蕴涵的主导性的时代特征是世界贸易组织规则的深层背景，世界贸易组织规则又要求与之相适应的公共行政组织管理模式，西方国家新公共管理模式标志着与世界贸易组织规则相适应的公共行政组织管理模式，而中国正处于渐进改革和不均衡发展阶段，为此，有必要寻求“传统官僚制与新公共管理举措之间新的平衡”塑造具有适应性的公共行政管理模式。
最后，与公共行政的价值基础和目标相联系，政府公共政策应该始终坚持依法行政和民主行政，为这两个方面的实施提供典则规范。
4.政府公共政策应该通过制度供给提供适应性的公共政策制定系统。公共政策制定系统作为公共政策系统的决定性环境变量直接制约着公共政策的质量。公共政策制定系统能否产出适应WTO规则的政策至关重要。为此有必要调整公共政策制定系统的制度安排，使得公共政策能够与国际通行的公共政策制定系统环境相一致。形成民主的公共政策制定系统、法治的公共政策制定系统和科学的公共政策制定系统。
如果从规则的角度理解公共政策，那么公共政策制定系统是一种“宪制选择”，具体的公共政策则是“后宪制选择”[14](P2-10)公共选择学派认为，现代科学家没有注意到宪制与立宪限制的极端重要性，一般只限于具体的政策选择的讨论，但是，那些决定政策效果的基本制度和规则更为重要。其实，德罗尔(Yehezkel Doro)在反思公共政策无能的问题时候就提出了改进政策制定系统的问题，认为：政策制定系统构成制约公共政策效果的直接约束条件。中国加入世界贸易组织，从公共政策适应性的角度看，政府公共政策应该肩负起推动公共政策制定系统优化的任务。
如前所述，与重新架构政府与市场、国家与社会的关系模式这一逻辑相一致，与加入世界贸易组织公共政策适应性问题相关，公共政策制定系统的改进应该兼顾以下几个方面：
首先，民主的政策制定系统。这是市场逻辑的必要要求。加入WTO后经济主体的多元化以及主体之间的平等地位，要求公共政策制定系统能够对多元的利益进行选择、综合，使具体的公共政策不至于失去合法性，不至于在执行中造成实际的政策无能和不适应。
其次，法治的公共政策制定系统。与市场逻辑一致，要求公共政策制定系统的法治化，从人治化极强的公共政策制定系统走向法治的公共政策制定系统。法治的含义在前面已经有所提及，从公共政策制定系统的角度来看，法治与公共权力相关，因此法治的核心问题不在于是否建立分权与制衡相统一的国家公共权力体制，而是建立什么样的分权与制衡相统一的公共权力体制。
最后从技术手段来看，需要提供一个科学、高效、现代的公共政策制定系统，通过运用现代科技的成果，提高政策制定和政策人员素质，使政策制定系统能够产出科学的、有效的、前瞻性的公共政策，从而为民主和法治这一价值理性提供工具理性的保障。
总之，中国加入世界贸易组织政府公共政策适应性问题显得尤为突出，全球化和市场经济、权威性的世界贸易组织规则构成了公共政策理念、价值、作用手段、方式、过程和依据的决定性的政策环境，成熟的世界贸易组织成员已经通过了“行政改革”，为政府公共政策提供了适应性的公共行政管理体制和公共政策制定系统，而在这两大环境方面，中国还存在很大的差距，公共政策需要肩负起营造良好的公共行政管理体制和公共政策制定系统的特殊任务；公共政策需要通过提供制度供给为具体的政策行为创造良好的政策环境。
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