从“管理”到“治理”：印度独立以来教育治理的演变、特色及问题
王建梁 赵 鹤
(华中师范大学 教育学院、印度研究中心, 湖北 武汉 430079)
摘要 “治理”概念脱胎于政治学，“教育治理”是治理理论在教育领域的运用。在世界各国教育治理改革浪潮中，印度自1947年独立以来构建起独具特色的教育治理体系，经过治理框架的初步建立、各部门权力的拉锯博弈阶段，1992年之后教育共治格局基本形成。区别于殖民地时期的教育行政管理模式，印度独立七十余年形成法律引领，教育行政部门、“半行政机构”和社会力量共同参与的教育治理体系。从“管理”走向“治理”彰显了印度教育治理的动态发展变化，独立后的印度教育治理体系充分体现出法治导向、民主导向、公平导向和技术导向的鲜明特征。结合印度教育治理经验以及存在的均衡、权责、过程和监察等方面问题，我国可以从中得到有益启示。
关键词 印度； 治理； 教育治理； 教育分权； 多元主体
党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为全面深化改革的总目标，十九大报告进一步从战略高度出发，提出到2035年，“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”，同时报告也并不回避问题，指出“国家治理体系和治理能力有待加强”。与此同时，加快推进教育治理体系和治理能力现代化是应对当前教育改革步入“深水区”复杂议题的必要、有力回应，也是新时代教育综合改革的核心任务和实现教育现代化的关键所在。同为发展中大国的金砖国家之一印度，自1947年独立以来社会经济得到极大发展，构建起独具特色的教育治理体系，培养了众多高质量创新人才，大批精英人才活跃于世界舞台①。从比较的视角来看，中印两国有着许多相似之处，因此印度在推进教育治理体系和治理能力方面的经验可以为我国提供一定借鉴，以助破解我国教育治理所面临的热点难点问题。
一、问题的缘起
“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵②。这一概念于1989年世界银行对非洲发展问题的讨论时首次提出，至今已30余年，在原有语境下，“治理”基本等同于“管理”，后经以西方政治学家和经济学家为代表的一批学者的重新解读，其含义和理论得到了不断丰富和发展：比如简·库依曼(Jan Kooiman)提出治理的动态交互性，社会-政治体系(social-political systems)的治理是一个复杂错综、多元参与的互动关系模式③；格里·斯托克(Gerry Stoker)也指出治理不仅局限于以政府为首的公共部门，相对于传统的市场模式与政府模式，治理模式强调的是参与方的斡旋、交互与依赖④。联合国全球治理委员会于1995年发表报告《我们的全球伙伴关系》(Our Global Neighborhood)，认为“治理”指的是公共及私人机构一起管理其共同事务所采取的各种方式的总和。这意味着所有的行动是一个联合的和持续的过程，多个参与方在治理进行中不断进行利益调和，治理的基本特征即，过程而非活动、协调而非控制、互动而非制度、多部门而非仅公共部门⑤。
从治理的特征来看，其区别于传统概念“管理”的本质在于脱离了单一主体(政府)的单向性管理运作，转而走向多主体(政府、社会组织、个人等)合作共治的新路。因此，总的来说，“治理”这一脱胎于政治学、管理学的概念更可以从操作层面理解为一种概念化工具，通过政府、社会、市场、民间等多种力量的结合，形成双向甚至多维的伙伴关系，反思并破解各领域现实难题。
治理理论延伸至公共服务领域形成新公共治理理论，克服了先前公共行政、公共管理的单一集权和管制特征，其国家统治系统的特点表现为公共服务提供主体多元化，服务系统民主、开放、自然⑥。教育公共服务毫无疑问具备政府公共服务的属性，教育治理正是对21世纪教育公共服务日趋复杂、多元和碎片化的有力回应，“多元主体”、“合作”、“共治”成为其显著标记；同时，由于教育的自身特性，“教育治理”也要求合作共治的法治化、民主化和科学化。从国际比较视角来看，治理理论已广泛运用于世界各国教育领域中，比如美国教育政策活动的三类“行为体”——政府(机构及官员)、教育组织(学校及教育机构)和社会(受教育者、家长、其他利益相关者)；法国式教育治理一改欧洲大陆政府过分强大、权力过分集中的传统，更加去中央化、权力下放⑦。在十九大报告提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景下，加强作为国家公共事业重要组成部分的教育治理成为我国新时代教育改革发展的应有之义。除上述各国的教育治理，印度和我国相似的国情使得其教育治理模式更具参考价值，因此有必要对其认真考察。
化工装置连续生产的特点，因此，上下班生产交接是个重要环节，交接不清会给安全生产埋下隐患，导致“放炮”。为此，无论严冬酷暑、风霜雪雨，只要当班，董松江都要提前15分钟到岗，接班前先仔细了解设备运行以及生产状况，常年不辍。
二、印度独立以来教育治理的演变
再次，以法治化思维保障教育治理，促进教育均衡发展。单从教育治理的角度来看，我国的教育法制建设还未能满足教育改革需要，尚需要建立健全包括法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系在内的法律规范体系，以明晰政府等多元主体的功能定位和职责划分，规范、监督和保障市场和社会组织的参与。此外，教育信息化的日益深入一定程度上改变了学校的组织形态和管理模式，因此还要加强信息化治理的立法，规范教育信息的开放、利用、共享，这也是大数据时代对于教育治理法治化的新要求。
(一)治理框架的初步建立(1947—1976年)
独立后印度教育改革的首要任务就是要深入改造旧制度与旧体系，另一方面也依据国情制定新的教育发展计划。经过不断摸索，到1976年，印度逐渐形成了以宪法为根本依据的教育治理体系雏形。1950年印度颁布了宪法，这一宪法是印度教育治理的最根本依据，其保障作用主要通过两个方面得以实现：第一，规定各级各类教育的一般原则，包括免费义务教育、少数民族教育、落后阶级的教育、世俗教育、妇女教育、初级阶段母语教育等⑨；第二，对中央政府、邦政府以及二者协同运作的教育管理权限做出明确规定，特别强调教育是各邦的职责，赋予中央以督促性而非强制性的领导作用⑩。此外，印度还出台一系列全国性法律法规，如《大学拨款委员会法》、《学徒法》等，初步奠定了教育治理的法律基础。
遥感具有宏观、快速以及重复监测性等优点，为稀土矿的违法开采动态监测提供了快速、有效的技术手段[4-5]。近年来，稀土矿开采方式从池浸法、原地堆浸法向原地浸矿法转变，这种开采方式通过打孔注液，然后回收稀土矿液的方式进行开采，不破坏植被或山体，沉淀池又多被树木遮挡或采用绿网、茅草伪装，既使是高分辨率的卫星影像，开采特征也不明显，加大了遥感监测的难度。另一方面，稀土开采具有速度快、周期短的特点，卫星影像受固定轨道和天气影响，难以短时间内快速获取高质量影像，传统航空遥感又受空域申请难、天气影响大、机场条件要求、航摄成本高等因素限制，同样难以满足稀土开采监测遥感数据快速获取的需求[6-7]。
在教育行政方面，印度通过几次重大的改革，逐步形成了在中央政府统一指导下，以各邦为主的教育管理体制，基本构建起今天印度从中央到地方的教育行政体系。中央政府的主要责任是协调高等教育和技术教育的标准，各邦和中央直辖区主要针对初等和中等教育，有权决定自己的教育结构，有权确定课程和教材以及根据自己的规章制度对教育进行管理。
此外，独立初期，印度先后成立了一些重要的全国性教育咨询委员会，这些委员会通过对印度的教育状况开展调研并提出相应的建议和发展对策参与到教育治理过程中，如此时期建立的大学拨款委员会(University Grants Commission，UGC)，全国教育研究与培训委员会(National Council for Educational Research and Training，NCERT)等。在科塔里教育委员会所提出的报告《教育与国家发展》基础上，印度1968年颁布了具有法律依据的《国家教育政策》(National Education Policy，NEP)，这是独立后印度教育发展史里程碑事件之一，也是后来几个五年发展计划的依据。随着以上诸多措施的推动，印度教育治理的版图设计初步完成。
(二)权力的拉锯博弈期(1976—1992年)
独立后到1976年，印度基本上形成了教育治理体系的雏形。1976年之后的一段时期教育治理基本按照前期设定的框架(法律、教育行政、教育委员会)进行，其中最主要的变化出现在教育行政权力的调整上，中央、地方权力的拉锯博弈是这一时期教育治理的最大特点。
20世纪70年代中期以前，基于1950年宪法，印度各邦一直具有较大的教育自主管理权限，教育的控制权主要归属于邦政府而不是中央政府，可以说这一时期中央政府权力相对弱化，权力下放程度较高。但是独立后20多年，教育发展始终不能令国家上下满意，人们多归结为地方各邦财力不足、不能提供充足经费，于是，提高中央管理教育权限的呼声越来越高。顺应这种需求，1976年，联邦议会通过宪法第42修正案(The Forty-Second Amendment)，把一直由各邦负责的教育事务规划到《并行条目》，即技术和高等教育改由中央政府和邦政府共同负责，中小学教育仍由邦政府负责；中央政府和各邦政府在教育政策制定方面地位相等，但是教育立法上中央政府权力更大，并可以直接对各邦发号施令、推行政策。
宪法第42修正案为中央争取的权力并未持续很长时间，1986年印度政府经议会通过新的《国家教育政策》，对教育行政重新进行了调整，即构建“中央-地方”合作伙伴关系，中央的主要职责在于进行人力资源规划与开发，将原教育部、文化部、艺术部、青年事务和体育部合并为人力资源开发部(Ministry of Human Resource Development)以促进教育研究和文化发展，确保教育质量；从地方权力来看，邦是教育管理的主体，同时注意分权到县(city district)，使其成为执行普及初等义务教育和加强成人教育的基本计划单位，这意味着中央集权的弱化、地方各邦权力的提高，教育重新回到地方分权为主的治理轨道。
(三)共治格局基本形成期(1992年之后)
印度教育治理一直以多元共治为导向，在前几个时期，共治程度尚浅，尤其是社会力量的参与十分有限，而随着教育分权化在宪法、两次《国家教育政策》
及诸多相关政策文件的指导下逐步形成，除了行政分权，印度教育领域多元参与治理的要求也日益强化。进入20世纪90年代，印度掀起新一轮教育改革。
比如学校可以定期开展文明班级、文明寝室、文明先进个人等活动，并在此制度上设立相关的奖励制度，可以是奖金，也可以是学习用具。通过这种式让方学生自发参与到文明活动之中，培养学生精神文明建设。或者学校可以建立通过广播、校园公告栏、报纸、海报等形式来进行核心价值观和精神文明建设宣传的制度，加强推进精神文明建设的脚步。
1992年政府制定了一项修改国家教育政策的《行动计划》(The Program of Action)，在明确印度教育分权治理路径的基础上，《行动计划》也对社会力量参与教育治理给予了更多关注，再次倡导组建村教育委员会(Village Education Committee，VEC)，并要求各邦及地区根据国家政策制定符合自身实际发展需求的行动计划。1993年国际教育大会在新德里召开，提出“全民教育”的口号。为落实这一口号，1994年印度各邦和直辖区的教育部门负责人举行专门讨论会，重点讨论了“全民教育”、教育分权管理等问题。会议指出，对于地方社区、邦政府或直辖区政府和中央政府来说，需要的是协调统一和共同行动，社区成员也应该更多地参与到教育管理中
。可以说前期教育治理中一度缺位的社会力量在此一时期逐步加入并占据了十分重要的位置。目前印度教育治理改革方向也很明晰，多方“合作共治”是必由之路，除了中央及各邦的合作，教育管理的权力将更多地分配到村教育委员会、家长等群体手中，无论是地方基础教育和中等教育实施计划的制定还是对学校或学生学业成就的评价，这些多维利益相关者都积极参与其中，建言献策，发挥着应有的作用。
三、印度独立后的教育治理体系
印度教育治理中，多元主体在系统的法律指导下，相互配合与统一，保证了教育治理权力配置、布局和治理行动的落实与执行，显著区别于殖民统治时期的中央和各邦上、下两级管理模式。
(一)宪法、全国性专门法及各邦法律构成的法律体系
独立后，印度确立以法律为准绳的教育治理原则，除宪法的教育条款外，辅之以各项全国性专门法和各邦法律，共同构成印度教育治理的法律基础，实现了公民权利与国家教育治理之间的平衡。从宪法来看，自1950年1月生效，截至2016年印度新宪法已进行101次修订，其中关于教育的诸项条款明确表述了印度的基本教育政策，并规定了印度教育发展的相关要求，如教育实行地方分权，地方各邦作为管理主体，联邦主要负责经费支持划拨和方向指导；此外，免费初等义务教育、少数民族创办及管理教育机构的权利、妇女教育、世俗教育、母语教育、弱势群体教育等多方面教育内容都被纳入到宪法中。基于《宪法》这个根本大法，印度还制定多项全国性专门法指导各领域教育治理行动的开展，具有代表性的法律法规如表1所示。另外，各邦所制定的法律是本邦教育治理的基本依据。
表1 全国性教育法律法规一览表
资料来源：MHRD. Higher Education: Acts and Subordinate Legislation. http://mhrd.gov.in/acts-higher,2018-7-23．
(二)中央、邦、地方及学校四级教育行政网络
印度教育行政管理形成了中央、邦、地方和学校四级教育行政网络。中央教育行政部门是人力资源开发部，是国家一级主管教育的工作部门，承担全国性教育治理任务，颁布、推行教育计划及改革，制定各级各类教育治理政策，还负责教育涉外联系合作。邦级教育行政部门一般称为邦教育部，或普通教育部，主要承担中小学教育管理，其具体职权范围十分广泛，中小学教育的一揽子计划、中小学评价标准、教师配备及安排、中小学考试标准修订等都由邦教育部主管，同时还以中介和桥梁的身份沟通中央与地方。需要指出的是，邦教育部并非邦内唯一的教育行政管理机构，在具体教育领域内，相关业务部门也会参与到教育治理中，如某些邦的农业部、卫生部还负责兼管本邦的农业教育、卫生教育。邦级以下的地方教育行政主体由县教育委员会和县学校委员会负责，其职权范围涉及全县的普通教育，制定和执行教育计划，对此范围的所有学校进行直接管理，如提供教师教学设备和材料，组织学生课外活动，提供学生课本、校服和午餐、负责校舍及运动场地的修建和维护等，全方位参与教育实践活动，以提升本地区学校教育质量。地区教育管理最基层单位是“学校联合体”，发挥教育管理的视导职能，承担对学校的管理作用。
(三)全国性教育咨询委员会为代表的“半行政机构”
其次，教育是政府公共管理的重要环节，教育公共服务水平直接影响到社会稳定及国家经济的持续健康发展。如何实现教育与社会、经济、人口等多方面和谐均衡发展，这是当前教育治理形势带来的一大难题。此问题的解决难以依靠政府单方面发力，应当转变以往政府单向度大包大揽管理模式，重新组合政府、市场、社会三种力量，搭建政府掌舵、市场作用、社会参与这样的治理框架，最终实现多元主体的协同治理。
计及负荷和调配时间不确定性的防灾应急电源优化配置//王志奎,孙磊,林振智,文福拴,易仕敏,张宏//(2):34
(四)社区、企业、非政府组织和民间智库组成的社会力量
教育治理对社会的参与提出全新要求。独立之初，印度就认识到社会力量参与教育的重要性，在20世纪80年代后新自由主义的影响下，更为重视社会力量参与的深度和广度。大体上来说，印度社会参与教育治理的各方包括村教育委员会、家长、企业、非政府组织(Non-Governmental Organization，NGO)、民间智库团队等，以上各方发挥着各自的作用，丰富完善了教育治理系统，一起服务于印度教育的发展。由于社会力量十分丰富，仅以典型示例其发挥的作用：社区是社会参与的最主要力量，社区群体广泛，村教育委员会(VEC)作为最重要的社区组织之一发挥地方教育管理职能，小学和中学的架构、行政和财务管理都要通过VEC，此外教师的薪金、14岁以下学生的招生、学校基础设施的改善等事项也都由VEC承担；还有一些非行政性质的社区组织，如家长-教师协会(Parent-Teacher Association，PTA)也成为地方教育治理的重要力量。其他民间机构和组织也积极服务印度的教育实践，尤其是政府资源无法满足受教育者需求时，其补充教育的作用更加显著，典型的比如布拉罕协会(Pratham)、毛拉·阿扎德教育基金会(Maulana Azad Educational Trust)等。
四、印度教育治理的特色
印度历经七十余年形成的教育治理体系具有鲜明特色，不仅成为印度教育的标签，也代表着印度在教育治理领域中取得了一定成绩，直接推动了印度教育事业的综合发展，最终为印度经济发展提供“教育红利”。
(一)法治导向：以法为纲统揽教育治理全局
印度宏观教育治理格局依靠法律统摄，法律先于行动，宪法、专门法及邦法律三者结合形成完整的法律体系，为各级各类教育事务的治理提供了法律依据，奠定了治理基础。具体来说，首先，宪法作为根本大法规定了教育治理基本原则，调整了中央与地方治理权限，并且如上文所提到的，宪法的不断修正与调整也直接影响教育治理的走向。其次，印度中央政府制定多项全国性法律进行具体指导，以《儿童免费义务教育权利法》(RTE)为例，RTE法案旨在保证印度所有6-14岁儿童接受义务教育，将私立学校25%的名额留给贫困和弱势儿童，在具体管理方面终止了原先公务员自由裁量的权力，所有儿童的筛选将严格按照其经济和种姓情况进行，要求调查所有社区，确定需要教育的儿童，并设立提供教育的设施。这项法律被儿童权利运动人士和教育家称赞为印度教育及法律史的里程碑
，世界银行印度教育专家山姆·卡尔森(Sam Carlson)表示：“RTE法案是世界上第一个明确招生、出勤及学业完成均属政府职责的法律，而包括美国在内的其他国家这一系列事务还是由父母承担。”
除中央政府制定的法律之外，国家对教育治理立法的日趋完善还体现在，各邦依据宪法要求不断通过教育法令规定教育行政部门、学校及家长的职权以确保普及初等教育目标的实现。典型法律如1958年《喀拉拉邦教育法案》，为喀拉拉邦提供了治理框架，对学校设立和维护、学生出勤及假期、教师管理、教育咨询委员会、地方教育行政部门的人员选配和管理等都做出详尽的规定。
(二)民主导向：多元主体协同参与教育治理
印度教育治理主体呈现多元化状态，参与治理的各级教育行政部门、众多“半行政机构”和社会力量成为印度教育治理的中流砥柱。首先，以政府为代表的行政力量是整个治理系统的主线，通过分权将教育决策权下放到各邦、县以下的各教育部门、教育机构，中央的作用主要限于宏观调控和信息收集、交换，为下级政府提供包括信息、服务及经费支持等诸多资源以完善各级教育管理，这样的宏观指导作用是其他组织或个人无法替代的。其次，“半行政机构”通过政策咨询、标准制定、教育督导积极引导教育治理，由于这类机构的特殊性质，其参与治理的力度和作用不容小觑，比如大学拨款委员会就为印度高等教育的发展贡献良多。再次，社会力量的参与逐步深入，除社区参与这一最主要形式之外还有多种形式，如公私双方合作(Public-Private Partnership，PPP)，印度很多私立学校(主要是基础教育)都是由某些基金会、大企业，甚至个人出资举办的，以企业最为常见；此外，还有一些智库团队和非政府组织也积极建言献策并协助政府进行教育管理，如印度社区教育研究中心就是教育领域享有盛名的智库团队；起家于孟买贫民窟的非政府组织布拉罕协会依靠与政府、企业和社区的合作成功开展多个学前教育项目，极大补充了政府对贫困和弱势儿童提供的基本教育服务。
(三)公平导向：持续优化弱势群体教育治理
印度非常重视教育公平，采取了多种措施提高弱势群体受教育的机会，注重优化对女子、少数民族等弱势群体治理，努力让“短板”不再“短”下去。印度独立以来一直非常重视教育公平问题的解决，强调促进落后阶级包括少数民族的教育发展，并为此不断出台相关的法律、政策、战略、规划，形成了以《宪法》为指导的较为严密的法律保障体系：《宪法》规定了非歧视原则，所有公民不论宗教、种族、语言都拥有受教育以及创办、管理自身教育机构的权利；对表列部落、表列种姓以及其他落后阶级实行保留政策，增加其接受高等教育的机会。除此之外，《儿童免费义务教育权利法》、《国家教育政策》(1986)、《行动计划》(1992)及各地方法律法规等都对弱势群体教育治理做出适切性指导。行政管理方面，印度政府一方面建立各类管理和咨询机构，如社会公正与赋权部、部落事务部和少数民族事务部等中央各部门相互协调，对弱势群体教育发展事务进行管理和监督，另一方面加大对弱势群体教育的财政支持力度，出台了诸多激励计划，如义务教育阶段的免费计划(教育、午餐、服装、教科书等)、各种奖助学金计划、助学贷款等。同时以少数民族教育咨询委员会、大学拨款委员会等教育治理“智囊团”为弱势群体和落后阶级教育发展提供信息咨询和决策建议，并参与到具体的事务管理中，比如大学拨款委员会专门设立的负责表列种姓、表列部落和其他落后阶级的高等教育办公室和一个常务委员会及相关小组委员会，对保留政策的实施进行有效监控，并处理和解决相关投诉。在社会参与领域，社会力量也不断壮大，社区、家长和学校等基层组织以及包括基金会、民间志愿组织在内的非政府组织在弱势群体治理中发挥着日益重要的作用，典型的如上文提到的毛拉·阿扎德教育基金会等，都致力于为弱势群体提供平等的教育机会和优质的教育资源。
(四)技术导向：“E治理”创新教育治理模式
E治理(E-Governance)即“电子治理”，它是信息技术在治理范畴内的应用，也是实现智能化治理的有效手段，印度致力于采用ICT手段实现“简单、道德、负责、响应及透明”的治理目标。E治理正是印度政府大刀阔斧进行治理信息化改革过程中领衔教育治理的重要举措，充分利用ICT技术使治理的业务成本低廉、包容性更广并有助于对各项事务进行高质量回应
。印度政府已采取许多行动，“E治理行动”计划是印度所制定的多项长期计划之一，于2003-2007年间成功实施。除此之外还有其他举措，如2000年制定“信息技术法”(Information Technology Act)为所有包括教育治理涉及的电子化活动提供法律框架；“E治理中心”、“电子办公室”的建立成功电子化联结了地方、各邦及国家的所有管理部门。具体到教育治理方面，印度还实施了多项教育E治理项目，如基础教育信息化方面Vidya Vahini项目，2001年由政府和一个非政府组织“Shiksha India”合作发起，最初的目标是为印度的中小学配备充足的电子教学设备，随着项目的逐渐深入，Shiksha India加大了针对农村及偏远地区的教育服务；印度政府2006年5月通过国家E治理计划(National e-Governance Plan, NeGP)，教育领域得到重点关切，2015年推出NeGP 2.0版本，目标是为所有学校接入宽带，为25万所初、高中提供免费无线网络，开发大规模在线课程资源，促进网络教育发展。E治理也是未来印度教育治理的改革重点，目前已经有了一些初步计划，比如广泛应用ICT技术进行学校教育管理(如教师缺勤、教师短缺和基础设施缺口等相关问题)
；进一步健全数据系统，收集和发布教育过程的所有相关数据，增强邦、县和区不同利益相关者通过数据分析采取干预措施的能力；努力提高社区参与治理的信息化水平，升级并配备更多设施，使更多社区可以通过信息化手段配合学校教育
。
五、印度教育治理存在的问题
在教育治理方面印度从未停止探索的脚步，也形成特色较为鲜明的教育治理体系，但是在实践中仍然遇到了很多挑战，目前的治理体系仍有不完善之处。
(一)治理水平不均衡，地区之间差距大
印度目前已经建立了门类较为齐全的教育体系，但对各级各类教育的治理并不平衡。就高等教育和基础教育比较而言，高等教育的内外部治理结构均比较完善。外部治理主要依靠中央及邦政府，二者合作管理高等教育事务；内部治理方面，印度的大学内部设立一系列权力机构，部分权力机构同时也是管理和执行部门，自治情况比较稳定。而在基础教育方面，印度中央政府在中小学教育管理上长期采取放任政策，主要由一级行政区(邦和中央直辖区，现有35 个)自主管理，潘查亚特(Panchayati Raj)
与社区是基础教育治理的主要机构和部门。虽然权职分配较为细致，但由于各邦内、各地区发展水平差异很大，完全分权给地方使得治理效果差强人意。比如印度基础教育成功典范喀拉拉邦，在教育分权治理上做了很多努力：在第九个五年计划(1997-2002)中， 邦政府对地区发展计划的财政拨款从5%提高到了40%；在教育事务方面，要求各层级的潘查亚特根据邦政府于1994年颁布的喀拉拉邦潘查亚特法令所赋予的权力展开工作
。目前的喀拉拉邦已全面实现初等教育， 几乎全民识字， 男女入学机会均等，研究者冠之以“喀拉拉邦模式”，与此形成明显对比的阿萨姆邦、比哈尔邦等辍学率竟然超过了70%
。治理重点的差异不仅造成地方教育水平的巨大差距，从全国范围来看，基础教育远远落后于高等教育，印度宪法规定的普及8年初等义务教育的目标到20世纪末仍然没有实现
。
⑧王长纯:《印度教育》，长春:吉林教育出版社， 2000年，第89页，第98页。
(二)管理部门之间权责不清，关系紧张
从目前印度的分权情况来看，受政党、社会等复杂因素制约， 中央和地方政府在管理教育过程中的合作并不顺利， 一些管理部门之间权责不清晰，尤其是基础教育方面，中央和邦政府之间的义务分配并不清楚
。比如，RTE法案使基础教育成为一项基本权利，但事实上无论是财政还是制度架构上都没有实施和实现这一承诺；此外，并非每一个邦都为RTE法案的实施提供地方负责官员，有的邦如哈里亚娜邦有一个邦一级RTE官员，一些邦如拉贾斯坦邦任命了县级负责官员，但大多数邦并未采取任何行动。另外，参与治理的部门之间存在“明争暗斗”的紧张关系，除了不同党派执政的中央政府与地方之间，地方基层管理单位内部也有存在这样的问题。以潘查亚特制度为例，这一地方管理制度在教育管理中也出现一些问题，如潘查亚特领导者与一向享有权威和特权的邦或县级政府之间关系趋于紧张化，而且一些领导本身教育程度并不高，在教育管理上与教师常发生冲突；不同团体代表组成的潘查亚特内部因赋权等问题存在矛盾，关系紧张，这些问题均影响了地方教育治理的效率。
(三)治理过程头重脚轻，难以深入
印度著名学者Marmar Mukhopadhyay将教育治理机制分为四个层次，包括政策、计划、支配和管理。当前印度治理实际情况是，过分重视中央级别的计划，制定总体政策，不顾各地方教育发展情况的差异和需要，只是简单地把中央的政策传达给地方，这样的教育政策是难以深入到教育实际的。例如，在受教育程度已达100%的喀拉拉邦埃尔讷古勒姆县和女性受教育程度至今不到5%的拉贾斯坦邦巴尔梅尔县运用相同的教育政策进行指导。还有一些印度学者表达过另一种担忧，认为这样自上而下的体系使得各项决定将由上至下，而不再是由下至上地计划，有可能会导致一些“半行政机构”，如大学拨款委员会、全国教育研究与培训委员会和中央教育咨询委员会等出现过分控制各邦教育行政工作的情况。
另外由于政策和管控难以深入地方，很多衍生问题也暴露出来，比如一些个人和组织开办学校目的主要是盈利，故不需要也不主动寻求政府的资助，因此也很难对其全面管控；在宪法规定的保护条款的背景下，一些由民族领导力量、宗教或其他社会团体设立的机构往往容易产生入学歧视的问题。不仅如此，理想中依靠分权制度解决的腐败问题依然存在，在教育领域类似于教师私下开课私收学费的日常腐败屡禁不止
。
（2）数据选择、计算、判定过程自动化。根据故障或缺陷模型计算的过程、分析推理、判定的过程由计算机完成，无需操作人员中间交互操作。
(四)教育督导不充分，监察机制不完善
教育督导是印度中央及各邦政府教育行政部门的一项重要职责。对学校的视察和监督有助于观察教育制度是否适应社会变化，是否达到正确的教育目标，是教育治理的重要方面。印度在实施教育督导的过程中存在一系列问题，也尚未形成对学校的完善监察机制。尽管政府希望检查人员能公正地拜访和检查所有学校，但必须承认的是在实际工作中被检查学校的数量与预期之间存在很大差距：第一，从检查和监督的时间来看(大多数邦政府并不会规定具体时间)，不仅很多学校一年都无法接受一次检查，而且讨论时间一般仅有2-3小时至半天，个别较大规模的学校，全面检查的时间甚至不足一天。第二，从检查内容来看，检查人员将更多时间花费在非学术和管理方面，例如，旅游、出席会议、接待客人、诉讼案件、办公室工作、教材的分配、午餐、选举责任、户口工作和其他类似非正式教育或成人教育的发展活动等各项琐事。第三，从人员构成来看，监管人员不足
。学校的监察通常由“县教育官员”(District Education Officer，DEO)进行，很多地方这一岗位都缺乏工作人员；此外，教育管理部门的人员流动率很高，过渡期间又会造成大批职位空缺，而缺乏监督人员的情况更为严重，这样的人员配备缺口是区域内监察频率变化的最重要原因，因为没有监管人员的地区更不易被抽查到。
六、总结与启示
印度对教育的有效治理是其培养众多高质量创新人才，诸多行业(如IT业和服务外包业)在全球竞争中异军突起的原动力之一。综合以上对印度教育治理内容的分析，可以明确的是，经过七十余年探索实践，印度在教育治理领域构建起独具一格的治理模式，不同于美国的开放性和完全分权模式，也不同于以欧洲大陆国家为代表的盎格鲁-撒克逊模式(宏观上政府非常强大)。印度教育治理在经过权力的拉锯演变后呈现出分权为本、同时加强宏观管理的态势，可以说几经调试形成了较为稳定和完善的治理架构，教育成就的取得受益于此。当然，不可否认，由于底子薄、任务重，很多问题依然存在，为印度教育的均衡、高效治理带来挑战，也使印度教育治理在国际教育治理格局中争议不断。但值得肯定的是，经过七十余年的改革探索，印度确已构建起较为完善的教育治理体系，创新治理模式、提高治理能力也是各届印度政府坚持追求的目标。
一提健康，会想到健壮的身躯。是的，外形的健康是可看到的，而内心的健康往往被忽视。明代养生家高濂说：“夫人只养形，不知养神，殊不知形者载神之车也。神去人即死，车败马即跑也。”这个比喻十分恰当。
仔狐哺乳期，如果窝箱内湿度大、阳光照射不足、卫生状况不佳，蓝狐耳道内极易感染螨虫，引起耳螨病的发生。2018年6月初，辽宁一蓝狐养殖场仔狐发病，病狐精神沉郁、食欲不振、体况消瘦、被毛凌乱，经诊断为蓝狐耳螨病，现报告如下：
而从比较的视角来看，中印两国有着许多相似之处，比如同是金砖国家，并且均在四大文明古国之列，同是人口大国并拥有全球第一和第二规模的教育体系。另外从殖民地半殖民地统治独立的时间相近，独立后两国实现了经济社会的迅速发展，教育事业也取得显著成就，一道成长为最具发展潜力的大国；同时也存在类似的教育问题，例如基础教育中较大的地域差别、城乡差别和阶层差别等。基于以上种种历史、现实因素，印度教育治理经验值得我们研究。反思印度的教育治理之路，对于我国而言有几点是需要思考的：
首先，辩证看待国外教育治理的实践，取其精华，去其糟粕。我们应摒弃“拿来主义” 的方式，构建符合中国国情的教育治理框架。虽然无法明确指出对于中国而言，究竟应当集权高于分权，还是分权高于集权，这也不应当成为一个静态的定论，因为教育治理需要“随时而动”，但是改革的总体目标应该是立法为先、分权为本，国家宏观管理、地方具体负责、学校自治三者相结合，以此实现分权与集权的有效统一。
印度教育治理的另一支关键力量即以政策咨询为主要任务的“半行政机构”，此类机构以众多全国性教育咨询委员会为代表。这些委员会多是按照法律成立的法定自治机构，虽然并非政府直接领导的行政机构，但是其政策和权力又具有一定的行政效力，协助政府制定和落实各项教育政策，是印度教育治理体系中不可或缺的一环。典型的“半行政机构”有大学拨款委员会、全国教育研究与培训委员会、中央教育咨询委员会(Central Advisory Board of Education，CABE)、全国教师教育委员会(National Council of Teacher Education，NCTE)、全印技术教育委员会(All India Council for Technical Education，AICTE)等。区别于政府的教育行政机构，这些委员会职权范围十分广泛，概括起来，其引导教育治理的作用主要体现在政策咨询、标准制定、教育督导等几个方面。
作为世界文明古国之一，印度古代教育具有自己独特的发展道路，但是这种模式在公元1600年英国成立东印度公司实行殖民统治之后发生了改变，印度沦为英国的殖民地，其教育发展完全处于宗主国管控之下。19世纪40-50年代，英国殖民当局开始创办高等学校和中学，成为印度近代官办学校的开端，印度近代意义上的教育行政也随之出现。⑧1947年印度取得国家独立，走上自主发展道路，独立后印度教育逐渐由“管理”走向“治理”，体现为各主体逐步深化参与和权力配置不断调整与变革。
注释
①清华大学经管学院院长钱颖一教授在谈到杰出人才时曾对中印两国进行过对比，“印度教育的平均水平肯定不如中国，但是它在出现突出人物方面比中国显著。全球著名商学院中，哈佛商学院、芝加哥商学院、康奈尔商学院、华盛顿大学商学院的现任院长都是印度裔；全球著名大跨国公司中，微软、百事、德意志银行、万事达卡的现任CEO也是印度裔。但是目前还没有中国人担任这类商学院和跨国公司的CEO。”(来自“中国教育三十人论坛”首届年会的演讲《对中国教育问题的三个观察：“均值”与“方差”》)
⑥斯蒂芬·奥斯本:《新公共治理:公共治理理论和实践方面的新观点》，包国宪等译，北京:科学出版社，2016年，第8页。
④Gerry Stoker, The New Management of British Local Governance , New York: St. Martin’s Press， Inc.1999, p.xvii．
③Jan Kooiman, Modern Governance :New Government -Society Interactions ， London: Sage Publications， 1993, pp.39-40．
⑤The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood :The Report of the Commission on Global Governance , Oxford: Oxford University Press，1995, pp.2-3．
②俞可平:《经济全球化与治理的变迁》,《哲学研究》2000年第10期。
⑦翁世宏:《治理呼唤制度：教育援助的非正式制度研究》，北京:中国社会科学出版社，2015年，第22页。
普通的纹理贴图技术直接将颜色纹理映射到矩形表面。在光照下，得到的效果如图11 所示。它使得原来单调的矩形表面有了更丰富的色彩，呈现出了纹理图中木质地板的效果
⑨例如宪法第45条规定：国家应努力在自本宪法生效之日起10年内为所有儿童提供免费义务教育，直到年满14岁；第29条规定：宗教、种族、种姓、语言或其中任何一个因素都不能成为取消公民进入任何国立教育机构权利的理由；第350条A规定：各邦应尽力在初等教育阶段为语言性少数民族儿童的母语教学提供充分便利。
⑩例如《邦条目》(State List)第11项规定：包括附属于《联邦条目》(Union List)中第63、64、65和66项及《并行条目》(Concurrent List)第25项规定的包括大学在内的教育应属各邦职权范围。参见科奇哈：《印度的宪法和教育》，见瞿葆奎：《教育学文集:印度、埃及、巴西教育改革》，北京:人民教育出版社， 1991年，第177-193页。
次日上午，化验报告陆续出来，护士送进病房，我随手翻了下，居然还有一张H I V病毒抗体检测呈阴性的报告。如此看来，连远在西方的上帝也在保佑我。没过多久，又送来一套一次性麻醉吸氧管，让我马上去做气管镜。
2.2 红外光谱条件与数据分析 光谱扫描范围4 000～400 cm-1，扫描32次，分辨率为4 cm-1，扫描时实时扣除H2O和CO2的背景。光谱数据采用软件OMNIC 8.0进行坐标归一化、基线校正、平滑（平滑点数为15）处理，保存CSV格式数据。
1979年执政党人民党政府曾公布过一份《国家教育政策草案》，但由于该政府很快为国大党政府取代，因此该政策一直未能实施，故不列入其中。
D. Nelson， India Makes Education Compulsory and Free under Landmark Law， http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/india/5879160/India-makes-education-compulsory-and-free-under-landmark-law.html,2018-7-23．
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A. H. Rizvi， “A Study of E-Governance Educational Projects in India，” Global Journal for Research Analysis ， no.1, 2016, pp.37-38．
作为数值仿真的一个应用实例，本文通过利用MATLAB软件，数值模拟一个通有恒定电流的矩形线圈在空间中产生的磁场(磁感应强度)。并分析了这一磁场在空间中的分布特点。
MHRD.National Education Policy 2016 Draft , New Delhi: Ministry of Human Resource Development， Government of India， 2016,pp.171-172．
A. Dhawan， S. Dalmia and A. B. Prasad, India School Education Vision 2030 , New Delhi: Central Square Foundation， 2014, p.20，29．
潘查亚特制度是南亚地区一种地方治理政治制度，源自公元250年，具有悠久的历史，主要存在于印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、尼泊尔等国。印度1992年第73次宪法修正案规定各邦设立县、区(乡)、村三级潘查亚特。
莫昆丹·M.V.， 马克·贝磊:《印度喀拉拉邦的教育分权计划:理想与现实》，《教育研究》2005年第3期。
安双宏：《印度教育发展的经验与教训》，《教育研究》2012年第7期。
课堂上看言情小说的女生，坦言自己被小说的情节吸引了，欲罢不能。作为语文老师的我，直接和她讨论起小说的创作和言情小说的套路，鼓励她涉猎更有价值的文学名著，还可以自己尝试写小说。最后我提醒她：课堂上认真听课是对老师劳动成果的尊重。谈话就此结束，师生双方轻松愉悦。
Kiran Bhatty， New Education Policy: Addressing Institutional Concerns，http://www.ideasforindia.in/article.aspx？article_id=1560,2015-12-22．
科奇哈：《印度的宪法和教育》，见瞿葆奎：《教育学文集:印度、埃及、巴西教育改革》，北京:人民教育出版社， 1991年，第177-193页。
R. Véron， G. Williams， S. Corbridge， et al. “Decentralized Corruption or Corrupt Decentralization？ Community Monitoring of Poverty-Alleviation Schemes in Eastern India，” World Development ， vol.34,no.11,2006,pp.1922-1941.
王婆常常听他们这一类人说“死”说“活”……她也想死是应该，于是安静下去，用她昨夜为着泪水所浸蚀的眼睛观察那熟人急转的面孔。终于她接受了！那人从囊中取出来的所有小本子，和像黑点一般的小字充满在上面的零散的纸张，她全接受了！另外还有发亮的小枪一支也递给王婆。那个人急忙着要走，这时王婆又不自禁地问：
K. Muralidharan， J. Das， A. Holla， et al. “The Fiscal Cost of Weak Governance: Evidence from Teacher Absence in India，” Journal of Public Economics ， vol.145,2016,pp.116-135．
From “Management” to “Governance”： The Evolution， Characteristics and Problems of Education Governance in India since Independence
Wang Jianliang Zhao He
(College of Education， India Studies Center， Central China Normal University， Wuhan 430079)
Abstract: The concept of “governance” is derived from political science, and education governance is the application of governance theory in the field of education. India has built up a unique education governance system since its independence in 1947. This system， formed by legislation， administrative education department， administrative national committee and the participation of social forces， has developed from the initial establishment period to the power game period， and has basically realized the structure of shared governance since 1992. The transformation from “management” to “governance” demonstrates the dynamic development and change of education governance in India， which fully reflects the rule of law orientation， democracy orientation， equity orientation and technology orientation. A lot of revelations could be obtained from India’s experience in education governance and its problems．
Key words： India； governance； education governance； education decentralization； multi-stakeholders
收稿日期 2018-08-06
责任编辑 曾新