“三会”制度的实践与思考，本文主要内容关键词为：制度论文,三会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在推进经济社会发展过程中，中共上海市卢湾区委坚持党的领导和人民当家做主、依法治国的有机统一，积极探索和创新社区党建和社区建设体制与机制。1999年下半年，在居民群众自我创造的基础上，区委倡导实施了决策听证会、矛盾协调会、政务评议会制度，在发展社区民主自治的过程中服务居民群众，在组织居民群众的过程中推进社区民主自治，建设。现在大家普遍把这种制度概括为“三会”制度。
一、“三会”制度的主要内容
“三会”就是在社区党组织领导下，在街道、区有关职能部门支持下，由居民委员会出面召集的决策听证会、矛盾协调会和政务评议会，事前听证、事中协调、事后评议，它们构成了一个相互关联的整体。
（一）事前听证，集思广益，使决策更加民主化、科学化
决策听证会是指社区在实施涉及居民群众切身利益的重要事项，主要是政府职能部门、街道办事处准备实施的各种与居民群众相关的事项前，由居民委员会出面，召集社区各方面成员代表，充分发扬民主，广泛听取意见，集中民智，推进民主决策、科学决策，力求把实事办实、好事办好。如某小区准备统一更换新邮箱，居委会召开听证会听取居民意见，其中有一幢楼的居民反映，由于原来邮箱是嵌入式的，现在改为挂壁式，给居民出行带来不便，特别是残疾人出入受到影响。改装工程根据居民的意见，改为分体式安装，减少了对居民出入的影响，居民十分满意。又如某街道针对老城区来沪人员较多，准备在一些弄口增加公共厕所。居委会受街道委托召开听证会，来沪人员十分欢迎，但本地居民认为老城区不能再占用有限的公共空间，经过各方共同讨论磋商，变建固定厕所为流动厕所，既为来沪人员提供方便，也促进了社区成员和睦相处。
（二）事中协调，充分协商，使各方利益寻找到平衡点
矛盾协调会是指社区根据各类成员包括居民与居民之间、居民与驻区单位之间、居民与政府部门之间的矛盾，由居民委员会出面，需要时还邀请政府有关部门、专业机构的相关人员，引导帮助矛盾双方自主协商、对话解决有关利益纠纷，把矛盾特别是影响社区稳定的因素化解在基层。如某饮食店因安装脱排风扇可能产生的噪音、油烟等问题与周围居民发生矛盾，居委会召开店方、居民、相关职能部门一起参加的协调会。会上，居民了解到该饮食店是解决再就业的福利企业，提出希望饮食店在安装过程中尽量减少对居民影响，如果店方尽了力，就是有些影响居民也能谅解。最后，在管理部门的建议下，店方对安装方案进行了调整，得到了居民认可，饮食店与周围居民关系也得到了改善。又如，某石库门房子二楼三楼住着两家来沪务工人员，二楼做羊肉串生意，每天在家在煤气灶上用木炭引火，煤气和炭烟直窜三楼，呛得三楼一家不敢开门，妨碍了正常生活。居委会几次上门做工作了解情况后，专门召开了居委会调解主任、来沪人员协管员、社区民警和当事双方、房东等参加的协调会。会上，两家人公说公有理，婆说婆有理，争得面红耳赤。在让两家房客充分表达各自意见之后，调解主任及时阻止了两家的争论，并从维护社区安全和谐的角度，提出了自己的看法：对二楼人家指出将木炭放在煤气灶上引火，不但影响楼里其他的邻居，而且还有安全隐患。对三楼人家指出：二楼房客是做烤羊肉生意的，作为邻里要互相理解，况且两家都是到上海来谋生的，都不容易，更应该团结和睦才是。调解主任又特别请两位房东给两家房客介绍了两家人几十年来和睦相处亲如一家的好传统，希望他们要和睦相处，不要为了一些小事斤斤计较，遵守社区的乡规民约，将两家和睦相处的好传统保持下去。在大家的劝说和疏导下，两家房客表示接受大家的意见，今后和睦相处，二楼房客表示为了社区安全、不影响他人正常生活，不再在煤气灶上烧木炭。协调会后，居委会和社区民警还多次上门关心两家人的生活和工作。
（三）事后评议，大家监督，把工作成效的评判权交给群众
政务评议会是指居民委员会定期召集各方面代表，对街道办事处、政府行政执法管理部门在社区的基层单位“七所八所”、物业管理公司、居民区社工等履行职责、兑现承诺的情况等，组织开展工作评议，评议结果作为考核相关领导班子和工作人员的依据之一。目前，卢湾区各居委会普遍建立健全了年终评议会制度，通过召开评议会，把评议结果作为对社工考核和奖惩的重要依据。某小区有一位社工因工作不主动，不遵守劳动纪律，评议结果不合格，被扣除了三个月的奖金。党支部、社工协会及时对她进行了批评帮助，使这位同志的工作作风和工作态度有了很大的转变，劳动纪律和工作责任心有了明显的进步，还充分发挥自己懂电脑的长处，帮助居委各条块打印整理资料，居民满意度得到了提高。各街道还运用评议会的形式，拓展了对街道机关干部、“七所八所”的评议，并将评议结果作为年终评比、晋升、奖励的重要依据，进一步推进了机关干部队伍建设。
据粗略统计，7年来卢湾区共召开了1700多次的听证会，每一次听证都汇集了居民群众的智慧，在决策过程中由于更多地听取来自不同群体的声音，使决策更民主化、科学化；共召开了近6000次矛盾协调会，每一次协调通过利益各方的共同参与，通过理性对话、形成共识，实现居民群众自我管理、自我教育；共召开了2100多次政务评议会，每一次的政务评议都写满了居民群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应的答案。如今的“三会”制度已经成为广大居民群众所认同的“参与社区事务、表达利益诉求、体现平等对话、行使民主权利、实现当家做主”的自我教育、自我管理、自我监督的切实可行的好形式，是社区党组织领导下的居民群众社区自治的最行之有效的方法和途径。
二、“三会”制度实践取得的主要成效
（一）“三会”制度的实践，进一步转变党在社区的领导方式和执政方式，也使新时期党的群众工作焕发新的活力
随着“四个深刻”变化，党组织不可能像计划体制下包揽一切行政、社会事务，必须改进党在社区的领导和活动方式，“三会”制度就是社区党组织坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的具体抓手。“三会”制度的实践，逐渐改变了过去党组织包揽一切行政和社会事务的状况，对基层民主建设的领导寻找到了有效途径和载体，党组织通过对社区自治组织的政治和组织领导，发挥社区各类党员的主体作用，积极引导自治组织和广大居民群众的民主参与，实现自我教育、自我管理和自我监督，党组织更多的是在决策上发挥定向把关作用和政治思想上的导向作用，党在新形势下领导社会和管理社会的能力得到了锤炼和提高。同时，实行“三会”制度，通过决策听证，了解民意，集中民智，谋好为民之策；通过矛盾协调，引导居民自我教育、自我管理，尽好安民之责；通过政务评议，倾听群众意见，改进工作作风，树好亲民形象，进一步实践了党的群众路线，最大限度地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，新形势下的党的社区群众工作也找到了新的着力点，焕发出新的生命力。
（二）“三会”制度的实践，进一步扩大居民群众有序的政治参与，夯实了社会主义民主政治基础
由于我国长期以行政为主导的社会管理模式，自治组织选举产生后如何开展自治，使广大居民群众如何积极、主动参与到民主自治中来，一直处于探索之中。“三会”制度的实践，进一步丰富了基层民主形式，它更广泛、更经常、更直接地让居民群众参与，使自治组织找到了实现自我教育、自我管理和自我监督的有效途径和载体。从实践来看，“三会”之所以成功，之所以受到居民的欢迎，关键就在于无论哪一种会议形式、哪一个实施阶段、哪一个重要环节，都有居民主动、广泛的参与，这种参与的过程就是广大居民群众依法行使民主权利的过程，就是实现当家做主的过程，也是居民群众在民主的具体实践中不断提升自我教育、自我管理和自我监督的能力，提高民主素质的过程。如今，“有事情用三会”已成为社区街道、居民群众和政府部门的共识，由此很多利益矛盾在基层就得到了缓解和化解。“三会”制度作为基层民主实践的一种创造，以居民直接参与对话、协商的形式，进一步扩大了居民群众有序的政治参与，夯实了社会主义民主政治的基础。
（三）加强对权力的制约和监督，使干部队伍的作风建设有了具体抓手
改革开放以来，特别是近10年来，伴随着经济社会的发展和居民生活水平的提高，一方面居民群众在赞扬党和政府的同时，对物质精神生活的需求日益增长，另一方面部分干部在受到鼓舞感到自豪之余时而流露出自满松懈情绪，不断破解难题、攻克难关的精神状态受到挑战。“三会”制度的实践，使广大干部在倾听群众呼声和为民办实事的过程中，自身的思想作风、学风、工作作风得到锤炼，正视差距、不甘平庸、再创佳绩的紧迫感日益增强，卢湾区的经济和社会事业也得到了进一步地发展。近几年来，卢湾区第三产生业特别是现代服务业比重不断上升，今年上半年，现代服务业税收收入已占全区税收收入的61.3％，财政收入和区级税收收入增幅位居中心城区前列。城区网格化管理水平不断提升，达到“三高一低”目标。社会事业发展不断推进，在全市率先制定83项教育现代化指标。帮困救助等关注民生工作不断加强，上半年开展低保救助7.6万人次，发放金额1367.8万元。同时，对政府行政权力运用的监督机制进一步健全，把干部的言行直接置于“三会”制度的运作过程，本身就是一种最好的监督。特别是政务评议把有关部门及其干部参与社区工作的情况交由居民群众评议，这样就把政务运行公开置于群众的监督之下，从制度上保证了党内监督与群众监督的有机结合，保证办事的依法、公正、公开，进一步加强自身作风建设。
三、“三会”制度实践的思考
中国共产党上海市第九次代表大会报告把听证会、协调会等作为推进上海社会主义民主制度化、规范化和程序化，保证人民依法行使民主权利的重要措施，为“三会”制度建设进一步深化和拓展指明了方向。三个会能否开好，能否吸引广大居民广泛参与，能否得到居民群众的欢迎，这是“三会”制度有效性的关键，“三会”制度的实施是一个系统工程，需要理性思考的智慧，更需要具体操作的韬略。
（一）充分发挥社区党组织和党员在基层民主建设中的引领带头作用，不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力
社区基层民主建设是社会主义基层民主政治建设的重要组成部分。既要在推进基层民主中坚持党的领导，又要根据社区发展的新的形势和要求不断改进党在社区的领导方式和执政方式，充分发挥社区党组织和党员的引领、带头作用，不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力。这几年，卢湾区委在完善社区党建工作新体制的同时，不断加强和改进居民区党组织建设，一方面构建居民区党总支、楼群（小区）党支部、楼组（幢）党小组、党员责任岗四级组织网络建设，在有条件的自治组织和群众团队中建立党的组织和工作机构，以服务群众为重点，形成了信息反馈、服务测评、利益协调、资源整合等一系列党建工作机制；另一方面积极发挥社区各类党员的主体作用，让广大党员积极参与到社区各类组织中去，无论是居民委员会、业主委员会等自治组织，还是群众文体团队，通过党员先锋模范作用的发挥，带领居民群众参与到社区民主自治建设中，使党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用进一步体现，党的创造力、凝聚力、战斗力不断增强。
（二）加强社区组织自身建设，不断提高广大居民群众民主自治能力
一套民主制度的形成不可能仅有了一套制度的设计就大功告成了，制度必须与传统的传承和新的民主习惯培养相结合，缺一不可，培育社会良好的自我管理能力，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，充分发挥社区在社会管理中的基础性作用，必须不断加强社区组织自身建设，提高居民群众的民主自治能力，促进更广泛的社会协同和公众参与。在社区自治层面，组织的建设目前存在着一种准行政化的倾向，居民委员会等自治组织工作的重心还是围绕政府公共服务任务的完成，社区组织特别是自治组织自身作为政府和市场之外的第三方的作用难以发挥，这就使居民委员会这样的自治组织在运用“三会”制度过程中造成很大的局限，卢湾区在加强社区自治组织即自身作为方面，探索了居民委员会与社工制度相分离路径，努力使政府公共服务的内容与居民自治内容相分离，并从制度上予以保证：居委会民主议事和社区工作者具体执行分开，以确保社区居委会的职责分工明确、运作程序流畅和服务管理有序。同时，区委、区政府又积极从自治经费、实事项目确立等多方面为社区自治提供支撑和保障，使社区自治真正围绕居民群众的需求。
（三）把转变政府职能与促进政府依法行政结合起来，不断加强为居民群众服务的力度和广度
“三会”制度能否实施，其中一个重要方面就是政府的依法行政。卢湾区把政府依法行政与政府职能的强化、转化和弱化有机结合，着力抓好“三分清三整合”：即政府条块职能要分清、“三性”（地区性、公益性、群众性）工作要整合；政府行政事务与居委会社会事务要分清、服务群众工作要整合；不同群体的服务需求要分清、全体居民的共同需求要整合。围绕“三个中心”（行政事务受理中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心）的建设，不断完善和规范社区服务网络，以社区居民需求为导向，建立覆盖全体社区成员、内容完善、服务便捷的社区服务体系，使政府公共服务、社会组织市场化服务、社区公益服务共同发展、共同完善。不断扩大覆盖面，在做好为困难人员、老年人、残疾人、来沪人员等服务的基础上，想方设法使公共服务覆盖更多的人群，如企业白领、外籍（境外）人士等；在服务内容上，还要尽力满足居民对科技、教育、文化、卫生、体育等各方面的需要，使社区服务的内容更加丰富多样、更具时代性。同时，更加注重服务的个性化和针对性，注重服务的质量和群众的满意度。
（四）进一步加强“三会”制度的规范化、程序化建设，保证居民群众更好地自我教育、自我管理、自我监督
“三会”制度建设是一个在实践中不断发展和完善的过程。卢湾区针对“三会”制度在实践过程中存在的扩大知情权、参与面、保证会议决定的有效执行等问题，通过规范化、程序化建设，更好地保证居民群众进行自我教育、自我管理、自我监督。目前，在“三会”制度的实施过程中，开始推行了公示制、责任制和承诺制等三项保障制度：
一是听证会推行公示制。包括听证内容会前告知和听证结果会后公示。对听证会的举行时间、地点、邀请对象、听证内容以及听证会上达成的共识均须在社区醒目位置予以告知和公示，让居民广泛知晓。并在听证会上邀请法律工作者参加共同听证，从程序和内容上体现民主与法制的结合。听证会后形成的书面建议材料，经居委会确认后以公示的形式予以张贴。公示的格式要统一，书写要规范，加盖居委会和相关政府部门、社会组织或企事业单位公章后在社区公共阅读栏张贴，为期3～7天。其间如有异议，由居委会和相关部门或单位商议。居民有权利对公示内容的执行情况进行监督、反映。
二是协调会推行责任制。对于社区成员间的公益性、社会性事务和一般矛盾、利益冲突，通过协调会协商解决。对协调结果要落实具体责任人予以贯彻执行。协调会由利益当事人（或单位）参加，并根据协调的内容，确定由居委会成员、社区民警、治安调解社工、司法助理员、法律工作者或者政府有关部门的相关人员参加，确保协调过程的公正合法。整个过程记录在案，存居委会备查。在此基础上，协调如达成一致，要形成规范的调解意向文本，明确权利和义务，落实责任人。由利益当事人、责任人在文本上签字盖章，参加协调会的相关人员也应同时签字盖章作为见证。对未能按协议内容落实的一方责任人，应承担相应的违约责任。
三是评议会推行承诺制。被评对象包括街道办事处、公安派出所、工商所、税务征收组、市容管理所、房管办事处、社区卫生服务中心等单位部门及其派驻在社区的工作人员和居委会聘用的社区社会工作者等。被评单位、部门和个人针对评议中提出的问题向居民作出整改承诺。居委会应对被评对象执行整改承诺的表现和情况向社区居民和主管部门予以及时地、客观地反映。被评个人收到评议意见后应在10个工作日内向居委会反馈，对存在问题作出书面整改计划，有具体的落实目标和措施，并由本单位、部门负责人签署意见后提交社区居委会备案。本单位、部门应将评议小组的评议意见和整改表现作为该个人年度考评的依据之一，并和其奖金分配直接挂钩。被评单位、部门收到评议意见后应在15个工作日内向居委会反馈，对存在的问题责成相关部门或科室进行调研，落实相应的改进措施，并形成书面材料经本单位主要负责人签署意见后提交社区居委会备案，并委派专人定期听取社区居委会的意见，切实做好本单位、部门的改进工作。
加强社会主义民主政治建设，发展社区民主自治的基本路径是在坚持党的领导的前提下，不断探索人民当家做主的具体载体和形式，特别是把自治回归到其真正的含义中去，一切以广大人民群众的需求为出发点，形成自下而上的基层民主实践路径，让广大居民群众在自治实践中接受民主的教育与熏陶。