合作主义与公共政策制定——以德国为例，本文主要内容关键词为：公共政策论文,德国论文,为例论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
利益要求和公民权利高度分化，各种利益团体日益发达，这是现代社会的一个共同特征。不同国家面临的一个共同问题是：如何将彼此矛盾冲突的各种利益团体及其利益要求整合起来，使之有序地传输到国家的政治中枢，进而通过公共政策来协调社会各种利益要求？在西方社会、因整合和传输社会利益要求的不同方式，形成了不同的国家与社会关系模式：以美国为代表的多元主义模式和以欧洲国家为代表的合作主义模式。德国作为欧洲有代表性的国家，其合作主义模式及其利益集团的政治参与对我国的政治发展有一定的借鉴意义。（注：国内外学者普遍认为，中国的政治民主化要走的不是美国式的多元主义道路，而是欧洲式的合作主义道路。）
一、德国的利益集团及其特点
近20年以来，世界上大多数国家各种社团爆发性增长，社团作用越来越大，社会日益组织化，这种现象被称之为“全球社团革命”。在这场“社团革命”中，德国同样走在较为靠前的行列，它是一个高度社团化的国家。“只要有葡萄的地方，就有葡萄酒协会。”这句话虽出自法国，却同样适用于德国。据德国的法律规定，只要有6名以上会员，经过地方法院登记，就可以成立联合会或协会从事活动。德国人如有共同的社会追求、共同的兴趣爱好，甚至共同的生理特点或者面临相同的生活境遇，都可以聚集在一起，成立一个社团。据1988年调查，年满14周岁的德国西部公民，有58％的人参加社团。1993年受联邦家庭—卫生部委托，对统一后德国的利益集团进行的调查研究表明，社团组织广泛分布在各个社会领域，且政治性、社会性都在加强，而且正向着国际化方向发展。全德正式注册登记的利益集团约20万个。其中：联邦联合会2000个，各级行业公会6800个，在布鲁塞尔注册的国际性利益集团约3000个。另外，近年来利益集团人数呈明显上升趋势，社团势力迅速扩大。（注：[德]京特·特里希和沃尔夫冈·奥肯弗斯．德国的利益集团．奥尔措格出版社，1995.P13）
德国在国家政治生活中有很大影响力的利益集团主要有：
1、德国工业联合会（BDI）及其所属行业协会。它是德国目前四个企业家联合会中规模和权力最大的利益集团（注：德国四个最重要的企业家联合会是：德国工业联合会、德国雇主联合会、德国银行联合会和德国工商大会。）。现由35家行业联合会和16个州级联合会共同组织，实行单位集体会员制。会员约14万个工业企业单位。下属600多个基层联合会和行业公会。该联合会的主要任务是：“最强有力地代表工业企业家的经济和政治利益”，组织严密、实力强大、对德国的立法和政府的各项政策措施，甚至对联邦政府的人事任免都有重大影响，它除了与联邦政府各部保持密切的工作往来以外，还通过领导人与联邦总理、联邦部长们的接触，影响联邦政府的政治决策。
2、德国雇主联邦联合会（BDA），俗称“资本家联合会”。它的前身是于1913年由61个分支协会联合成立的德国雇主联合会。二战后，于1949年重新成立。它不仅包括工业界的雇主，而且包括所有经济领域的雇主，就连影响力极小的裱糊工业雇主协会也包括在其中。它是德国经济的真正“老板”，其主要任务是直接代表雇主的社会政治利益，负责处理劳资关系，对国家的政治决策施加影响。全德国现有800多个基层行业雇主协会，在此基础上组成了43个联邦雇主协会，再由这些协会联合成立德国雇主协会联邦联合会，总部设在科隆。它涵盖了全国的工商企业业主，代表业主的利益，与社会其他主体进行沟通与协调，是作为工会组织的对立组织而产生和运行的。联邦雇主联合会的具体任务是：制订有关社会政治、劳动法律、培训政策等事务的基本原则和准则，保护雇主在财产形成、共同决定权、职业培训、社会保障方面的权益，推荐工资谈判的政策原则；在制订法律和法规时，向联邦议院、联邦政府提出建议和咨询或参加听证会，参与磋商。通过各种方法和渠道影响国家的立法和行政决策。
3、德国工商大会（DIHT），它是企业界利益集团的第三根支柱，是按地区建立的具有强制性的行业管理中介组织，所有工商企业必须参加，具有合法地位。目前，德国工商大会由99个地方（专区级）工商协会组成，代表着150万个工商企业，最高权力机构是德国工商大会，总部设在波恩。按照1956年《工商协会法》的规定，地方工商协会是按公法组织起来的、受国家委托进行工商界自我管理的机构，实行强制性集体会员制。德国的行业协会中，除工商大会是法定机构，所有企业必须加入外，其他各种协会都是自愿性质的，企业可自主选择加入与否。工商大会的主要工作是，就它的下属协会关心的经济政策、税收政策、交通政策、培训政策以及其它涉及工商企业界权益与发展的各项政策向联邦议院、联邦政府、有关联邦当局提供信息和政策建议，对联邦政府的政治决策施加影响，维护、保证企业家在国外的经济权益。工商大会在几十个国家（地区）设立了德国工商大会办事处，承担着德国进出口贸易的76.4％的工作任务。
4、德国工会联合会（DGB）。它是经济与劳工界第二个最大的利益集团，于1949年由17个行业工会共同组成。各行业工会保持高度的独立性，只有行业工会拥有与雇主平等谈判缔结工资协议的权利，而德国工会联合会只是全国性工会协调机构。它代表各行业工会的社会、经济、福利、文化诸方面的利益，捍卫自由与民主的基本秩序；保障劳工的劳动与社会权益；提出财产形成政策、经济景气政策、结构政策、财政货币政策、税收政策以及在欧盟组织机构中的劳工代表政策；协调各行业工会的重要政治行动；并作为雇主联邦联合会的主要社会伙伴，共同维护德国经济社会的稳定与繁荣。德国雇员的组织化程度不高，只有43％的人参加了工会组织。
德国的利益集团有几十万个，几乎存在于社会生活的所有领域。有社会领域的利益集团，如德国妇女委员会、德国大学生服务会、德国红十字会、被驱逐出家园者联合会等；有业余休闲领域的利益集团，如德国体育联合会；有文化、宗教、政治、科学领域的利益集团，如德国新教教会大会、天主教徒中央委员会、德国科学家联盟和德国作家协会等。其它领域的利益集团如德国城市大会，等等。它们作为国家与公民的中间环节，在组织社会多样化利益、补充代议制民主等方面都发挥了重要作用。
利益集团是以社会组织的形式出现的。它们的特点是：能够持久地存在；有以纲领形式规定的明确的目标；有以章程形式确立的固定的组织结构。大多数全国性大利益集团都加入相应的国际性联合会。各利益集团的权利都以本国的法律为依据。所有大的利益集团，其领导机构都分为两部分：主席和理事会成员都是名誉任职的知名人士；由专家型工作人员组成庞大的工作机构。所有利益集团都必须依法向国家有关部门注册登记。国家对已注册登记的利益集团，固定实行“权利与义务相统一”的原则，依法管理。大部分利益集团，如德国工会联合会，都是私法组织，自由组建，依法注册。少部分利益集团（如工商协会、律师协会、手工业同业公会等）属于公法组织，它们受国家的委托，履行行业管理的职责。
二、德国利益集团在国家政治生活中的地位和作用
与许多发达国家一样，德国选民对政党政治、对议会的兴趣呈下降态势，而对利益集团兴趣日益浓厚。德国人参加利益集团的人数远远超过政党。据统计，全国各政党党员总数只有250万人，只占有选举权公民的5％，而一个大的利益集团的成员就有1000多万。反映在各级议会的参选率上，联邦各州议会选举时，参选率虽然各不一样，但普遍都比较低。出现这种状况的一个重要原因是，各级议员候选人只是由仅占选民总数1.5％的250万党员决定的，绝大多数选民的意志无法得到表达，因此，选民纷纷组织各种利益集团，绕过政党，直接跟上层政治家和高级文官打交道，反映意见。由于政治体系向利益集团开放，使得德国利益集团在社会政治生活中发挥了重要作用，成了“政党的补充”。（注：李道揆、美国政府和美国政治．中国社会科学出版社，1990.P273）
从政治参与的角度来说，利益集团参与国家政治生活使选民除了通过选举这种特定的政治形式表达自己的政治意愿外，还可以通过社团的力量对政府的政治决策提出建议、批评，甚至警告和抵制。但是，利益集团能否参与到国家的政治生活中去，则取决于国家这台政治机器是否对利益集团开放。德国利益集团在国家政治体系中具有重要的法律地位。德国《基本法》明确规定：“所有德国人都有结社的权利。”基本法提供了自由结社法律保障。德国基本法第9条第3款强调：“保障每一个人和一切行业都享有为保护和改善劳动条件和经济条件而结社的权利。限制或者意图妨碍获得此项权利的协议均属无效。为此而采取措施均属违法”。
德国的利益集团在国家事务的管理过程中发挥着多方面的重要作用：
1、利益表达与聚集作用。利益集团为保护其成员的利益，经常从自身的角度出发，搜集各种意见和信息，向政治体系的决策机构“传递利益”，反映不同的利益和要求，提供各种建议和咨询，使政府与社会的各利益群体保持着经常的接触和联系，影响政府决策。以德国交通运输联合会和德国联邦运输企业联合会为例，这两个联合会主要任务是制定保障成员利益的方针政策。为维护会员的利益，它们同政府、议会以及舆论界保持经常联系，使各方决策当局及时地、充分地了解本行业、本职业的情况和存在的问题，争取有利于本行业、本职业发展的政策。（注：傅国民、白宗孝．德国的交通运输中介组织——行业协会．综合运输，1998.11）利益集团广大成员的利益是多方面的、多层次的。集团首先收集各种利益、要求和愿望，然后按照本利益集团的宗旨和纲领把各种要求和愿望加以归纳与划分，进行“利益过滤”，充分考虑本利益集团的行动能力以及对口机构在政治决策体系中的影响力。经过这一“利益过滤”过程，不但可以明确本利益集团近期、中期及至长期的利益诉求，而且可以减轻政府政治决策量的负担，提高工作效率，对政府决策起重要的促进作用。
2、利益协调作用。利益集团往往在政府与公众二者之间扮演利益协调人的角色，尤其在双方矛盾尖锐时，这种作用就更不可缺少。各行业协会都是本行业利益的代表，当本行业与外部发生利益冲突或内部需要一致行动时，便由行业协会作为代言人或中间人出面进行协调。德国雇主协会是各企业主利益的代表，其主要职责是在社会政策和工资方面，代表企业主与代表工人利益的工会进行谈判，由行业雇主协会和行业工会谈判劳资纠纷，签订劳资合同。德国雇主协会致力于维护共同的社会政策，在与工会进行工资问题谈判中尽量谋求达成某种程度的妥协，避免因劳资纠纷出现国民经济大滑坡。同时，雇主之间需要经常交换意见，集体向政府提出改善经济环境的要求。德国钢铁工业协会和德国钢铁贸易协会每年举行四次例会，互相交流有关钢铁生产和销售信息，共同分析市场需求、价格升降、进口数量等情况，研究提出保护国内市场的建议和要求。德国工业联盟代表德国工业界的利益，经常和政府、议会、政党、工会、其他社会团体以至其他国家、欧共体、国际组织等进行对话。1992年冶金工业工人举行罢工，要求提高7％的工资，冶金工业工会根据经济形势和物价状况，权衡利弊，认为工资只宜增长4％，经过紧张斡旋，顺利地解决了一场紧张的劳资冲突，维护了社会稳定。涉及全国经济、社会的重大问题，在联邦政府的主持下，由经济界与劳工界的利益集团共同努力，得到富有成效的协调，这样的例子不胜枚举。
德国商会作为所属企业总体利益的代表，一个重要职能就是均衡商会会员派别之间的内部利益。德国的有关法律规定，在某个商会区内准备开发某些地点或把农业土地扩展为建筑用地，筹建大型项目时，必须听取商会的意见。比方说建一个大火车站或飞机场，可能形成新的商业区，而对原来市中心的商业区形成冲击，影响到一些中小企业的利益。商会的任务就是预先对所在地的选择进行表决，不让新的购物中心的形成，破坏市中心已形成的商业结构，从而照顾各方利益的平衡。就是在城市以外建立购物中心，也要听取商会意见，以避免太多的购买力转移出该城市，影响市中心的中小企业生存。再举一个例子：一个房屋维修业主要在市中心为一家客户维修房屋，当然希望把维修专用车停在客户门口，但这个客户门口是大街的马路，平常不允许停车。在这种情况下，只要企业主求助于中小企业商会，通过商会与城市管理机构对话，请求为企业发放特别许可证，问题就可以得到解决。（注：荷尔格·施旺内克．德国政府与商会的运作关系．湖北社会科学，2000.11）
在德国，所有的商会根据《反不正当竞争法》的规定都设立了调解纠纷的调解处，而且有专门的《关于调解竞争纠纷的调解处法规》规定了调解处的程序等内容。此外，大多数商会针对顾客的投诉也设立了调解处。倘若商会会员与顾客之间导致了纠纷，例如关于一家企业是否按规定提供了服务，或者修理价格是否合理，企业主与顾客可以在商会进行调解会谈，以便纠纷在告上法庭前就得到解决。在大多数情况下，这种调解的途径比告上法庭的途径更加快捷、更加成本低廉。由于商会被公认具有客观性、权威性，所以这种调解大多是成功的。为了给那些通过这种无固定形式的调解不能解决的事件有进一步协调的可能性，在大多数商会都为此设立了机构化的、有特定程序的调解处，申请调解处调解是自愿的，但调解处只能给予建议，不能作出具有约束力的判决。越来越多的工商会也就商法方面的纠纷设立了调解处。部分工商会设立有仲裁庭，例如科隆工商会从1997年10月1日起设立了自己的仲裁庭。
若企业之间事先约定在出现争议时由商会的仲裁庭负责，商会仲裁庭就可以对此作出裁决。若商会设立了仲裁庭，属于商会的服务内容包括在仲裁程序的准备方面提供帮助、解释仲裁条款，以及在选择适宜的、由国内或国际组织制定的程序规章方面给予咨询，直至在选择合适的仲裁法官时给予帮助等。另外，所有的工商会都参与了德国仲裁审判机构（DIS）（注册协会），因此，若工商会未设立自己的仲裁庭，争议双方可以将案件提请该机构仲裁。（注：德国仲裁审判机构（DIS）（注册协会）是在1992年1月1日由德国仲裁委员会以及德国仲裁研究所合并而成，它促进德国的仲裁事宜以及服务于德国的仲裁审判任务。它与德国经济界的最高组织尤其与各个地方工商会紧密合作。而且，它制定了仲裁审判规章（1998年7月1日起生效），适用于所有经济分支，不受区域与行业的约束。）同样，德国的协会也有对内、对外的中介、调解乃至仲裁功能。不久前，德国法院的审理程序进行了改革，据此，价值1500马克（含）以下的纠纷，都必需经过调解程序，由此也强化了商会、协会的调解功能。（注：郑春荣．德国商会与协会制度的若干经验德国研究，2001.1）
3、社会监督作用。社会、经济的迅速发展，加之政府工作千头万绪，管理和执法工作，难免有疏漏，利益集团正好在这一方面发挥独特作用。如环境污染问题，一些社会敏感问题，如家庭暴力和婚姻存续期间的强奸问题、同性恋、虐待儿童等，政府更显得鞭长莫及。利益集团生存在公众之中，及时、广泛地吸收社会各方面的意见，通过媒体制造舆论，呼吁社会，使这些社会问题得到了一定程度的遏制。（注：顾俊礼．德国的利益集团．德国研究，2000.1.）在德国，商会、协会有权监督非道德行为，倡导诚实信用之风，促进公序良俗的建立。自由职业者商会及其联邦协会也对从业者的专业与道德条件进行审核与监督。商会、协会是经济界的自律组织，因此必须充分发挥它们的自律管理作用，这种自律是可以通过多种形式来实现的，例如通过章程、行业公约、行业服务规范、行业交易规则或惯例、行业质量标准、行业规范经营示范条例、违反执业纪律、职业道德惩戒规则、商业争议处理规则等。（注：刘建民．商业行规的法律定位、特点及体系．中国商业法制，1997.6.）之所以商会、协会适合于进行自律管理，这是因为一方面商会、协会具有专业知识，另一方面，它们作为自律组织在会员当中具有权威和号召力，能贴近企业实际地制定这些行规、准则等，又能更好地督促会员企业自觉遵守它们自己（例如通过全体大会）制定出来的规范，德国汽车工业联合会制定的汽车工业的质量标准VDA体系，就是一个很好的范例，而且该标准已经成为了汽车工业全世界性的质量体系标准。必须指出的是，商会尤其是协会的自律职能并不意味着它们可以诸如规定价格或发布强制命令，当然，若企业不遵守这些自律规范，在涉及法律纠纷时，例如消费者可以以法律途径来起诉这家企业，从这个意义上来讲，这些准则与行规对于相关企业也是具有普遍约束力的。（注：郑春荣．德国商会与协会制度的若干经验．德国研究，2001.1）
三、德国利益集团影响政府决策的渠道和方式
利益集团是德国政治体制的有机组成部分。它对于德国的现实政治和联邦政府的内政、外交政策都有重大的影响，与政党一起被视为“第二圈的政策制订者”。
1、利益集团与政府之间形成了法定化的联系渠道
联邦议院和联邦政府的议事规则也都强调了利益集团在国家政治生活中的地位；联邦各州宪法却对利益集团的法律地位作了详尽规定。德国各种利益集团的法定地位和权利有较充分保障。利益集团要影响政府决策，最重要的是必须与政府建立起法定的联系渠道。根据相关法律或行政规则，如《联邦政府议事规则》、《联邦各部议事规则》、《联邦议院议事规则》以及一些相关法规，利益集团与国家机构建立起了体制化的联系渠道。
联邦议院议事规则第73条规定，各委员会应注意倾听公众，特别是各利益集团的意见。该条第3款a明确规定，委员会在作出决议之前要给利益集团发表意见的机会。
联邦政府议事规则第10条强调，联邦总理和联邦部长有义务听取各利益集团领导人的意见。（注：顾俊礼．德国的利益集团．德国研究，2000.1.）倘若联邦总理要与经济界磋商，他一般也是邀请这四个经济协会的最高领导人。（注：德国四个最高联合会，即德国工业联邦联合会、德国雇主联合会联邦协会、德国工商大会和德国中小企业联合总会，彼此之间处于一种与其他最高联合会相比更加紧密的关系中，它们在政治上也特别重要，在它们之间有制度化的、定期的磋商机制。）
联邦各部议事规程第23条规定，政府各部在制订法令时应请有关协会参加，各协会的有关成员可以在联邦一级的部门中以顾问、专业委员会成员或专家身份参加工作。
2、利益集团代表人士入选联邦议员
利益集团代表人士还通过入选联邦议员，参加议会各委员会的工作等重要渠道，支持、影响立法，支持议员候选人，扩大利益集团的影响。如巴伐利亚州宪法第34条规定：“州参议院由社会、经济、文化以及地方的代表人士组成。”州参议院拥有立法倡议权，其60名参议员大部分都是具有代表性的大利益集团选出的代表人士。不莱梅州和莱法州宪法都规定，由工会、经济界联合会、雇主联合会的代表组成州经济参议院。
3、利益集团的代表人士被安排参加联邦政府组织的为数众多的各种委员会、调查委员会、顾问委员会或协商机制
1996年1月科尔政府组织的《保障就业和投资环境联盟》就包括了经济界和工会。1998年11月施罗德政府为解决长期居高不下的失业问题而组成的三方“圆桌会议”，也包括了著名利益集团——德国雇主联邦联合会，德国工业联合会和德国工会联合会。
4、利益集团的代表人士参加决策听证会
联邦议会和联邦政府以及各部的议事规则以及联邦各州宪法中通过赋予商会、协会的代表人士参加决策听证会法定地位，使得商会、协会影响政治决策（尤其是经济政策）的手段得以制度化。
5、政府与议会以积极的态度尊重利益集团的意见，都把跟利益集团磋商看成是一种必须履行的责任
大多数州的宪法规定，雇员联合会和雇主协会关于工资谈判达成的协议具有普遍法律约束力。德国经济部负责钢铁生产的官员曾向中国访问者介绍说，他们的主要谈判对手就是钢铁工业和钢铁贸易两个协会，就钢铁生产和钢铁贸易的有关政策经常听取他们的意见。如果利益集团不愿与相关官员磋商，就意味着对政府或议会的批评，甚至作为指责对方不遵守有关法律而采取拒绝合作的对抗措施。
6、利益集团依托自身的行业信息优势和专业知识优势，增强自身与政府的影响力
以行业协会为例，各行各业的情况很具体、很特殊、很专业，由于协会具有行业信息优势和专业知识优势，政府需要委托协会就某项政策或某方面的法律问题广泛征求企业的意见。有众多协会提供更详尽、更丰富和更直接的信息，立法机构制定政策就有了可靠依据。德国较大的行业协会都设有政策研究、市场环境调研、信息处理等职能部门，并与社会上一些经济研究所、基金会及相关机构建立合作关系。这样，协会就能对宏观经济形势和本行业情况进行及时跟踪、调查，并做出客观评估，当行业利益有可能因国家经济政策变动和外部环境变化而受到损害时，就迅速采取应对措施，在必要时以企业代表人的身份直接与政府、议会、党派、经济组织和社会团体进行游说和对话。
7、对决策关键机构和人物施加影响
利益集团施加政治影响的重点对象是议会、政府和政党。联邦议院接待室是行业协会代表跟联邦议员见面并恳谈的最经常的、也是最佳的场所。利益集团同各行政部门都有经常的、有些是法定的日常接触。利益集团的代表追逐谈话的重点对象首先是各部的专业报告人，因为这些身为高级文官的专业报告人往往对部长的影响力极大。其次是跟有关的部长恳谈。跟联邦总理进行高层会谈，很不容易实现，而且只有那些著名利益集团的头面人物才可能向联邦总理当面陈述自己的意见和主张。有些资金雄厚，并且影响力很强的协会，如德国工业联合会、德国农民协会、德国工程师协会等，常常有代表亲自渗透到党派、议会和政府内，向决策部门提供外部信息或通过撤回信息进行“惩罚”；承诺或拒绝部门或政府的投资决策；把协会中收入高的职位让给政治家，等等。
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