摘要：土地资源“批、供、用”数量上的不平衡已成为各地普遍现象，这不仅反映出了项目实施与用地保障之间的矛盾，也对土地利用效果产生了较大的影响。传统的处置模式已难以有效遏制这一势头的发展，特别是“批而未供”的长期积累，已严重制约了土地节约集约化利用程度。本文先对土地批而未供问题及其成因进行分析，并在此基础上就如何提高供地率，谈一下个人的观点与认识，以供参考。
关键词：土地资源；批而未供；供地率
当前我国土地市场陷入了一个困境：一方面是土地资源稀缺，无法满足项目用地需求；另一方面是已得到供地批准的土地供不出去或无法供应。以我市为例，2019年度批而未供土地处置任务就达1.096万亩。供地率偏低，不仅严重影响了地方经济发展，更严重制约了土地资源供给的质量和效率。针对“批而未供”问题，国家层面先后出台了两个重要文件：一是2014年原国土资源部出台的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，明确对近5年平均供地率小于60%的市县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标。二是2018年自然资源部出台的《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，将“批而未供”和闲置土地数量作为制定新增建设用地计划的重要测算指标，并明确各地区处置的具体任务和奖惩要求。尽管国家已提出量化式的管控要求，但笔者认为，目前减少“批而未供”土地的数量仍有一定的难度。
一、土地批而未供问题概述
1、土地批而未供
就内涵层面来讲，“批而未供”可以从“批”与“供”两个层面分别进行阐释。其中，“批”是指国务院以及省政府批准的新增建设用地，其中包括城市批次用地以及单独选址用地等；“供”即指已批土地中依法办理供地手续的土地。此外，根据《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，对城市基础设施等用地主体不明确，且已实际使用土地进行开发建设的，可视为已供地予以备案。除上述情形外，已批土地中，其他未供土地都属于“批而未供”范畴。
2、成因分析
“批而未供”的成因很多，仅对我市2009-2016年批而未供土地进行分析，主要表现在以下七个方面：一是因拆迁、考古、招商等原因暂不具备供地条件的，占比20.8%；二是因规划未确定或不符合现行总规的，占比19.3%；三是因交通、水利及市政道路设施等项目已实施建设但暂未办理供地手续的，占比16.7%；四是公共绿地及边角地，占比9.5%；五是储备地块（含其他国有公司），占比9.4%；六是拆迁安置房，占比4.7%；七是其他因前期手续或违法用地等，占比19.6%。其中以拆迁、招商及规划为主要原因的，比重较大且较难消除；而实际已供地但暂未履行手续的及因前期手续或违法用地的则为管理规范性问题，可以通过供地或相关程序逐步进行消化；受客观条件所限无法实施供地的则比重相对较小，实践中可通过优化用地布局予以缓解或消除。整体而言，土地批而未供的主要原因在于：一是地方发展缺乏科学规划和对未来形势的准确预判；二是项目实施、征地报批和供地计划提前衔接不够；三是土地报批批准后征地工作推进迟缓；四是部门配合乏力，难以实现“净地”出让。
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3、“批而未供”演化
土地资源从征收到供应经过征地方案审批实施、规划条件确定、供地方案审批、供地程序履行等流程，影响因素较多，具有一定的不确定性以及周期较长等特点。因此，初期阶段因数量相对较小，难以体现突出问题。事实上，首先，社会经济发展对土地资源的需求量不断增大，为了能够有效避免未来城市发展过程中出现“无米之炊”的现象，届时批准用地量超过当年供地量，以致于批、供、用三者长期处于不平衡状态；其次，在前者不平衡的条件下，地方又无法有效实施土地供应，长期积累就会形成一定数量的“批而未供”土地；最后，对“批而未供”问题的处置，一直以来没有量化手段和奖惩措施，超额以及无序用地状况未能得以有效控制，以致于问题日渐加剧。
二、提高批而未供土地供地率的有效措施和路径
基于以上对现阶段批而未供土地供地率低等问题及其成因的分析，笔者认为要想提高供地率，应当从以下几个方面着手。
1、完善城市分批次用地审批制度
城市分批次建设用地审批是指在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施规划而将农用地转为建设用地的，按照土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准的一种建设用地审批制度。其特点：一是按土地利用总体规划确定的土地用途进行审批管理；二是审批权限与土地利用总体规划的批准权限一致，有利于土地利用总体规划的实施管理；三是按照土地利用年度计划分批次进行报批，而不是按照单个具体建设用地项目进行报批，有利于提高审批的质量和效率；四是申请单位是各级人民政府。笔者认为，纵观国内外，社会经济与生态文明建设事业的快速发展都是以拟建项目为基础全面推进的，通过城市分批次建设用地审批方式不仅可以使有效需求更加的明晰，而且能够确保科学合理的用地，以免市、县等搭车用地或者借机圈地，从源头上有效避免出现批而不供的现象。同时，还应当对政府参与征转批次用地方式进行改革创新，积极探索征地预申请管理机制。即由项目用地单位提出征地预申请，由自然资源部门予以受理，并相关政府职能部门构建完善的联系制度，对拟征地块进行分部门、分步骤、按时限征询操作，提出原则意见；预申请意见同意后，预申请单位交纳相应的履约保证金，即征地补偿费以及新增建设用地土地使用费等。
2、加强项目实施、征地报批与供地计划的衔接
笔者以为，实践中应对项目用地实施集中管理、区分轻重缓急、梯次排序安排，实现项目实施和用地保障合力互动。一是重点围绕国家产业政策、土地供应政策，对拟实施项目的可行性、可靠性、有效性和科学性进行深入研究与论证，为项目落地做好前期准备工作。二是加强项目实施计划、征地报批计划以及土地供应计划紧密衔接，把握好建设时序，控制好用地节奏，尤其是要编制好年度用地供应计划，以此强化用地供应管控。三是主动引导库存积压以及一时间难以供应的土地进行利用转型，积极转换土地用途，适当调整规划条件。比如，将尚未开工及无力实施建设的房地产用地转为棚改安置房和公租房用地等；将长期未能开发建设的地块，经充分调查科学论证后，探索临时或一定时期内恢复为原地类即农用地进行开发利用等。四是针对房地产以外的大规模用地项目，采取整体用地计划一次性确定，土地供应分期分批落实，确保建设项目及时落地。
3、提升部门合力实现“净地”出让
土地征收完成进入供地环节后，能否“净地”出让直接影响着供地保障进度。笔者认为，各部门应形成合力，为“净地”出让创造条件。一是应当在保护被征地农民权益的基础上加快批后征管工作，避免出现“等米下锅”或“无米下锅”的被动局面；二是应当对城市规划区、产业园区和重点乡镇的道路与水、电、气等基础设施建设提前规划，科学编制控制性详细规划，尤其是优先对旧城改造区以及城市中心区进行控制性详细规划的编制，实现控制性详细规划的全覆盖，从而为宗地出让提供必须的规划建设指标；三是应当根据规划提前介入建设和搬迁等工作，为 “净地”出让准备条件；四是应当督促已建成项目尽快办理供地手续。比如，政府投资建设的公共基础设施、市政道路绿化工程以及单独选址的建设项目用地，应主动服务，帮助和指导用地单位完善用地手续。
结语：
总而言之，现阶段在国家量化式“增存挂钩”机制管控下，必须严格“批”、“供”环节，加强计划衔接和批后征管，积极消化批而未供土地，提高资源供给质量和效率，促进节约集约用地，以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式，实现高质量发展。
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论文作者:马静
论文发表刊物:《房地产世界》2019年13期
论文发表时间:2019/12/5
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