省直管县改革的问题与措施，本文主要内容关键词为：措施论文,省直管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1992年始，在中央政府的支持下，我国一些省份陆续推行了以“强县扩权”、财政“省直管县”、“县市分治”等为主要内容的改革试点，从而拉开了省直管县改革的序幕。进入21世纪以来，学术界不断总结改革试点经验，掀起了一股改革市管县、推进省直管县改革的研究热潮，形成了对省直管县改革的背景、可行性、试点情况、步骤、类型和模式及存在的问题基本一致的系统认识，并得到了中央政府的支持。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进省管县的改革试点。[1]党的十六届五中全会提出，要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出，要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。[2]2006年、2009年、2010年的中央一号文件提出、推进、鼓励省直管县财政管理体制改革。[3][4]2009年7月，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》。[5]2009年10月，中央十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出，在有条件的地方探索省直管县(市)的体制。[6]这些举措，为我国推进省直管县改革指明了前进方向。
众所周知，市管县是我国古代长期形成的历史传统，在新中国成立后不久我国建立的市管县体制发挥了中心城市在经济社会建设中的聚集效应和辐射作用，但是，我国《宪法》第三十条第二款明确规定，央辖市和较大的市可以分为区、县，这表明地区或地级市有存在的合法性但又是未确定的一级建制。并且，随着我国经济社会的快速发展，这些年来市管县越来越暴露出自己的弱点，严重影响了行政管理的高效运转和县域经济的发展，使得城乡和区域经济发展失衡、“三农”问题难以解决。由于近些年来政府职能的转变从根本上减轻了各级政府的工作量，技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件，公共管理创新需要政府扁平化改革，同时更基于解决市管县以来出现的问题，我国才逐步推出了省直管县改革的举措，并使得省直管县改革成为我国行政体制改革的重大战略和未来发展方向。但是，省直管县改革涉及省一级政府的管理幅度、地级市政府利益分配、行政区划调整、机构改革、人员分流等众多问题，是一项长期复杂的系统工程，能不能达到预期效果还需要我们在理论上不断研究，在实践中不断探索。
一、我国省直管县改革存在的主要问题
(一)管理机构和人员问题。尽管省直管县改革并不取消地级市，省还要设立相应机构管理县，县扩权后必然也要增设部门，在机构、人员及职位配置上都存在比较大的改革动力，但全国省直管县改革涉及300多个地级市，每一个地级市改革又牵涉到数以万计的干部，[7]如此多的干部安置特别是厅处级干部的安置，还有众多机构和职位的处理，影响之大可想而知，绝不容小视。而人民群众对省直管县改革在机构、人员及职位配置上的最大期望是，跳出改革“精简机构—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，克服机构和人员臃肿现象，实行精兵简政、减员增效，达到既提高公务员行政效率，又减轻人民群众财政负担的目的，这与中央政府的要求是一致的。但是，省直管县改革不仅保留地级市大多数机构和人员，又要增设省级管理机构、人员和职位，还要扩大县级权力，将造成机构、人员膨胀和增加人民群众财政负担。
(二)管理幅度问题。省直管县改革后，像浙江这样的小省区所辖县区仅四十多个，[8]省政府一般能较好地控制，但像河北、河南、四川、广东、广西、山东、福建等很多省从原来管理十几个地级市变为直接管理数十个县甚至超过一百多个，省政府很难有相应的实际控制能力。如：河南有17个地级市、48个市辖区、21个县级市、89个县；广东有21个地级市、54个市辖区、23县级市、41个县、3个少数民族自治县；山东有17个省辖市、45个市辖区、33个县级市、61个县；福建有9个地级市、26个市辖区、14个县级市、45个县等。另外，像面积广阔的新疆、内蒙古等省份的管理半径也很难覆盖到每一个角落。为了确保实际控制能力，能否如有些专家提出的划小省区？[9]如果不能，那怎么达到这一目的？如果能，又如何划分才能效用最大化？
(三)管理权限问题。即省直管县管到什么程度？包括三层意思：一是县级拥有哪些权力？二是省级管理权限下放到什么程度，即自己拥有哪些权力？三是中央政府如何平衡这两者的权力关系，以达到实际控制的目的？管理权限是否合适主要取决于两个方面：其一，管理权力资源是否浪费？其二，管理权力是否膨胀进而被滥用？通常情况是，管理权力大小要与经济发展程度相匹配，管理权力过小，就可能浪费；管理权力过大，就可能滥用。如果县经济发展能力不足，县经济与农村经济之间就像“小马拉大车”，在这种情况下，谁能保证杜绝“市刮县”、“市压县”的情况之后，又不出现“省刮县”、“省压县”、“县刮镇”、“县压镇”的情况呢？到那时我们是否还要省直管镇呢？由此，管理权力究竟下放到什么程度才能既不被浪费又不被滥用呢？
(四)横向协作问题。从短期看，由于市管县形成的地级市与县长期存在的领导与被领导、协商合作与竞争发展等关系，在省直管县改革初期，不但存在制定省直管县运行方式、工作方法、规章制度的问题，还会出现县的项目仍要通过市再上报审批、一些市权限虽下放到县里但资金分配等权力还是按原程序运作、县也会因利益冲动而违背科学发展等现象出现。从长期看，由于市管县在我国具有悠久的历史传统，逐步形成了特定的地理、风俗、族群等区域，并且新中国成立以来我国长期实行市管县又使得一些地方建立了特定的经济、产业等结构，从目前如果实行省直管县的实际情况看，像苏州等地区就会破坏已有的良好市域经济结构，像湖南常德等地区会破坏原有的农业产业结构。[10]另外，还可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构等。[11]因此，应该在省直管县改革中思考如何加强县与地级市之间、各县之间的横向协作的问题。
(五)改革标准问题。从现在试点的情况来看，基本以经济发展的状况作为决定是否实行省直管县改革的标准。在这种标准下，存在以下问题：按照权责一致的原则，充分发挥地方积极性和创造性，经济发展到一定条件的才可实行省直管县改革，而现在的改革是自上而下的行政命令，随意性较大，忽视了发挥地方发展经济的积极性和创造性；一些县域经济发展受地理和观念等原因的制约比较落后，这并不是县级政区权力过小造成的，靠扩权难以达到经济发展的目标；我国地域辽阔，各县域经济发展不平衡，省直管县改革有可能加剧这种不平衡；省直管县改革中同省之内不同县域会相互攀比，可能会导致形象工程、虚假数据的增多，并可能激起更多的矛盾；省直管县改革不是取消地市一级，也不是降低它的行政级别，县一级政府的行政级别可能要升半格，但获得更多权力并不是推动县域经济发展的根本理由；[12]省直管县改革后，存在建立健全以县域经济发展为核心的行政问责和绩效评估问题等。
此外，随着省直管县改革的不断深入，必然会涉及中央各部委职权和乡镇职权的重新设定问题。如何适应省直管县改革的要求，科学合理地设定中央各部委职权和乡镇职权。中央各部委能否推行大部制，乡镇是设市还是成为县的办事处等。
二、解决我国省直管县改革问题的主要措施
(一)精兵简政。精兵简政之所以重要，就是因为它不仅仅关系到各级机构和干部的去留升降问题，而且还关系到人民群众的根本利益，事关国家长治久安问题。省直管县改革是以保留地级市编制、县级扩权为起点的，扩机构、增编制、添人数已初见端倪。但是，改革毕竟不是某些人升官发财的世俗机缘，从根本上还是富有理想色彩的。作为自上而下改革的既得利益者，如果能够使带有崇高使命的改革避免成为升官发财、争权夺利甚至排除异己的闹剧，能够在今后的改革中自觉自为地精兵简政，必然面临着巨大的艰难和阵痛。在这种情况下，那些私下或公开认为公务员人数越多，越有利于国家长治久安的观点只能是一种经验的、感性的、放纵的甚至是推波助澜的错误观念。我们提倡精兵简政，就是要以科学理性的态度，从国家大局出发，真正使机构、编制和人数与当地经济社会发展水平以及管理的幅度和精度一致起来。要选拔一些有国家大局观念、能体察人民疾苦、善于平衡各方权益的干部直接参与省直管县改革。要在尽量不增加编制和人数的前提下，着重培养和使用现有人才，特别是要在增加省级管理机构、强化县级管理机构时，充分使用好那些对领导县域经济社会发展有着丰富实践经验的地级市干部。同时，要在乡镇改革中，把那些富有基层经济社会发展实践经验的干部提拔到强化后的县级管理机构中，加快县域经济社会发展。要把省直管县改革与转变政府职能结合起来，压缩、合并和取消有关领导机构和事业单位，减少机关行政人员和事业单位人员，充实基层，改变高层人才过多、基层人才过少、高层和底层人才严重不对称的现象，确保各级政府全面履行好自己的职能。要将编余干部分流，或送到党校和行政学院储备与学习，或鼓励他们积极投身到市场经济大潮中，推动当地经济社会发展。值得一提的是，无论将来是否划小省区，都应以采取上述措施、精兵简政为前提。
(二)合理划分各级职权。合理划分各级职权，科学确定各级行政机关权力的范围和大小，有利于从中央到地方实现权责一致、稳定有序的层级和本地管理或调控，也有利于形成国家机关之间的权力分工与相互制衡，从根本上维持公共利益与社会个体利益之间、社会个体之间利益的协调和公正平等，协调维护政权的稳定，保障社会公共利益和整体利益。[13]省直管县的各级职权划分尚处于改革试点之中，要在总结实践经验的基础上，加强理论研究，首先实现法理上的合理界分。省级要本着对地级市和县级进行宏观调控的原则，按照推动经济社会发展的要求，下放一部分事关地方经济社会发展的人事权和财政权，特别要给予县级更大的自主权，以激发其经济社会发展活力。县级要本着加快自身经济社会发展的原则，对事权进行合理划分，相应地调整人事、财政权限，在资源运用和决策领域实现高绩效，自主谋求发展。在省级与地级市和县级固有事权确定之后，要在它们之间权力互渗的中间地带、共同拥有权力的区域引入博弈机制，并以科学性的、持久性的和开创性的精神加强制度建设，促进它们之间协作和竞争，推动信息相互交流和共享，使省级与地级市和县级都可以凭借自身的资源和法定的权限获得平等参与博弈的资格，有针对地解决省级权力过剩和权力不足，地级市和县级权力不足和权力失范等多方面问题。由于我国在总体价值导向上重视国家利益、轻视个体利益，以管理限制公民与法人行使权利为主。甚至有时以国家利益侵犯个体利益，而不是以保护为主。因此，要在省直管县改革中把维护国家利益与保护个人利益有机结合起来，正确处理它们之间的互动关系。要将省级、地级市、县级及其权力关系法制化、制度化成果，转变、推衍、内化为干部群众普遍的观念，转化为实践的法律准则。基于省直管县改革在职权划分上的重要性，同时划小省区会直接导致加大省级规模、并可能削弱中央的控制力，是否推行划小省区的改革必须冷静、理性而又审慎，要在各方面条件都具备的情况下才可以进行，避免政策的不完善和摇摆给改革带来巨大损失。
(三)建立健全横向协作机制。建立健全横向协作机制就是在坚持党的领导和人大监督的前提下，依据宪法和法律的规定，按照特定区域经济和产业发展、城镇建设等工作的整体性、统一性要求，在县级之间、地级市与县级之间建立起上下统一、横向协作的工作运行机制，以确保地方经济、产业、城镇建设等发展。改革开放以来特别是近些年来，我国地方各种不同层次的经济、产业群体数量大量增加、规模和范围不断扩大，已经成为地方经济发展的重要力量。但长期以来，我国各级横向合作协调调控能力较弱，难以对其形成有效约束，省直管县改革后不但可能使这一问题进一步扩大，还可能破坏原有的县级之间、地级市与县级之间建立的横向合作关系。为此，我们要从体制上打破行政壁垒和各自为政的局面，下决心消除限制行政区域之间要素自由流动的制度性根源。要按照区域经济和产业发展、城镇建设的要求，建立健全县级之间、地级市与县级之间横向协作机构，明确权责，加大经费、人才、管理等方面的支持力度，确保其在区域经济和产业发展、城镇建设中发挥重要作用。要积极创建横向协调发展综合试验区，加强县级之间、地级市与县级之间的横向协作，形成试验区与辐射区区域互动、优势互补、共同发展的良好格局。要按照市场经济发展的要求，进行综合协调和统筹规划，运用法律手段促进区域经济和产业结构互补性发展，重组产业布局，调整发达地区与欠发达地区的产业结构，实现区域内的经济一体化。同时通过立法明确培育区域间、产业间统一市场的各种鼓励措施，引导资本、人力和技术资源在区域间、产业间合理流动，防止区域经济和产业统筹发展中的短期行为，力戒区域间、产业间争夺资源、资源重复配置、重复建设、竞争盲目无序等行为，使区域经济和产业合作在法律制度安排的引导下有效地推进。
(四)建立完善的改革督察制度。加强对省直管县改革的行政监督和效能监察，是解决监督和评价省直管县改革做得如何、确保取得成效的重要手段。要按照科学发展观的要求，抓紧研究制定省直管县改革的考核指标及违反规定的具体奖惩措施，并在试行基础上认真总结经验，并不断加以完善，使之科学化、制度化和规范化。要适当配置行政问责和绩效评估职权，用省直管县改革考核标准考察改革的成效、决定奖惩措施，并正确分析和总结省直管县改革的经验教训，对执行中出现的问题及时督促制定整改措施和调整方案。要用科学的省直管县改革标准规范省级、地级市和县级之间的关系，并以之充分调动地方的积极性和创造性，既因地制宜、以地方经济社会发展的实绩决定是否进行省直管县改革，避免一刀切，又坚决杜绝利用“避免一刀切”乱作为的行为。要落实领导责任制，按照省直管县改革标准的要求，用干部的政绩决定其升降去留和奖惩，改变自上而下改革推动的县级升半格的行政命令手段。要实现对省直管县改革督察主体的多元化，充分发挥本系统领导机关和干部问责和绩效评估的同体问责的作用，同时，要充分发挥人大、政协、新闻媒体、法院检察院和人民群众的异体问责的作用，加大改革信息公开力度，对改革进行全方位、多层次立体督察。[14]
此外，要积极开展大部制改革、省区划改革、乡镇改革，为深入推进省直管县改革提供配套措施；规范省直管县改革的工作程序，防止各级行政机关的缺位、越位、错位和不到位现象；理顺纵向和横向组织关系，妥善解决省直管县改革中出现的矛盾；加强干部理想信念教育，[15]开展省直管县改革的解释和宣传工作，使这一改革举措为各级干部科学运用，为广大群众接受并支持等。