财政部副部长楼继伟与中外专家热论财政话题 中国财政到底能干什么？，本文主要内容关键词为：财政部论文,财政论文,副部长论文,能干论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国发展高层论坛主会场24日的气温仿佛比头一天高出了几度，钓鱼台国宾馆17号楼内，财政部副部长楼继伟的精彩演讲让会场气氛非常“热”。
楼继伟演讲的题目是“中央—地方财政关系与地区协调发展”，但与会的中外学者及财团大亨们却对他关于财政职能的论述及财政发展的新思路更感兴趣，并由此引发了长达1个多小时的精彩“辩论”。
楼继伟演讲的内容被花旗集团副董事长斯坦利·费西尔点评为“精辟与务实的论断”，原因就在于他为财政尤其是中央财政的职能赋予了新的内涵。
“市场—财政”理论反响热烈
演讲一开始，楼继伟就对某些财政倾斜政策提出了疑问，他在演讲中说：“资源、环境、人力、资本、技术和制度等生产要素的有效组合的实际不平衡，决定了区域经济增长及地区发展的不均衡是难以避免的……中央政府不应该、也不可能长期通过财政赤字的方式对欠发达地区增加投资，以保持经济的增长，否则，将影响财政的可持续性，结果呢，只能增加税收，或扩大政府的债务规模，进而就可能使民间的资金减少，或者使利率提高；反回来，财政的不可持续性，又会影响经济增长的可持续性……不断向欠发达的地区投资，人为完成经济布局是否可行还值得探讨。”
楼继伟举日本及意大利为例：“日本的北海道曾大搞基建，想吸引大企业去投资，也搞了很多项目，我去过一次，听说基本上是失败的；还有意大利的南部开发，也鼓励企业到那儿投资，但是呢，几乎都是不成功的。”
他认为，人力及资源从不发达地区流向发达地区不可阻挡，某些地方没有必要强拧着搞倾斜或投资，人才流向发达地区可以提高收入，原来的欠发达地区也因人口结构调整（人口减少）可以提高收入，楼继伟的“大胆”论断震撼了全场。
更精彩的是他关于财政职能的论述：“除了完善基础教育，公共安全、国民保障，基础设施等公共服务外，我们财政能干什么？很多省长找我要钱，说是希望加大投资，以缩小地区间的不均衡，我讲这是两码事，今后最优的配置如果不靠市场发挥作用，单指望政府的话，是没有好结果的……公共财政只是弥补市场缺陷，而不能替代市场力量，地区发展的关键是要发挥市场配置的作用，创造发挥市场作用的政策环境。”
楼继伟认为，要从依靠财政转向依靠市场，并在市场优化配置的作用下，促进人口流动：“我觉得，就中国的情况而言，促进劳动力要素的合理流动，放宽对民营资本的准入领域的限制呢，对经济的均衡的作用可能会强一些。”借此，他提出要改革发达地区的户籍管理，改善外地劳工及子女的就学、医疗条件，同时还建议改变国家对土地的使用规划：东部放松土地管制；中部加大粮食生产；西部减少人口承载等。
楼继伟主张建立“市场通道”而不是“财政通道”的论述，引发了中外经济界精英的热烈讨论，与会专家并就财政职能转变、地区政府财权、中央—地方财政关系、教育投入、农村卫生保障等问题纷纷提问。
财政不如市场管用
清华大学国情研究中心主任胡鞍钢的提问直截了当：“中国有三大特点，一是中国有两种制度，城市和乡村；二是中国有四个事业，如果把中国31个省、市、自治区放到全世界206个国家，就会发现中国有世界上的高收入地区、上中等收入地区、下中等收入地区和所谓的世界的低收入地区；第三个特点是中国有四个社会，包括农业社会、工业社会、服务业社会和所谓的知识型社会，那么，在这样的基本条件下，我们的公共财政到底能做什么？做得了什么，做不了什么？今后的10年，会不会更加恶化？
楼继伟仍用“市场理论”来回答：我刚才讲到一个意思就是，好像很多事情都得要财政发挥作用，认为国家的财政包括政府是万能的，实际上，我刚才说到了必须要有一个市场机制。
比如说我们正在搞“村村通”工程，即每个村通水、通路、通电视，其中所花费的成本，如果不让市场发挥作用，让他流动起来，农民真正有权利到收入比较好的地方去定居，我们要实现公共服务的智能化是不可能的，因为国家花不起那个钱。
没有市场发挥作用的条件，我们能做到什么？无非只不过给那些比较穷的地方增加一点财力而已。去年财政支出了1.4万亿，支付给地方主要是中西部地区的达7700多亿，投入了这么大的资金，起到了什么应该起的作用？我是怀疑的，怀疑的基础，就是我们没有真正让市场去发挥应有的作用。
地方政府并不缺钱
瑞典斯德哥尔摩经济学院转轨经济研究所所长艾瑞克·伯克劳夫更关心地方政府的财政问题：地方政府是否有向中央银行贷款的能力？关于转移支付，我知道各个城市要保留一部分税收，是不是有什么措施鼓励各个城市增加他们的税收，让他们能够更多的按比例保留一部分税收？
楼继伟的回答很明确：从法律上说，地方政府不得发债，因此显然就不能向中央银行借款了，但实际上，地方政府确实有显性和隐性的债务存在，特别是他所管辖地方的金融机构发生风险的时候，我们现在的做法是让地方政府担保，通过经营机构向中央银行借款，这里绕过了法律上的一些禁止性规定，在制度上是不允许的，目前的做法有一定的特殊性，长期是不可能的。
第二个问题，对城市政府来说，我们现在留给他们的一些税收资源确实并不很充足，比如在物业、房产、土地等方面的税收放得还不够宽，下一步改革当中会有所考虑的，但是你要知道，他们并不缺钱，因为他们可以通过非税收的手段集中很多的收入。
地方自定税率：不可能
美国总统经济顾问委员会前主席马丁·费尔德斯坦非常同意楼继伟关于利用市场力量的理论，他的问题是，地方政府不能自己决定增加税收，用于地方设施的开支，他们不能够自己确定税率，这就取消了一个非常重要的市场，为了让地方政府成为市场的一个参与力量，是否可以让他们自己确定税率和税收方式来获得资金？
楼继伟当即予以否认：中国的税收中，增值税、消费税、所得税及关税等税收，大概占了全部税收的90%，这些税收不可能让地方来决定税率，当然，今后会开辟一些适合于地方征收的税种，如物业、房产等税。
为什么现在还没这样做呢？关系到一个改革顺序的问题，我们现在最关心的主体改革，是酝酿了很久的增值税转型问题，从现在的GDP型转成消费型；另一个正在酝酿的是所得税的改革，地方税收改革的部分放到后面。
地方税收制度需要改革，这个问题我们已经注意到了。北京的房价为什么这么高？原因就在投资阶段中，政府收的费非常多，8000元一平米的房价，工程费用最多不过2000元，其他6000元都在地价及杂费上，其中大概有2000元钱以上是各种费。
财政拨款有“套路” 党中央也没特权
韩国对外经济政策研究院院长安忠荣说：为了获得尽量多的资金，各地方政府，省政府之间会互相竞争，可能会提出很多项目建议书来申请资金。我想问的是，中央政府分配资金的时候，用什么指数或指标来确定批复标准？有些是不是要党中央来批准？
楼继伟说：有个数字我先说一下，去年对于地方的补助是7700亿，其中3400亿是固定的，这是体制决定的，没有讨论余地，其余的4000多亿是年度当中可以调整的，而这其中的一半是有公式的，按当地的人均GDP、每个公共服务承担人员的人均财政开支、税收程度、成本因素等按一定的公式来计算，另外2000亿才是投资项目，有的是根据国家的布局直接安排，有的是地方政府来申请，这一部分财政支出，原来是由国家计委决定怎么分配的，我不太知道情况，但项目很密集、很具体。
至于说有没有党的特批？没有。
义务教育保障机制是个难题
教育占了地方财政的大头，但却常常难以确保充足，教育部部长助理李连宁最关心的是中央财政对教育保障能否发挥更大的作用：在教育投入方面，地方往往说中央应该多给一点，中央又说你地方应当多承担一点，有没有可能建立起一个农村义务教育的分级分担的保障的机制——不必让教育长期处于各级政府的讨价还价当中的一种机制？
楼继伟也认为是个难题，并打起了太极拳：我们现在不认为我们的划分是非常合理的。举一个简单的例子，全国的公务员有6000万人，但中央的公务员，不包括海关、税务的，只有5万人，是全世界最小的政府，如果我们出现一种比较合理的职能分配的话，属于我中央承担的，我们要有我们的执行机构，但我们没有，因此，就限制了我们具体的直接项目的能力，我们现在是直接跟省里算账，我把钱给你了，你自己安排，就是这样。
当然，义务教育这块较大的部分以前是省里出的，中央只是在适当的方面进行帮助，但职能划分很清楚，比如说到底是省里的，还是城市里的等。2001年，我国第一次把义务教育确定为县里的职能。
与国资委谈得很好 财政监督责任不会变
国务院发展研究中心社会部部长丁宁宁问：社会保障、住房改革、银行改革等背后的责任，往往最终都由财政部来承担，成立国资委后，财政部是否会对国有资本进行财政公布？我们现在做了这样的机构设置和分工之后，财政部对于社保、国有资产、住房公积金之类这些特殊的基金，是不是还要进行一定程度的财政监督？哪些是不监督却又要承担责任的？
楼继伟说：实行公共财政，并不是说政府对于非公共服务部分的经济活动就不花钱了。对于产生系统性风险的事情也不需要花钱了吗？比如说银行大量的倒闭，造成混乱，社会保障出现大缺口，造成社会不安定等等，不是这个概念，问题在于要控制风险，没办法控制风险，就不可持续了。
社会保障现在增加得实在是太快了，最近5年是上百倍的增加，中央财政也有相关的责任，但如果报出账来要花钱，我也很难有办法。全球的社会保障、养老保险部门，几乎都是中央管的，或者是中央和地方配合管的，但中国却是一个例外，是由地方，而且是地方的城市来管的，这里确实存在系统性风险，是今后改革当中需要考虑的问题。
至于国有资产监管，现在国资委还没有正式成立，但和我们在磋商，我们谈得非常好，他们认为财务应该监督的部分，还将留在财政部。