市场经济政府行为的宪政维度探索，本文主要内容关键词为：宪政论文,维度论文,市场经济论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府是一个集中决策、人为设计、分层管理的行政组织体系。而市场是一种分散决策、自发形成、自由竞争的权利交换体系。政府与市场关系的讨论构成了经济学的永恒话题。转型经济的深层次问题在千回百转之后仍然是政府与市场的关系问题。本文从转型经济的现实出发，针对政府——市场的两分法的局限性，提出了宪法——政府——市场的三分法的分析框架，并在对中国经济转型的量化分析的基础上提出本文的结论。
一、宪法——政府——市场：一个新的分析框架
在亚当·斯密1776年出版《国富论》之前，对于政府问题的研究，大多是从政治和道德角度去研究的。亚当·斯密首次在道德上确立了自利的合法性，并开始从经济角度去研究政府问题，对政府与市场关系作了明确的界定。
经济学对政府与市场的关系的认识大体可划分为三个阶段：第一阶段：从亚当·斯密出版《国富论》的1776年到20世纪20年代。这一阶段，强调自由企业制度和自由市场机制的经济自由主义是经济思想的主流，政府作用则被置于辅助地位，政府职能基本限于完成斯密所界定的三项任务。第二阶段：20世纪20-60年代。在这一阶段，以旧、新福利经济学、凯恩斯主义经济学、发展经济学为标志的政府干预理论处于鼎盛时期，经济学文献中到处是对市场失灵的论证，经济学家据此对政府增加了越来越多的职能。第三阶段：从60年代至今。经济自由主义再度复兴，经济学家的视角转向了政府失灵或政策无效，主张还是把自由市场机制和自由企业制度作为资源配置和经济发展的基本工具，并把政府身上过多的职能一一卸了下来。本文把主流经济学关于政府与市场关系的这种非此即彼式的理解概括为政府——市场的二元冲突模式。
在政府与市场的二元冲突模式中，政府与市场之间被视为是一种代替品的关系，在政府与市场之间的选择上非此即彼。事实上，这只是一种极端的情形。形成这种二元冲突的主要原因可能是：第一，17-19世纪英国和西欧的制度演进，为解决政府悖论创造了一种机遇。《国富论》和《独立宣言》在1776年同时公诸于世，表明政治自由和经济自由之间的密切关系。米尔顿·弗里德曼认为正是十九世纪，经济自由和政治自由的结合，给英国和美国带来了黄金时代（弗里德曼，1979）。根本的原因是发达的市场经济以法治为基础，政府的任意行为受到法律约束，使它不易侵犯产权和限制企业的自由组建和发展（钱颖一，2002）。因此，法治成了市场经济的一个重要的制度假设。无论是在斯密时代，还是凯恩斯时代，对政府与市场关系的讨论，都是在这一条件下的讨论。对这一点的忽视是产生这种二元冲突模式的一个重要原因。
第二是，马歇尔之后的主流经济学偏离了古典经济学的核心问题。以配第、斯密等人为代表的古典主流经济学家关注的重点不是资源配置问题，而是如何才能使一个国家更富裕的问题。亚当·斯密强调，分工和专业化的发展是经济增长的源泉。在一定程度上，古典主流经济学的核心，就是发展经济学（杨小凯，1999）。而马歇尔之后的主流经济学家的研究重心从专业化和经济组织问题，转向给定组织结构下的资源配置问题。作为法学家的斯密所关注的政府悖论问题逐渐退出了主流经济学家的视野。促成这一转变的原因有两个方面，一是随着市场经济的发展和成熟，市场的法治条件已逐渐在制度上进入一个稳定均衡状态，并成为一种制度共识存在，而不再是一个需要讨论的对象。二是由于以边际分析为基础的供求分析，在进行数学处理时非常得心应手，在形式上更接近一种科学，因而顺理成章地成了马歇尔之后的经济学的主流。因此，在主流经济学的框架里对政府与市场的关系的讨论就在形式上表现为一种二元冲突的模式。在这种分析框架下，与对市场的资源配置和企业问题的研究相比，现代经济学对政府的研究相对有限（钱颖一，2002）。
历史的视角表明，宪政民主作为一种具有普遍适用性的政治形式出现在启蒙时代之后，从宪政产生、存在和发展变化的逻辑来看，所谓宪政，必须是活着的宪法或者是说在现实生活中有效的宪法。从宪法与其实现的制度方式之间的关系来看，宪法目标的制度实现是一个制度不断演进的过程，是一个权力与权利博弈的过程。宪政安排提供了“政府悖论”的制度之解。这是经过了长期的制度博弈的结果即通过宪法的社会控制或治理方式，即国家的权力资源必须按宪法程序运行，不得与宪法相抵触，由宪法为权力的运行提供合法性基础。因此宪政是解开“政府悖论”的纳什解或纳什均衡。所谓纳什均衡的含义是假设在有n个人参与博弈，给定其他人的战略的条件下，每个人选择自己的最优战略，所有参与人选择的战略一起构成一个战略组合，这种战略组合由所有参与人的最优战略组成，也就是给定别人战略的情况下，没有任何一方会单独改变策略。纳什均衡的进化机制认为，纳什均衡并不是或并不一定是博弈方一次性选择的结果，而是有一个通过修正和改进向纳什均衡的调整逼近的动态过程。对制度的纳什均衡分析表明，一种制度安排要有实际意义，必须是一种纳什均衡，否则，这种制度安排便不能成立。对宪法的分析也同样可能得出，当一部宪法不是纳什均衡时，它就不会在现实生活中真正起作用，就只是停留在纸面上的摆设，而纳什均衡意义上的宪法就是宪政。
发展中国家和转型经济国家在引进主流经济学的理论时，由于所处的发展水平和现实问题上的差异，因此应用一个抽象掉宪法条件的政府与市场的二元冲突模式来分析发展与转型问题时缺少针对性（张帆，2001），并产生了以下几方面的负作用。
第一，对经济发展或经济转型中的政府角色认识不足。对政府和市场的讨论缺乏现实的历史基础，只是从主流经济学的经典答案出发来划分政府与市场的范围，从“应然”的角度出发来给政府定位，这虽然回答了政府应该做什么，政府可以做什么，但无法回答如何才能让政府做到这些，或者接受这一角色定位。对于现实中的政府越位或越界，只能寄希望政府自己的自律来解决。
第二，是对发展和转型本身深层次的问题认识不足，把发展和转型等同于以要素的投入来产生的GNP的增长或商品的市场化程度。对于经济转型或经济发展中的宪法化效应缺少分析，对自由和权利对经济发展或转型的意义缺乏认识。由于缺乏宪法条件，当发展或转型过程中出现挫折或预期目标无法实现时，往往出现体制复归或对市场制度本身的不信任。
第三，进行宏观调控成了政府扩张的根据。现代市场经济并不否认政府对经济的宏观调控，但这种调控是有条件的，是承认市场的主导作用下的宏观调控，是从市场之外的有限界入。如果缺乏宪法条件，这样的宏观调控容易变成政府对市场的控制或侵犯。如政府进行宏观调控的主要工具之一的财政政策如果不受宪法约束，就会变成向市场寻租的工具，并成为政府扩张的一个重要途径。这也是转型经济中的政府偏爱财政政策的原因。宏观调控的效果并不只是简单的由政府财政或货币政策的组合或类型来决定，更重要的是宏观调控的制度环境。因此，转型经济的宏观调控的前提是建立在规则约束之下的金融、财税体制。
第四，国有企业改革收效不大，但冲突日益突出。主要原因之一是缺乏宪法性市场竞争规则。由政府各个部门或行业自己制定的改革方案或法规的动机和主要内容是为行业或部门内的国有企业提供优惠或保护，这样的规则本身缺乏公正性、透明度和权威性。由于缺乏权威性的公共市场规则，政府与国有企业之间的千丝万缕的利益关系只能是“斩不断，理还乱”。国有企业的改革还需要政府出于“父爱”的财政支持、金融支持甚至通过股市来“解困”。因此“政企不分”成了国有企业的理性选择。
第五，寻租和腐败问题严重。寻租行为的深层次原因在于政府对市场的过度干预。寻租现象往往存在于国家过度干预经济的发展中国家。中国的经济转型过程中一方面是促进市场发育的法律、法规缺乏和不完善，另一方面是过多的经济干预。政府不适当的干预和管制导致的稀缺和垄断产生了巨额租金。围绕这些租金的分割，引起了社会上上下下的争夺。
对于转型经济中的寻租和腐败问题，基于传统的政府——市场二元替代模式的治理建议是深化市场化改革，结束双轨运行，从根本上消除租金产生的制度根源。但这个建议本身是含糊的，因为没有通往市场的市场之路，单纯的市场化取向的结果可能会掉入“印度病”的陷阱之中，即寻租的制度化，而基于宪法—政府—市场三元互补模式的治理寻租的建议首先是通过宪法来约束政府权力，使政府与市场的功能在宪法条件下实现互补，这才是解决转型经济中的深层次问题的根本方法。
第六，全国性统一市场难以建立。在市场经济中，宪法规定构成了一国范围内最基本的游戏规则。在政府与市场的二元分析框架中，出于缺乏宪法视角，因此，部门、行业和地方政府从各自的利益出发，利用政策保护甚至司法保护提高了形成全国性统一市场的交易成本。宪法以其法律权威性及规范性应当成为统一国内市场最有力的制度保证，有必要在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为，有利于促使宪政框架下市场经济体制的真正确立（朱淑娣等，2001）。
第七，农民问题日益突出。中国的农民间题开始于农民的制度创新。1978年安徽凤阳的农民签订的第一份土地承包合约的风险来自政治方面，这就表明中国的农民的市场化进程中除了自身素质提高外，更重要的是需要通过推动宪法化进程来消除农民与居民的“身份”差异，创造市场经济的公平的起跑线：法律面前人人平等。
第八，国家立法进入误区。在过去的20多年间，中国颁布了大量的法律。在一些领域存在过度立法，有些法律出现重叠，有些法律条文过细过窄，降低了法律的质量和权威，容易引起冲突和混乱。立法效率低的主要原因还是因为在传统体制下形成的审批和管制为主导的政府管理模式与市场化取向的经济改革之间的冲突造成的。需要从宪法层面上来规范立法、司法与行政的关系是解决问题的关键。
最后，由于受这种分析框架的局限，对一些新的经济现象缺乏理解。例如，根据资本投入的程度，一般把经济模式分为劳动密集型、资本密集和知识密集型三种。对于近年来出现的新经济现象，一般归之为知识密集型，从要素投入的特征来看，这样的分析和解释并没有问题。但是从宪政经济学的角度来看，新经济的一个重要特征是契约密集型，是以法律对知识资本、人力资本和“知本家”的自由创业权和自由签约权的有效保护为前提的契约密集型经济。
由新经济所引起的对新增长理论的关注，强调教育、培训和研发等人力资本投入对经济增长带来的贡献。但这个理论所忽视的是人力资本发挥作用的法律条件，因此不能称之为完整的增长理论。它不能解释中国历史上对教育很重视但中国经济在明清以后长期处于落后状态的事实，因此教育、培训和研发只是经济增长的充分条件，而宪法等制度环境才是经济增长的必要条件。
综上所述，本项研究认为原来的政府与市场的二元冲突模式已不适合于分析经济转型问题，需要寻求新的分析方法。事实上，关于政府和市场的关系，并不存在非此即彼的极端情况。世界上既不存在完美无缺的政府，也不存在完美无缺的市场，只有通过政府和市场的适当结合提高整个国民经济的运行效率，但必须认识到这种结合的有效性是有条件的，即只有在宪法条件下才能实现政府与市场的距离的黄金分割。因此，针对政府与市场之间的二元替代模式，本文提出宪法—政府—市场的三元互补模式（见图1a，1b）。
1a 二元替代模式
1b 三元互补模式
图1a所表示的是政府——市场二元冲突的分析框架，这一框架的优点是用高度简洁的方式概括了政府与市场在资源配置层次的相互关系及功能，缺陷是由于抽象掉了对游戏规则的讨论，因此在基于这一框架来分析转型经济问题时有很大的局限性。而图1b表示的是宪法—政府—市场的三元互补模式，要说明的一点是这里的宪法指宪政条件下的宪法，是迄今为止在政府与市场之间最有效的平衡机制。这一模式既包含了在资源配置层次上对政府——市场关系的讨论，又有对市场经济的根本游戏规则问题的分析，因此它不但可以用来解释发达市场经济产生的历史，而且可以分析转型经济问题。在这一新的分析框架内对作为游戏规则的宪法与资源配置方式的讨论达到了统一，相比之下，这显然是一个更适合于分析经济转型问题的框架。本文正是在这一框架的基础上进行的，把转型经济中一系列与游戏规则问题有关的现象纳入了一个统一的框架内进行了分析，而这正是传统分析方法中无法分析或不予重视的一些问题，这一新的分析框架本身不是对传统分析框架的否定而是一个扩展和完善，唯一的目的是深化政府与市场关系的认识。
二、转型经济中政府规模与行为的实证分析
本节主要是从政府实际支配的资源量和政府因素与市场化进程的相关性的角度，对转型经济中政府因素的量化分析，冀以判断经济转型阶段的政府规模与政府对经济的干预程度。
1.政府支配的资源量分析
政府支配的资源量是衡量政府介入经济活动的一个实质性指标。一个社会产权的结构和政企关系框架最终是由政府支配的资源量决定的（胡家勇，2002）。衡量政府支配的资源量的指标有多种，一般以政府掌握的财力为标难，具体指标是政府收入占国民收入或国内生产总值的比重。但是政府经济关系正处在从传统体制向市场经济的演变过程中。在改革前，国有和准国有经济在国民经济中占据绝对优势地位，国民经济置于国家的直接控制之下。改革以来，市场机制的逐渐发育，在资源配置中起着越来越重要的作用，地方政府和微观单位不但被赋予了更多的自主权，而且具备了充分行使自主权的条件。因此这里从政府财政收入和政府实际支配的资源量两个指标来分析政府介入经济的程度，以此来反映政府与市场边界的一个变动轨迹。
政府财政收入包括财政预算内收入和预算外收入两个部分。其中财政预算内收入由税收、税收附加、基金、专项收入、规费收入等组成。但对预算外收入的范围及统计口径，政府有关部门做过三次大的调整。1986年，国务院发布的通知中对预算外收入的定义是：预算外收入是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取、自行使用、不纳入国家预算的收入，包括行政事业性收费、各项附加、国家企业及其主管部门掌握的专项资金、预算外国营企业的收入等。1993年，政府对预算外收入重新作了定义，明确规定国有企业留利和专项基金不再作为预算外资金，并将80多项行政性收费项目纳入财政预算管理。1996年，国务院再一次把预算外收入重新定义为国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，根据国家法律或有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性收入。
与预算外收入相比，预算内收入具有高度法制化、规范化和可预见性特点（贾康、白景明，1998），其征收范围，增长速度和调整时间都有比较明确的边界。政府机构和官员想人为压缩和扩张预算内收入都会遇到较大的制度约束，因此，基于预算内收入的政府与市场关系相对比较简单。相比之下，预算外收入的征收方式、范围和边界都有较大随意性，因而预算外收入对政府与市场关系有重要影响。
改革开放以来，中国预算内收入的增长速度很快。1978年，财政预算内收入为1132.26亿元，2000年增至13395.23亿元，22年里增加了11.8倍，平均每年递增11.7%。国家财力的绝对规模随着经济改革和发展一直处于增长之中，但是以国家财政收入占GDP的比重衡量的国家财政相对规模则处于下降之中，1978年预算内收入占GDP的比例为31.2%，1995年下降到历史最低点10.7%，随后有所提高，2000年为15%，1978-2000年，预算内收入的比例每年下降0.8个百分点。
但改革以来，政府预算外收入快速增长，增长速度不仅明显高于预算内收入，而且明显高于名义GNP的增长速度。1978年预算外收入为347.11亿元，1992年增至3854.92亿元，12年间增加了5.9倍，而同期预算内收入仅增加了2.0倍，平均年递增9.6%，GDP增加了7.35倍。调整统计口径的1993年，预算外收入为1432.54亿元，1996年增至3893.34亿元，3年时间增加了1.7倍，平均每年递增39.6%，预算外收入中的行政事业性收费的增长率大大超过税收增长率。与规范预算内收入相比，预算外收入结构复杂，名目繁多，随意性大。表1比较了1978年以来预算内收入与预算外收入的变动轨迹。
表1 政府财政收入规模
预算内收入
预算外收入预算内收入占预算外收入占预算内外收入占
年代（亿元）（亿元）
GDP的份额
GDP的份额GDP的份额
(1) (2)
(%)(3) (%)(4) (%)(5)
1978 1132.26 347.11
31.29.640.8
1979 1146.38 452.85
28.4
11.239.6
1980 1159.93 557.40
25.7
12.338.0
1981 1175.79 601.07
24.2
12.436.6
1982 1212.33 802.74
22.9
15.238.1
1983 1366.95 967.68
23.0
16.339.3
1984 1642.86 1188.48
22.9
16.639.4
1985 2004.82 1530.03
22.4
17.139.5
1986 2122.01 1737.31
20.8
17.037.8
1987 2199.35 2028.80
18.4
17.035.4
1988 2357.24 2360.77
15.8
15.831.6
1989 2664.90 2658.83
15.8
15.731.5
1990 2937.10 2708.64
15.8
14.630.4
1991 3149.48 3243.30
14.6
15.026.6
1992 3483.37 3854.92
13.1
14.527.6
1993 4348.95 1432.54
12.64.116.7
1994 5218.10 1862.53
11.24.015.2
1995 6242.20 2406.50
10.74.114.8
1996 7407.99 3893.34
10.95.716.6
1997 8651.14 2826.00
11.63.815.4
1998 9875.95 3028.29
12.63.916.5
199911444.08 3385.17
13.94.118.0
200013395.20 3826.40
14.94.319.2
200218903.60 4300.00
17.94.021.9
注：1993、1997年预算外收入的统计口径有所变化
资源来源：国家统计局，《2003中国统计年鉴》，中国统计出版社，2004。
除了政府财政收入的指标外，另一个重要的指标是政府实际支配资源指标。它是指在社会经济资源总量中，政府能够直接影响其配置状况的所有资源，既包括所有权属于政府的那一部分资源，又包括所有权虽然不属于政府，但配置权却由政府控制的资源。主要包括政府以国有资产存量形式支配的资源量与政府以收入形式支配的资源量，后一项又包括预算内收入、预算外收入、债务收入、非预算收入和铸币收入等项目。最后是政府以行政手段支配的非国有资源，如投资项目审批、经营许可证审批、国有银行信贷配给、上市公司审批、债务发行审批、外汇配给等等。这些行政手段的运月使非国有资源的流动偏离了市场机制的方向，过多的流向国有经济领域。使行政性垄断成了转型经济的一个顽症，也是政府与市场关系中最复杂的一个方面。表2给出1986年到1999年间政府实际支配的资源的流量。
表2 在资源流量中政府实际支配的份额（估计数）单位：%
政府通过各种收入政府通过金融机构政府支配的资源
年代形式支配的资源占支配的资源占GDP（流量）占GDP
GDP的比例(1)
的比例(2) 的比例(3)
1986
38.9 4.243.1
1987
35.7 4.940.6
1988
31.5 3.434.9
1989
33.1 5.738.8
1990
31.9 7.239.1
1991
28.7 6.935.6
1992
25.5 6.632.1
1993
23.4 7.030.4
1994
20.9 9.530.4
1995
20.1 9.930.0
1996
20.6 9.329.9
1997
21.7 7.329.0
1998
24.0 6.830.8
1999
26.2 5.331.5
资料来源，胡家勇《一只灵巧的手：论政府的转型》，社会科学文献出版社，2002；《2001中国统计年鉴》，中国统计出版社，2001。
综合表1和表2的内容可以得出改革开放以来，政府通过预算内收入支配资源的比例在急剧下降，但通过预算外途径的收入在急剧上升，虽然政府收入占GDP的份额确实在下降，但是政府实际支配的资源量的比例仍然很高，数量庞大的非国有资源的支配权实际掌握在政府手中，成为政府可随意动用的资源。政府界入经济领域的规模已超过了政府应尽职责的需要，政府界入市场的方式中非规范性和随意性因素上升。
2.地方政府行为与地区市场化进程的实证检验
政府规模、政府对经济的干预程度与对中国经济转型过程中的市场化程度的研究是一项极为复杂的工作，已有的研究对这一进程作了多角度的综合分析和有益的探索（陈宗胜等，1999；卓勇良，2000；樊纲、王小鲁等，2001）。这里主要根据樊纲、王小鲁主编的《中国市场化指数》提供的数据对地方政府因素与地区的市场化进程之间的关系进行分析（见表3）。
表3中，地区市场化排名的根据是“中国各地区市场化进程相对指数”，它并不表明各地区本身“离纯粹的市场经济还有多远”，而只是在比较各地区在市场经济过渡的进程中谁的市场化改革程度更高一些，谁相对更低一些。具体包括政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的发育程度，以及市场中介组织和法律制度环境这五个方面。
根据表3提供的数据测算，可以发现，政府因素与地区市场化进程之间高度相关。这表明政府问题已成为影响中国经济转型的关键因素，市场化面临着“法治资源稀缺”的瓶颈约束。
三、启示与结论
表3 政府干预程度与地区市场化程度
地区 地区市场化 政府对市场干预程度 (1)、(2)二项的相
进程排名(1)排名(2) 关系数R(3)
广东1 3
浙江2 1
福建3 11
江苏4 2
山东5 9
上海6 6
天津7 16
海南8 17
安徽9 8
辽宁
10 15
河北
11 10
重庆
12 5
广西
13 4
北京
14 13
四川
15 7 p=0.809
河南
16 21
湖北
17 24
吉林
18 20
湖南
19 19
江西
20 14
黑龙江 21 27
云南
22 12
甘肃
23 18
内蒙古 24 28
贵州
25 22
山西
26 25
陕西
27 23
宁夏
28 26
青海
29 30
新疆
30 29
注：(1)、(2)两项数据来自樊纲、王小鲁主编的《中国市场化指数》，经济科学出版社，2002。
从现代市场经济的发展来看，经济结构中宪政的含量、宪政文化的附加值越来越高，社会的协调发展对宪政的要求也在不断提高。宪政的演进过程表明，在市场经济体制中，宪政作为一个必不可少的因素参与了经济发展的进程，经济发展的总体成果与宪政制度的确立及对其价值的尊重是内在统一的。
1840年以来的中国历史，就是中国从封建国家向近代和现代国家的裂变史，是围绕试图解开“政府悖论”促进经济发展而展开的历史。1949年，新中国诞生，第一届全国人民代表大会的召开和中华人民共和国宪法的制定与颁布，标志着中国社会主义宪政体制和模式的初步确立。但是，由于以全能政府信仰和实践为特征的、传统经济体制内在的、排斥宪政和法治、社会和经济的治理方式也经历了从依靠政策到既依靠政策又依靠法律，再到主要依靠法律的转变，开始于1978年的经济转型是宪法化和市场化的统一，创造了人类经济增长史上前所未有的奇迹。但与此同时，在经济转型过程中出现的一系列深层次问题，表明改革遇到了“规则”瓶颈，市场化进程内生出对宪政秩序的需求。中国加入WTO为推动中国的法治进程提供了契机，改革已由资源配置层面深化到权利配置层面。
针对中国经济在转型中出现的问题，本文从宪法—政府—市场三者关系出发得出了原则性结论：宪政制度与市场制度是互补性的制度安排，宪政秩序的确立界定了政府与市场的有效距离，公正、透明和有权威性的宪法规则是市场经济不可缺少的、基本的和有效的游戏规则。有序的经济转型是市场化与宪法化的统一，司法公正与独立构成子政企分开的必要条件。制度作一种博弈的均衡具有多样性，同一组均衡之间具有差异性。宪政制度也是如此，中国的宪政制度既要借鉴世界文明的成果，又要反映中国的国情，是有中国特色的宪政制度。
收稿日期：2004-11—05
标签：经济转型论文; 市场经济论文; 二元经济论文; 经济论文; 中国模式论文; 国内宏观论文; 冲突管理论文; 中国资源论文; 预算控制论文; 二元关系论文; 预算调整论文; 预算外收入论文; 经济学论文; 宏观经济论文; 二元结构论文; 法律论文;