事业单位养老保险制度改革方案刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,改革方案论文,事业单位论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F840.61 [文献标识码]A [文章编号]1005-2674(2009)08-0056-05
随着社会的发展以及经济体制改革，养老保险社会化的发展趋势越加明朗，事业单位养老保险制度的弊端也越发突显，并已经成为事业单位管理体制改革的掣肘。2009年初，国务院《事业单位养老保险制度改革方案》(以下简称《方案》)正式发布，并提出将在部分省市进行试点，核心内容是要使事业单位和企业的养老保险制度框架相互衔接。《方案》一经公布，立刻引起社会各界广泛关注和争议。改革方案是否可行，是否公正，时机是否成熟，成为人们争议的焦点。
一、事业单位养老保险改革的必要性和紧迫性
改革的必要性源于现有制度存在众多缺陷，而现有制度的缺陷所造成的客观后果，愈加显示出改革的必要性和紧迫性。
1.筹资结构单一，社会化程度低，难以应对人口老龄化
事业单位养老保险实际上就是国家保险，资金来源是财政预算，单位包办退休养老，员工不必缴费。这种保险社会化程度低，筹资结构单一，个人自我保障意识淡薄，没有体现权利与义务相结合及待遇与贡献相联系的社会保障基本原则。事业单位在近年经历了减员增效的改革之后，新进人员较少，而退休人员不断增多，平均年龄和退休人员比重都高于社会平均数。部分单位离退休人员和在职人员的比例已高达1比2甚至更高[1]，养老问题严峻。
2.事业单位内部养老待遇差距悬殊
在养老保险方式上，参照公务员养老的事业单位，养老待遇水平较高；实行企业化管理的事业单位，一般要求执行企业养老保险，但参不参保要看单位经济状况，参保的养老水平相对也较低，并且不能确保退休金按时足额发放。因为“两个确保”主要是针对企业，并未明确将这类事业单位也覆盖进来。
3.阻碍人才流动
现行事业单位养老在制度模式、管理体制、筹资机制、待遇计发办法、受益资格和待遇水平等方面，都与企业不同，使事业单位与企业养老保险制度无法有效衔接。虽然国家在2001年就已颁布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》，规定“公务员及参照和依照公务员制度管理的单位工作人员，在进入企业并按规定参加企业职工基本养老保险后，根据本人在机关(或事业单位)工作的年限给予一次性补贴，由其原所在单位通过当地社会保险个人账户，所需资金由同级财政安排”，但在实践中，规定并没有得到认真执行，此类人员的保险衔接一直悬而未决。另一方面，政策对不“参照和依照公务员制度管理”的事业单位工作人员没有做出相应规定。这就使事业单位人员向体制外流动缓慢，能进不能出，体制改革过程中裁员、减员遇到很大阻力，阻碍了人才自由流动和统一的劳动力市场的形成。
4.与企业养老保险待遇差异引发公平争议，影响社会稳定
改革开放初期，企业职工和机关事业单位人员的退休金水平大致相当。但自20世纪90年代企业养老保险改革后，二者的差距逐渐增大。有数据显示，从1993年到2002年十年间，二者待遇差距由40 元/月迅速扩大到400多元/月，差距比例从约20％扩大到约60％[1]。2004年全国企业职工退休金人均为783 1元，事业单位职工退休金为14644元，机关公务员退休金为15932元，机关事业单位养老金已是企业人员的两倍多。虽然近年来国内连续上调企业退休人员基本养老金，但最新的数据显示，全国月人均养老金仍只有1080元，远远低于机关事业单位的水平，而且这一退休收入差距还呈现扩大趋势[2]。
事业单位人员不缴费，养老金却远远高于企业人员，这种财富直接创造者与其供养者在财富分配上的差距，造成部分企业职工心理不平衡，有相对被剥夺感，并且已引起社会关于公平的广泛争议，不利于社会稳定，也不利于事业单位自身改革和企业吸引人才。这说明，现行养老保险制度作为收入再分配措施并没有起到缩小企业和事业单位初次收入分配差距的功能。
5.财政和用人单位负担沉重
伴随着事业单位老龄化加剧，退休人员越来越多，加之近几年工资上调，扩大了事业单位养老保险缴费基数，使单位和财政供款压力巨大。据劳动和社会保障部有关资料，1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已经远远超过千亿元，增加了20多倍；离退休金年均增长28.4％，明显高于同期工资递增18％的水平，且在多数年份超过了同期国家财政增长速度[1]。2004年各级财政对行政事业单位人员工资的发放已占到财政总支出的60％左右，尤其是各县、市级基层财政，工资支出甚至占到财政总支出的3/4以上[3]。
二、《方案》引发的争议
《方案》的主要内容包括：事业单位养老保险费用由单位和个人共同负担；退休待遇与缴费相联系；遵循“老人老办法，新人新制度，中人搞好平稳过渡”的原则；基金逐步实行省级统筹；建立职业年金制度；实行社会化管理服务等。改革的核心内容就是要使企业和事业单位的养老保险制度框架能够相互衔接。
1.关于改革目的和公平的争议
事业单位养老保险制度改革的一个重要背景是，事业单位养老保险长期实行现收现付制，个人不缴费，完全靠财政养老，资金来源单一；近年事业单位工资连续上调，退休人数增加，政府财政负担十分沉重；事业单位与企业养老保险待遇差距过大，引起社会不公。在这种背景下，根据《方案》中改革的指导思想②，政府改革的目的是“建机制”；而有些人认为改革的目的就是“甩包袱”。究竟是“甩包袱”还是“建机制”也引起各界争议。
如果政府以国家财政负担过重为由，改革的目的实际就是“甩包袱”，那么在同样以国家财政支付养老金的公务员待遇不降且有增加的趋势之下，只将事业单位列为改革对象，显然违背公平正义。另一方面，国家财政支出项目很多，财政不堪重负，并非单纯由事业单位养老保险所致③。因此，改革的目的如果是“甩包袱”，这将是以损害事业单位人员利益为代价，引起新的社会不公平。
如果改革的目的是建立个人也要缴费的“新机制”，那么就应根据帕累托改进原理，在不使其他人利益受损的情况下，至少使一方福利增加，才能使改革得以顺利推行。而事实是，《方案》希望通过过渡性养老金和职业年金的办法，以使改革对即期退休者的影响不大，但对距现在较晚退休者来说，养老保险待遇事实是在降低，即改革是在使部分改革对象利益受损的情况下进行的，并非帕累托改进，这样势必使改革推行受阻。
“甩包袱”或建“新机制”，《方案》都不可行，改革目的与《方案》措施的矛盾惹人争议。
2.关于事业单位养老金水平是否过高的争议
从表面上看，事业单位养老金总额攀升幅度的确很高，如前所述，目前已经远远超过千亿元，比1990年增加了20多倍；离退休金年均增长28.4％。但考虑到国内生产总值从1990年以来已增长近17倍，财政收入从不足3000亿元增至逾6万亿这样一个事实，事业单位养老金的攀升幅度并不是很大，只是大体跟上或略超过中国经济发展步伐。相对来说，企业养老金却是远远落后于这一节奏。那么改革调整的应该是提高企业养老金水平，使之能够跟上经济发展步伐，而不是反其道而行之，用降低事业单位人员养老金待遇的方式即“削峰填谷”[2]来实现公平。
3.关于《方案》相关内容有违《教师法》要义的争议
《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)第25条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”虽然这里明确指的是平均工资水平而不是说退休金，但作为工资的延续的退休金来说，也应符合《教师法》的要义。目前，我国事业单位人员高达3000万人，其中从事教育的人员占了总数的60％以上，根据《方案》，“老人”按原办法，受损的是“中人”和“新人”，这显然违背了《教师法》第25条之规定。
4.关于政策制定过程违背程序正义的争议
本次改革方案完全是在政府部门主导下出台，方案制定过程缺乏公开透明的民主程序，特别是未能充分听取相关利益人的意见，也未给相关利益人陈述意见的机会，因此《方案》的制定过程显然违背程序正义，缺乏各利益主体的充分利益博弈，其结果必然是各利益主体公开抵制、推诿扯皮，养老金并轨改革执行起来，很可能再次重演上次“夭折”的悲剧④。
另外根据公共选择理论中的中位投票人理论，在一个社会中，不管多好的方案都会有人支持，有人反对。要想方案赢得通过，就要争取处在中间状态的社会成员的支持。而在此次养老保险改革过程中，却是让作为城市中产阶级的几千万事业单位人员的利益受损，这无论是在理论还是实践上都难通过。因此，《方案》无疑不是改革的最佳方案选择。
5.关于财政负担问题的争议
巨额转轨成本是企业养老保险改革十几年来至今没有解决的难题。在这种情况下，《方案》要求事业单位与企业养老保险制度并轨，事业单位“中人”的过渡性养老金、“老人”的隐性债务，再加上改革后单位缴费(作为财政拨款单位，这部分实际也是政府买单)，会形成新的历史欠账。在企业养老保险改革的巨额转制成本无着落的情况下，仓促进行事业单位养老保险改革并与该制度并轨，这一新增的负担如何解决，《方案》恰恰没有这方面的安排，而这正是改革后的事业单位养老保险体系能否健康运转的关键。如果解决不好，势必将事业单位养老保险改革推向企业养老保险改革的覆辙，走入进退维谷的境地。
三、改革首先需要明确和解决的理论问题
1.如何看待和解决公平问题
公平是一个伦理概念，公平体现为机会均等、过程公平和结果公平。初次分配公平是遵循市场经济规律，按劳分配、按生产要素分配，多劳多得。作为收入再分配的主要措施，社会保障主要是通过缩小因初次分配而造成的收入差距过大，以保障每个国民的公平的生存权利。
就养老保险来说，公平应表现为三个方面。其一，因老年风险是同在的，因此人人都应享有养老保险；其二，由于每个人退休后的余寿、健康风险等都是大致相同的，因此从公平的角度来说，一个人退休前无论身居何职、贡献大小，在退休后都应享受相近的养老金或退休工资，不应再实行按劳分配原则；其三，由于当前的社会经济发展成果不仅是当代人努力的结果，还与上一代人的贡献分不开，因此，当前的退休者有权分享当前的经济发展成果，即养老保险待遇要与社会经济发展水平相适应。
如果把养老公平比喻为木桶的话，目前中国城市养老这个木桶上的木板是长短不齐的，公务员最长，事业单位次之，企业最短，而且长短悬殊。按照“木桶原理”，要保证养老公平，正常来说就要加长企业退休职工养老金这块木板，而不应该是截短长木板。有人认为：即使非得截长木板，也应首先截做为执政者的公务员这块，而不是事业单位这块次长木板，因为只有首先让公务员身先士卒，率先向企业看齐，才符合社会的公平正义，才能让事业单位跟从，进而顺利推动政策执行；否则，只让事业单位养老金大幅度下降，而机关公务员却独享特权，于情于理都行不通，因为尽管全国事业单位工作人员是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80％，但这并不是占国家财政供养人数20％的公务员继续享受特权，享受“超国民待遇”的理由[2]。简单地看，这种想法很有道理。但如果深入思考，这种做法实际是让所有人的养老金都跟不上经济发展的步伐，中国经济几十年高速发展的目的是什么，成果又在哪里呢？所以，《方案》看似平均的改革并不是在建立和维护公平，可能会导致更严重、更极端的不公平。
2.对性质不同的事业单位如何区分的问题
如前所述，事业单位情况比较复杂。某些事业单位与行政机关边界比较模糊，不容易区分。如有一些分支机构按事业单位管理的系统实际上在履行公共管理职能，比如银监会、证监会等；而很多按公务员机制管理的单位，实际上又是名副其实的事业单位；另外还有很多承担着大量公共服务职责的学校、医院、福利院等机构。即使在真正事业单位内部，又有一些不应该按事业单位管理的部门，如后勤人员、协会、招待所、文体部门、文化出版等组织，它们不履行公共服务职能，却也在享受财政拨款。理顺这些复杂的管理体制需要花费很大的精力，这一成本也是难以估量的。实际上，这项工作多年来从未停止过，但是一直没有理顺。在涉及个人切身利益的养老保险改革面前，划分这些单位和部门的性质，实际操作起来难度相当大，且会产生多方矛盾，甚至会危及社会稳定。但如果这一问题不解决，改革将无法顺利推行。这就需要政府在理论上首先给出能被多数人认同的界定标准。
3.个人账户应否、能否做实及转制成本问题
事业单位养老保险由长期实行的现收现付制向统账结合制转轨，必定像企业养老保险改革那样，“中人”的过渡性养老保险和“老人”的隐性债务，构成巨额转制成本。与企业不同的是，因事业单位由财政拨款，改革后单位缴费部分实际上也得由财政承担，改革只是增加了个人缴费责任。这就意味着事业单位养老保险改革的财政成本要大于企业。在这种情况下，事业单位养老保险的个人账户应否做实、能否做实，转制成本怎样解决，都要在改革之初做好理论上的可行性论证，实践上是否具有可操作性的论证。这一问题不解决，改革不是无法进行，就是将重蹈企业养老保险改革覆辙。
四、关于改革的进一步建议
1.坚持公平与刚性的原则
事业单位养老保险改革势在必行，但改革唯有建立在公平的基础上，才能被多数人认可和接受；改革只有坚持养老金刚性原则，才能使各方的福利都有所增加，符合帕累托改进，改革才容易推行。改革、发展、稳定是国民经济平稳快速增长中要正确处理的问题，没有稳定，谈不上改革和发展，改革要以社会稳定为前提。
实现事业单位和企业养老保险待遇公平有两条路径：一是企业向事业单位看齐，拉升企业养老保险水平，二是事业单位向企业看齐，调低事业单位养老保险水平。根据社会保障刚性特点、公平性及与社会经济发展水平相适应的要求，以及帕累托改进原理和社会选择理论，第二条路径不可行，这种看似平均的改革可能会导致更严重、更极端的不公平，甚至影响社会稳定。因此，要想公平与刚性兼顾，唯有第一条路径可走。
2.把握好改革的时机
其一，应选择在经济繁荣时期。此时公众对于涉及自身利益的改革承受力比较大。而在目前全球金融危机的背景下，国内经济发展速度放缓，保增长、扩内需、促民生和维护稳定是当前各项社会政策的主要目标。而事业单位养老保险改革，肯定会触动多方的利益，甚至与当前社会政策的目标相抵触。仅改革试点《方案》的出台，已经在一定程度上引起事业单位尚未退休者的心理恐慌(齐善鸿，2009)。因此，事业单位改革须三思而行，谋定而动(唐钧，2009)。
其二，应选择在企业养老保险改革定型之后。事业单位养老保险改革是要与企业并轨，但企业单位养老保险改革目前还没有定型(郑秉文，2009)，在转制成本如何解决、个人账户如何做实，做成多大规模⑤等方面都还没有最后定论。因此，事业单位养老保险如果确实要与企业养老保险制度并轨，最好在企业养老保险制度定型后进行。
3.明确事业单位养老保险制度改革分类标准
事业单位分类改革按行政执法类、经营类和公益类来划分。事业单位养老保险制度改革也应以此为标准。经营类事业单位改革后应参加企业养老保险，事业单位养老保险应仅覆盖行政执法类和公益类。同时要把没有政府职能但享受财政拨款的单位，比如各种学会、协会、招待所、文体部门、文化出版、机关高校的后勤部门等尽快从所属事业单位中剥离出来，让其完全社会化、市场化，执行企业养老保险，从而节省出大量财政资金，回补转制成本。
4.先改革后衔接，中间有个过渡期
在当前企业养老保险制度改革还未定型情况下，事业单位不宜纳入社会保险体系[4]，将事业单位养老保险与企业并轨，时机还不成熟。因为若提高企业养老保险水平，需要重新论证，尤其是政府财政方面论证；若降低事业单位养老保险水平，改革又无法推行。而事业单位养老保险制度不改革，其他改革就无法进行。因此，当前建立独立于企业社会养老保险制度之外的、但也是三方缴费机制的、并预留日后与企业社会养老保险制度衔接接口和空间的事业单位养老保险制度是现阶段的合理选择[5]
5.实现制度“平稳衔接”
制度的“平稳衔接”包括两个方面，一是要“妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接”⑥，确保事业单位养老保险待遇不降低，最大限度地承认既得利益；二是要使两种制度即事业单位养老保险与企业养老保险制度本身平稳衔接，使两个制度逐渐靠拢。为使改革能够顺利推进，对哪些人承认既得利益，又在什么时点上实行“平稳衔接”，都是需要考虑的具体问题，需经过多方博弈论证。
注释：
①从这些年的实效看，虽然它有效地减轻了财政负担、增加了行政事业部门员工的收入，在一定程度上起到稳定社会的作用。但由此而引起的副作用却远远超过了其正效应。见《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。政府改革的指导思想是：以小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，根据分类推进事业单位改革的需要，遵循权利与义务相对应、公平与效率相结合、保障水平与经济发展水平及各方面承受能力相适应的原则，逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。
②据中央党校主办的《学习时报》曾载文披露，2004年中国公车消费4085亿元，公款吃喝2000亿元，公费出国3000亿元，中国每年“三公消费”近9000亿元。
③事业单位养老保险制度向企业看齐，早已不是新鲜事物。早在1992年原人事部曾就机关、事业单位养老保险制度改革做出要求，事业单位与企业实行无差别养老保险金，但改革始终没什么进展。究其原因在于，该项公共政策出笼前，缺乏各利益主体的充分利益博弈，导致政策实施后，各方利益主体公开抵制、推诿扯皮。而此次《方案》，仍旧是政府职能部门一手操办，从政策酝酿到公布试点实施，根本就没有利益主体(事业单位)博弈的影子。
④1997年统一定为11％，做实试点后于2006年要求做实到8％，2008年由郑功成主笔的《中国社会保障改革与发展战略》中又提出企业单位养老保险个人账户规模应降为3％。
⑤2009年2月29日由温家宝总理主持的国务院常务会上，特别强调了一个原则，即“妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接”，这意味着必然要最大限度地承认既得利益。
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