基于内容分析法的福建省科技创新政策比较研究
张良强 王笑君
摘 要： “十一五”计划实施以来，党中央先后提出了自主创新战略与创新驱动战略作为应对当时国内外环境，提升我国自主创新能力的重要战略构想。立足于已有的研究，通过构建政策文本分析框架，将福建省自《福建省中长期（2006—2020年）科学技术发展规划纲要》发布以来的科技创新发展过程根据创新驱动战略的提出时间，即2012年，作为一个节点，区分为两个阶段，分别为2006-2011年的自主创新支撑发展阶段以及2012-2016年的实施创新驱动发展战略阶段。并将两个阶段的福建省科技创新政策文本进行量化比较分析，通过对科技政策制定的不同角度进行剖析，以期发现其中存在的问题并提出相应政策建议。
关键词： 科技政策；福建；内容分析法；比较研究
一、引言
自2006年“十一五”计划实施以来，为了提升科技创新能力，国务院于2006年发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006～2020年)》。纲要指出，把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心环节，把建设创新型国家作为面向未来的重大战略选择。并据此提出自主创新战略。而中共十八大的召开是一个承上启下的关键点，针对中国已经进入经济发展“新常态”的现状，党的十八大明确提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”，强调要坚持走中国特色自主创新道路，并实施创新驱动发展战略。
PRDM5阳性染色呈棕黄色颗粒，在宫颈癌组织中主要为核染(图1)，宫颈癌组织中PRDM5表达水平较正常宫颈组织中表达水平低(表1)，差异有统计学意义(P<0.001)。HPV16/18 E6主要为胞浆染色(图2)，在宫颈癌组织中阳性率明显高于正常宫颈组织，差异具有统计学意义(P<0.001)(表1)。
创新驱动的根本是自主创新，这要求依靠原始创新和引进技术的再创新，形成具有自主知识产权的关键技术和核心技术，并且在若干重点领域产生由科学新发现所产生的原创性创新成果。但是，创新驱动战略还应该在自主创新的基础上更进一步，首先，其要求协同创新，即以大学为主体的知识创新，与以企业为主体的技术创新创新之间的协同。其次，创新驱动要求自主创新成果在全社会的推广和扩散，而不仅仅是新发明在某个企业那里转化为技术。[1]第三，创新驱动战略要求创新从关注重点领域的自主创新转向全面创新；最后，要在全社会实现营造大众创业、万众创新的新局面。因此，可以说创新驱动战略的提出是在自主创新的基础上对中国经济社会发展方式的进一步规范，也对政府创新政策的出台提出了更多要求。
基于此，本文将十八大作为一个区分科技创新发展阶段的时间点来进行研究。并将福建省自《福建省中长期（2006—2020年）科学技术发展规划纲要》发布以来的科技创新发展过程区分为两个阶段。自改革开放以来，福建省积极贯彻党中央政策，科技政策工具不断地调整和完善，在推动全省科技和经济社会发展过程中发挥了重要作用。2006年省政府发布了《福建省中长期（2006—2020年）科学技术发展规划纲要》，把加强自主创新，建设创新型省份，作为福建中长期科技发展战略，此时为自主创新支撑发展阶段。而在此基础之上，福建省贯彻落实党中央于2012年发布的《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，在加快区域创新体系建设、增强自主创新能力、促进科技成果转化等方面推进改革和发展，标志着福建省进入实施创新驱动发展战略阶段，这是新时代下推动福建省崛起东南的新举措，也是保障“新常态”下福建省又好又快发展的新战略。
而有效的创新驱动战略下的科技创新政策体系是否被有效构建；创新驱动战略是否被有效、合理的执行；如何在政策实施和执行过程中避免问题出现以达到预期政策目标，这些都从理论层面和实践层面提出了新的科学命题。因此对创新驱动战略下的科技创新政策的研究是一个重要课题。
二、研究方法和框架
（一）研究方法
内容分析法是一种对于文献内容进行客观、系统、量化分析的科学研究方法，它将“用语言表示而非数量表示的文献转换为用数量表示的资料”，并将分析结果采用统计数字描述，通过对文献内容“量”的分析，找出能反映文献内容的一定本质方面而又易于计数的特征，从而克服定性研究的主观性和不确定性。由于其完整而严谨的研究体系，以及对非结构化海量文本研究的优势，故被广泛应用于社会科学领域甚至自然科学领域。本文将采用内容分析法对于科技创新环境有关的政策文本进行研究，首先制定分析框架；然后对政策文本进行收集并根据分析框架进行分类；之后进行样本编码，取得量化数据；最后将两个发展时期的量化数据进行统计以及对比分析，得到结论。
（二）分析框架
1.科技创新活动类型维度
通过研究我们可以发现，随着新战略的推进实施，福建省科技政策的制定颁布也随之发生了比较显著的变化。但是这种变化并没有完全反映创新驱动发展战略的预期要求，现行政策体系还不完善，尤其在创新协作平台建设、创新成果推广等方面，仍存在不同程度的偏差。
2.科技创新政策工具维度
从政策工具整体来看，两个时期福建省科技政策都主要偏向于供给型和环境型政策工具，其中占据最大比例的是环境型政策工具，分别占比60%和55%，后时期较前时期有所下降。其次是供给型政策工具，分别占比35%和41%，后时期较前时期有所上升。最后是需求型政策工具，在两个时期都不超过5%。而在环境型政策工具中，前时期占比最多的是法规管制 （30%），而后时期是策略性措施与资金投入（19%）。说明政府在逐渐减少直接通过法规政策文件对科技创新过程进行规范，相反通过引导市场主体进行创新的政策逐渐增加。在供给性政策中，两个时期占比最大的都是资金投入部分，但是后时期较前时期有显著提升，表明政府对于科技创新的重视程度越来越高，也更愿意对科技创新活动提供财政支持。在需求型政策方面政府的关注度很低，且两个时期并没有显著变化，政策制定相关部门受到固有的思维方式和路径依赖的制约，在实施细则层面仍偏好于供给型与环境型的政策工具。
随着创新驱动成为应对解决经济发展中出现的各种问题、避免落入中等收入陷阱、应对经济发展“新常态”的重要战略，智力成为最重要的生产要素，科技创新逐渐成为推动国民经济发展的主导力量。本文通过对2007-2011年以及2012-2016年两个时期内福建省科技政策文本进行统计与分析，可以发现福建省科技政策的制定存在着一系列的问题，并不能完全满足创新驱动战略要求。首先是创新协作平台建设支持力度不够，难以实现知识创新与技术创新的协同；其次是政策工具对创新成果推广支持力度不够，不利于营造大众创业、万众创新的政策环境和制度环境；最后是参与政策制定的职能部门过多，同时行政规范性文件数量远高于科技立法，政策效力相对较低，公众参与程度不够。这些问题将会对福建省科技创新活动造成阻碍。因此，本文针对这些问题，分别提出了进一步加大对创新协作平台建设支持力度；推动科技创新成果有效推广；规定合理的政策参与主体，着眼于科技政策制定的各个方面，推动福建省科技政策的合理制定。但是，本文仅仅对福建省科技政策文本进行了分析，且时间范围较短，对于全国以及长时间的科技政策文本研究不足，这将在将来的研究中得到补充。
图书馆流通部是联系图书馆与读者之间的桥梁和纽带，但是大多数高校都存在着领导对此不够重视，认为流通部工作简单，没有技术含量，对流通部员工管理及一些借阅制度都是延续多少年以来的老办法，没有新意，没有奖励激进措施，而流通部工作又单调乏味、繁重，这样就会使馆员工作懈怠，始终处于应付状态，对读者缺乏关心和耐心，势必会影响流通服务质量，破坏图书馆整体形象。
供给型政策工具指政府通过提供人才、信息、资金、技术等科技创新的相关要素，直接推动科技创新。根据要素的不同，供给型政策工具又可细分。
环境型政策工具更多表现为政府通过提供有利的政策环境对科技创新施加影响，间接引导创新主体的行为，可细分为目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制等几方面。详见下表
需求型政策工具指政府通过优先采购自主创新产品、贸易管制等措施保障技术创新成果得到转换，以保证科技成果产业化的顺利进行。需求型政策工具可细分为政府采购、外包、贸易管制、海外机构管理见下表
3.公共政策主体维度
前时期与后时期的科技政策参与（独立或与其他机构联合）制定颁布科技政策的情况由附表3、附表4所示
4.小结
目前串口通信标准主要有RS-232C和TTL电平标准.RS-232C标准以电压正负来表示逻辑状态，逻辑1(MARK)范围是-3～-15 V，逻辑2(SPACE)范围是+3～+15 V，PC机中串口多采用RS-232标准.TTL电平标准是一种以二进制形式进行数据传输通信的标准协议，通常，+5 V代表逻辑“1”，0 V代表逻辑“0”，多用于单片机.所以在进行单片机与PC机通信之前，需要进行电平转换.考虑到转换速率以及数据的可靠性，采用MAX3232进行电平转换.
通过对科技创新环境要素维度、公共政策主体维度、科技创新活动领域维度，将科技创新环境构建政策的分析框架进行建立。该框架分别从三个方面对科技创新环境构建政策进行分析，并共同对其产生影响，通过对三个维度的共同分析可以了解政府在不同的科技创新活动领域对不同科技创新环境的构建所选择的政策工具。（附图1）
附图1 福建省科技创新政策分析框架
三、政策工具视角下科技创新政策量化分析
政策文本的收集来源于公开资料：福建省政府网站、福建省科技厅网站与《福建省科技年鉴》。并最终收集了从创新驱动政策提出的2007年开始至2016年的福建省科技政策共129份 （其中2007-2011年57份，2012-2016年72份），由于每份文本可能存在综合使用政策工具的情况，因此对不同的政策工具进行区分，最后得出政策工具频数统计（见附表1、附表2）。
附表1 2007-2011年自主创新支撑发展阶段福建省科技创新政策文本分析结果
附表2 2012-2016年实施创新驱动发展战略阶段福建省科技创新政策文本分析结果
（一）整体分析
通过表3、表4可以发现，虽然后时期颁布的科技政策多于前时期，但是科学技术厅参与颁布的政策反而减少了，而省人民政府与省财政厅颁布的政策却分别增加了13份与10份，省知识产权局颁布的政策也增加了7份，同时参与颁布科技政策的政府部门也由13个增加至16个。这说明福建省力图通过发动各方面的力量推动中国技术创新能力快速提升。同时，由省人民政府直接颁布的相对较为宏观的政策由10份增加至23份，而由省人大制定的科技立法在两个时期并未产生较大变化，说明科技立法仍显不足。最后，由省知识产权局参与制定的政策也增加了7份，说明福建省对知识产权的重视程度也在逐渐增加。
（二）科技创新活动类型维度分析
作为科技创新政策的作用对象，从研究与发展，到研究与发展成果应用，最后到R&D活动相关的技术推广与科技服务活动，科技活动受到政策制定部门不同程度的关注。根据统计结果显示，两个时期最受关注的都是研究与发展阶段，尤其是前时期政策工具数高达81%，但后时期减少至56%。而在前时期仅占比2%的研究与发展成果应用阶段在后时期达到了21%。相比之下R&D活动相关的技术推广与科技服务活动阶段由前时期占比21%减少至12%，这表明在福建省，科技研究与研发是政府最为关注的部分，但关注程度趋于合理化，而研究与发展成果应用的关注度也在迅速增加。
11月5—10日，在2018年中国国际进口博览会企业商业展区域，一道亮丽的“林德红”吸引了众多的展商和专业观众的目光。
（1）在进度方面，理论上要按照施组设计严格执行，而在实际施工中，多为露天作业，直接受天气等外界因素的影响，并且还会受到一系列不可预见因素的影响，包括材料与机械设备供应、工程设计变更等，这些都会增加管理难度，针对这种情况，进行模式化管理是难以适应的，应结合实际情况的变化作出正确调整，保证安排的合理性与科学性。
（三）科技创新政策工具维度分析
1.“留置”定性：独立监察措施。根据改革与法律的设定，监察委员会是集违纪审查、行政监察与法律监督于一体的独立于一府两院的“行使国家监察职能的专责机关”；监察权既不同于传统的党权、虽具有行政权与司法权的某些特征但亦有区辨，亦是新设的独立权力。[2]因此，高度的独立性是监察委员会及监察权限与手段的关键属性，是保障留置措施公正有效的先决条件。
（四）公共政策主体维度分析
公共政策主体主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党等官方决策者。各主体各司其职，依据宪法赋予的权利制定各类公共政策，同时也相互制约。[3]福建省制定颁布科技政策时，党委、人大、省政府及其各部门都将各自发挥自身作用并运用自身权力构独立或参与颁布相关技术政策。
附表3 2007-2011参与（独立或与其他机构联合）制定颁布科技政策的情况
附表4 2012-2016参与（独立或与其他机构联合）制定颁布科技政策的情况
首先在政策文本的数量上，创新驱动发展时期（以下简称后时期）达到72份，相较于自主创新支撑阶段（以下简称前时期）增加15份，增长26%；而政策工具由120个增加至227个，增长89%。由此可见，福建省对于科技创新关注的力度逐渐加大，政策调节力度逐渐提高，且调控工具使用逐渐多样。
四、研究结论
科技创新活动是科技创新政策的作用目标，是研究科技政策成效的重要维度。连燕华教授于2007年结合我国国情将其界定为研究与发展（R&D）、研究与发展（R&D）成果应用及与研究与发展（R&D）活动相关的技术推广与科技服务活动。本文将借鉴这种分类方法。
（一）创新协作平台建设支持力度不够
要实现大学与企业的协同创新，需要实现两个创新系统的集成。而政府对包括产学研在内的创新系统进行整体协调和集成的主要方式是建立大学科技园，搭建产学研合作创新平台。产学研合作创新平台的目标，是指以合作技术创新为核心，整合企业、高校与科研机构的优势资源，获得单方无法独立达到的高效益，最大限度地提高平台的运行效率，建立起适应科技、经济及社会发展的平台系统。[4]而建设产学研合作的创新平台需要丰富的资源作为支撑，包括人力资源、知识资源、资金资源、政策资源和基础设施资源。[5]通过对政策文本进行分析发现，两个时期政策文本对于协作创新平台都鲜有提及，而更多的是单方面对企业孵化器以及科技园的建设作出规范或者对高校创新进行指导。在人力资源、基础设施资源以及包括信息资源在内的政策资源方面，两个时期政策工具的使用变化并不大，而与基础设施与科技信息有关的政策工具反而减少。
2）为了让更多的青年大学生亲身参与到诵读经典、讲解经典的活动中去，经典古诗文赏析课举行了课内经典诵读比赛。比赛的评委均是各班中的学生代表，用学生自己的眼光评选出自己心目中的诵读明星。通过比赛，加深了学生们对祖国优秀文化的理解，激发了他们的爱国热情，增强民族自豪感和使命感，同时也提高了学生学习的积极性。任课教师从每班中选出学生评委共同评审，对各选手的语言表达、内容新颖度和准备的充分程度等综合表现情况进行客观评价。学生参与各项活动的情况纳入相关课程的平日形成性考核评价体系，更能督促和提高学生的积极性，全面提升学生的个人修养。
（二）政策工具对创新成果推广支持力度不够
知识和技术等创新要素不同于物质要素，其使用具有规模报酬递增的特点，因而创新不排斥新知识新技术的广泛采用。只有当全社会都能采用自主创新成果时才能谈得上驱动经济发展。但是通过对政策文本的分析发现，能够推动有效创新成果广泛运用的科技创新活动类型维度政策工具在后时期占比虽然增长了15%，但增长主要集中在研究与发展成果运用方面。而R&D活动相关的技术推广与科技服务活动方面的占比反而下降。《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》明确提出，要营造大众创业、万众创新的政策环境和制度环境。而福建省政策工具的运用单纯注重科技创新成果的应用，这侧重于应用活动本身，却忽视了推广环节，即对成熟的科技成果进行大范围的应用与推广[6]，这容易使得科技创新成为无源之水。首先是产品难以形成有效市场，尤其是在广阔的县域地区容易形成较低端的以产量取胜的产品泛滥的现象。其次，难以形成勇于探索、鼓励创新、宽容失败的文化和社会氛围，这对科技创新的影响是巨大却难以被观察到的。最后，当科技创新成果难以被社会了解时，就难以充分激发全社会的创新活力，也不利于对创新人才的培养。
（三）政策参与主体结构不合理
福建省科技政策的主体主要是科学技术厅。但是后时期以来，省人民政府直接颁布的宏观政策开始增加，这表明福建省政府希望通过更多的宏观指导来提升福建省整体科技创新能力。同时，参与政策制定的其他政府部门数量增加的原因在于传统体制导致的国家经济和行政资源分布的不均衡，制度变迁过程中的路径依赖，以及各个机构在精简背景下，对自身的经济资源和行政权力进一步扩张的内在需求，都会导致科技管理部门能够获取的实际经济资源在短期内难以大幅度提高，[7]不同的部门为了本部门利益会更多的参与进政策制定之中，行政资源容易被分散。而另一方面，由省人大通过的科技立法在两个时期都相对较少，这其一是因为我国科技政策制定多是自上而下的实施，中央政府制定纲领性政策，再由地方政府根据实际情况制定具有指导意义的规范性文件进行补充与细化，不需要再行制定法规；二是因为“大政府，小社会”现象仍然存在，政策制定过程较大程度上掌握在政府手里；三是因为科技政策的制定有较高专业性，一般公民难以对科技政策的制定进行有效参与。因此，科技政策多以行政规范性文件的方式发布，而相对来说，行政规范性文件的效力低于行政法规、规章，且不能对行政相对人的权利义务进行规范。
[28] 吴敏文：《怎样看待特朗普政府的“南海巡航计划”》，《中国青年报》2017年8月10日，第11版。
五、政策建议
（一）进一步加大对创新协作平台建设支持力度
福建省应立足当地实际，响应中央号召，推进有利于知识创新与技术创新协同的产学研协同创新平台建设。这首先需要政府发挥自身的作用，或者直接作为平台构建的主导者，通过提供人力资源、知识资源、资金资源、政策资源和基础设施资源等要素，搭建起由企业与高校共同参与的协同创新平台。同时，政府要更加支持企业与高校和科研院所之间基于能力进行的合作，通过发布激励性措施，引导企业研发人员与高校和科研院所研发人员之间加强联系、信息共享和相互学习，大力支持企业研发人员到高校和科研院所进修访问和共同研发新技术、新产品，大力支持企业培养自己的创新人才，加快增强企业的自主创新能力。
（二）推动科技创新成果有效推广
科学技术的推广，尤其是农业科技的推广对于实现中小型科技企业发展与乡村振兴有着极其重要的现实意义。政府可积极推动企业与周边乡村地区的产业合作，通过资金、政策扶持等方式鼓励乡村地区使用先进科技成果；提供公共信息服务或其他公共服务，促进企业、高校、科研机构与社会之间的有效沟通与信息流动；发展民间、官方科技成果交易平台等，并完善相应制度，保障知识产权与交易的合理公正进行，减少交易过程中产生的不合理费用，降低成本，使市场在技术成果推广中发挥主导作用。
（三）规定合理的政策参与主体
首先，因该尽量将科技政策制定的权力集中在主管科技发展的机构：科学技术厅，并增加科学技术厅所拥有的关键经济和行政资源，避免科技主管部门只能利用可怜的行政权力对科技创新给予缺乏实际经济资源支持的指导。同时，公民参与政策制定能够有效弥补政府部门在制定政策时的基于部门利益而出现的有限理性，为了保证公民参与的连续性与有序性，其需要依据现有的政策框架进行，且无论公民参与的过程中所依据的政策，还是公民参与所最终形成的政策，都必须以明确、稳定、可预期的形式体现出来，在这方面，法律无疑是合适的选择。[8]因此，减少科技政策制定过程中部门的隐性扩张，提升政策的稳定性与权威性。并且这也是对社会进行科普，建设激励创新的文化氛围的重要一环。
（四）妥善使用三类政策工具
当前，福建省的科技政策主要集中在环境型工具的运用上，且多是通过大量的财政手段、行政命令手段或者激励性手段，政府不仅是科技创新活动的管理者与组织者，更是直接参与人。根据已有的研究成果显示，财政投入与行政措施的协同对经济增长并没有显著作用，反而金融措施与行政措施的协同却可以显著地促进经济增长。因此，政策制定部门应适当减少在研发和产业化阶段对行政管制工具的单独运用，并加大对企业的金融支持，因为能满足技术创新投资风险性和长期性要求的只能是资本市场。[9]因此，政府应多元化运用政策工具，减少直接行政命令，并增加金融与税收工具的运用，并辅之以政策法规约束。同时，需求类工具重视程度不足。当前，经济发展需要从投资拉动转变为由需求拉动，而企业科技创新的最终价值也必须通过市场来实现，因此，政府可以通过增加外包、政府购买等方式，人为建立市场，以需求推动供给。同时，依托地理优势，注重与台湾以及“海上丝绸之路”沿线国家的科技交流以及技术流通，打破地域边界，实现科技创新的跨边界协同，形成科技创新发展的命运共同体。
六、结语
科技创新政策的政策工具研究相对成熟，因此，本文借鉴本研究借鉴苏竣（2007）及Rothwell和Zefveld的分析框架，将基本政策工具分为供给型、环境型和需求型三种类型。[2]
说明：在认知冲突中激发学生的创造性思维，产生新知并加以巩固.探究的方式有利于学生对新知的理解，也有利于学生素养的发展.
注释：
[1]洪银兴：《论创新驱动经济发展战略》，《经济学家》2013年第1期。
[2]田进、谢长青：《中国农业科技创新政策文本：基于政策工具——科技创新链的二维分析框架》，《科学管理研究》2018年第36期。
当然了，在其他地方，我都弹到过让我印象深刻的汉堡施坦威，但总的来说，纽约琴的声音特质更符合我的审美，更多场合，我倾向使用纽约施坦威演奏。
[3]陈庆云：《公共政策分析》，北京：北京大学出版社，2011年，第68-71页。
[4]郑海航：《企业组织论》，北京：经济管理出版社，2005年，第123-125页。
[5]傅建球、张瑜：《产学研合作创新平台建设研究》，《工业技术经济》2010年第29期。
[6]贺德方：《对科技成果及科技成果转化若干基本概念的辨析与思考》，《中国软科学》2011年第11期。
[7][9]彭纪生、孙文祥、仲为国：《中国技术创新政策演变与绩效实证研究(1978-2006)》，《科研管理》2008年第4期。
“去年以来，西江广东段仅发生1起水上交通事故，没有发生重特大水上交通安全事故，水上安全事故已下降八成，保障了西江两岸群众的出行安全。”在9月6日进行的共建“平安西江”2017-2018年度总结评估会上,传来了这一令人鼓舞的好消息。
[8]陈历幸：《经济不景气背景下的产业结构调整立法问题》，《上海财经大学学报》2009年第11期。
*作者简介： 张良强，福州大学经济与管理学院教授，硕士生导师；王笑君，福州大学经济与管理学院硕士研究生；收稿日期：2018-12-11。
[责任编辑 丁 晶]
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