摘要：随着2018年国家层面机构调整将各类空间规划进行整合，全新的国土空间规划将取代原有主体功能区划、城乡规划、土地规划等诸多职能。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，是融合了主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划的全域全要素的综合规划。文章主要就新时期国土空间规划存在的问题及对策展开分析。
关键词：新时期；国土空间规划；问题；对策
2019年5月9日，中共中央国务院正式印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（发〔 2019〕87号）（下简称《意见》）。为深入贯彻落实《意见》，自然资源部于5月28日印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔 2019〕87号）（下简称《通知》），对国土空间规划各项工作进行了全面部署，宣告社会各界和行业内关注已久的国土空间规划的总体工作框架和方向全面出炉，这也意味着自上而下涵盖到各省市乃至乡镇、村庄的国土空间规划编制审批和实施管理工作全面启动。
1 新时期社会经济发展新趋势
2008年全球爆发金融危机以来，我国进入了经济深刻转型和更替发展的新阶段。回顾过去10年我国的社会经济发展，对城乡发展及其空间配置产生重要影响的有经济发展进入新常态、城镇化发展进入新阶段和生态文明建设进入新时代等三个方面。
1.1经济发展进入新常态
改革开放的前30年，中国经济经历了令世界瞩目的高速增长。然而，2008年全球金融危机以来，我国经济增速放缓，GDP增长率从2010年的10.64%下降至2018年的6.60%。这种经济新常态的到来，标志着增长主义的终结，经济进入发展模式转轨和增长方式转变的新阶段。
1.2城镇化发展进入新阶段
改革开放以来，中国经历了大规模的城镇化进程，城镇化率以每年增长1个百分点的速度快速增长，至2018年全国城镇化率达到59.58%，上海、北京、广东、江苏等省市城镇化水平接近或超过70.00%。人口在城乡之间的流动，带来城乡发展格局的重构——总体上呈现城镇人口增长与乡村人口减少的特征。新时期，在城镇发展上，呈现出城镇收缩与增长并存。
1.3生态文明建设进入新时代
生态保护历来是中央政府强调的工作重点，但一些地方政府在快速城镇化过程中以牺牲环境为代价换取经济和城市发展，造成了生态空间侵占、环境污染等诸多问题。因此，党的十五大提出可持续发展战略，希望转变传统的粗放发展模式。“十一五”和“十二五”时期，国家更是对生态保护进行了一系列探索，例如国家发改委推出主体功能区规划、环境保护部划定生态保护红线、国土资源部和住房城乡建设部提出划定城镇开发边界等等。但是，各部门事权冲突，政出多门，致使生态保护成效有限。党的十八大提出要进行生态文明建设，标志着国家迈向生态文明的新时代。新时期，生态文明建设将呈现两个特征——最严格的生态保护和最广泛的生态修复。
2国土空间规划存在的问题
2.1 国土规划职能分工不明确
过去三条控制线划定工作，分别由 5 个牵头部门划定。其中，生态保护红线由原环境保护部、国家发展改革委牵头划定，永久基本农田红线由原国土资源部、原农业部牵头划定，城镇开发边界由原国土资源部、住房和城乡建设部牵头划定。三条控制线分头划定，除了前面提到的空间交叉重叠难以落地的问题外，还存在划定与管理衔接不够，信息平台重复建设、多头管理等问题，这样既无法实现空间保护与保护底线约束目标，也使地方政府的空间治理行为无所适从。
2.2上下层级的规划功能存在交叉现象
随着国土规划层级的增加，导致规划过程中存在重复现象，不同层级差异性较小，导致存在较多的重复功能，使国土空间规划不合理，效率无法提高。除此之外，土地利用总体规划是从上级到下通过层层指导和约束实现管理的，但在社会经济、自然资源等层面仍然缺乏足够的指导力度和约束力度。而其他规划存在上下级规划功能交叉，且上级对下级的指导性和约束性较差。
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2.3国土空间规划管理滞后
首先，各规划没能充分考虑土地统筹问题，使土地供需之间存在较大的矛盾，难以实现国土的有效利用。其次，规划内容和理念存在滞后性。以往的国土规划理念重视经济增长，缺乏对社会民生问题的了解，且带有浓重的计划经济色彩，使规划整体与实际情况脱离，需要时常加以调整。最后，规划的调控作用需要强化。由于上级国土规划调控不力，导致地方政府随意增加城市建设规模，且国土资源部门、环保部门、林业部门等相关部门没能充分发挥空间统筹和管理作用，导致调控作用没能充分发挥。
2.4空间国土规划的法制化建设有待提升
当前，我国空间国土规划存在立法滞后现象，相关法律法规的建设有待完善，内容、形式以及协调情况都存在一定的不足，内容不全面、体制不健全并且缺乏可操作性。同时，规划实施和管理机制也不够完善，当前规划主要以编制实施和监督三位一体为主，缺少具有较强科学性和民主性的决策机制和制约机制，使公共难以有效参与。另外，随着规范类型的多样化增加，使政府的审批范围也需要随之扩大，难以适应我国社会市场环境的变化。
3 新时期国土空间规划的对策分析
3.1 提升国土空间规划的综合性
中央机构改革后，组建自然资源部，将原主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划编制管理职能，以及三条控制线划定管理职能统一起来，在国土空间规划中，统筹划定三条控制线，加强空间管制的底线管控和刚性约束，有利于行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，提升国土空间治理综合效能。三条控制线作为生态、农业和城镇等不同功能类型的国土空间底线，要根据其主体功能科学布局，形成各具形态、错落有致、相互衔接的空间格局，建立健全分类管控机制。
3.2规划目标应与问题导向紧密贴合
根据我国新时期社会发展和经济发展的特点，并分析当前我国国土空间规划过程中存在的问题，通过与规划过程中不协调、不合理、无法可持续发展等问题的结合，制定科学有效的规划目标并加以实施。
3.3 完善国土空间规划的法律体系
通过完善我国国土空间规划的法律体系，明确从顶层到底层的法律法规，从而有效确保其在法律体系中的重要地位，使其充分发挥统筹、协调和调控的作用。对于省级、市级等层面，需要形成由上而下相互对应的规划法规体系，充分保证城乡规划、土地规划等的法律效力，避免出现违法用地现象。
3.4 促进国土空间规划内容的融合
为了促进国土空间规划内容的融合，需要对各类空间规划加以分析，充分了解不同空间规划的内涵，并找出不同规划的共同点及基本标准，对各类规划的规则进行调整，从而有效促进规划内容的融合。例如某县作为“多规合一”试点，通过“多规合一”，实现了将国民经济规划、社会发展规划、城乡规划、环境保护规划等多个规划在同一区域的融合，并将主体功能规划区作为基础，对其他空间性规划进行统筹管理，并严格根据该区域的功能定位，以生态原则为主要原则，通过主体功能、资源整合、创新体制等理念为引领，实现了国土空间开发格局的优化，最后淘汰了120余家搬迁企业，进行了10000余人的生态移民，并引进了大量绿色项目，有效实现了传统工业园向生态工业园的转变。
3.5 实现规划实施、改革和创新
国土空间规划的实施需要充分适应我国社会经济的发展以及人们对资源利用情况的需求，从而不断进行改革和创新。例如，相关部门可以与自然资源统一监管的需求相结合，通过推动自然资源资产产权体制的改革，实现各种管理手段和控制方法的优化，并建立完善的规划实施机制，贯彻落实国土空间规划的实施。
综上所述，编制国土空间规划在我国经济建设过程中占据着重要地位，本文通过分析国土空间规划过程中存在的问题，提出了国土规划职能不明确、法制化建设有待提升、功能存在交叉等现象，并采取相应对策，有效提高国土空间规划编制的科学性和高效性。
参考文献：
[1]李恒，张坤.浅析新时期国土空间规划发展[J].农村经济与科技，2019，30（19）
[2]张庆.新时期国土空间规划的战略研究[J].农家参谋，2019（19）
论文作者:彭杰琦,董媛
论文发表刊物:《基层建设》2019年第29期
论文发表时间:2020/3/3
标签：空间规划论文; 国土论文; 空间论文; 新时期论文; 功能论文; 生态论文; 城镇化论文; 《基层建设》2019年第29期论文;