实现人民币国际化的法律障碍透视，本文主要内容关键词为：透视论文,障碍论文,人民币论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.29 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2015)04-0062-11 一、问题的提出 人民币国际化属于货币国际化的范畴。对于何谓货币国际化，大体上有两类不同的理解：一是将货币国际化界定为货币的跨境使用，二是将之定位于在世界经济和国际货币体系中具有突出地位和重要性。[1]3此两种理解实际上反映了货币国际化的两类不同程度——跨国化和全球化。前者反映的是货币国际化的初级水平，后者则是货币国际化充分和发达的体现，只有极少数货币才能达到此种发展水平。与我国地位和人民币国际化目标相称的国际化必然是全球充分意义上的国际化[2]，故本文将人民币国际化定义为人民币在国际社会充分发挥价值尺度、交换媒介和储藏价值的货币功能而被广泛用作贸易计价及结算货币、投资货币和储备货币的现象，并在此意义上审视人民币在实现国际化过程中的法律障碍。人民币国际化需要调整和建构相关的法律制度，使之与人民币国际化的需要相适应，否则，不相适宜的法律制度就会成为人民币国际化的羁绊。 那么，人民币国际化会面临哪些主要法律障碍和问题?对此观察的角度不同，会有不同的罗列和答案，但毫无疑问，最佳列序以及由此建立起的研究框架体系只能是一个。这个列序和体系是什么?应当看到，货币国际化包括人民币国际化，都存在着一个由不充分到充分的渐进发展过程，所面临的法律问题也会随着人民币国际化程度的加深而渐次凸显、增加，从而在时间维度上存在着一个由近及远的序次。因此，人民币国际化的法律问题，依循人民币国际化的发展进程，包括三大部分：一是实现人民币国际化过程中的法律问题，这类问题通常是人民币在实现国际化的进程之中所遇到的，关系到人民币国际化能否实现的问题。这些问题有哪些，后文将进行专门考察。二是人民币国际化实现过程中和实现后共同面临的法律问题，如人民币国际化的风险防控等问题就共存予以上两个阶段。三是人民币实现国际化之后面临的法律问题，如他国针对人民币采取不当货币及贸易行为等，只能发生在人民币已经国际化之后。 以时序为主线研究人民币国际化的法律问题，并以此为据审视相关法律制度的变革，不仅能够有序、无遗地涵盖人民币国际化的所有重大法律问题，而且还能够依循这些问题出现及需要解决的大体时间序次，实现法制改革的前瞻性与时序性的统一，特别是能够尽可能地避免因追求人民币国际化的政策目标而对其他政策目标造成不必要的过早冲击所付出的代价，并为解决人民币国际化法律问题所需要的顶层设计和总体布局提供引导。 人民币国际化虽然面临许多法律问题，但是如果人民币不能实现充分的国际化，后续的法律问题也就无从谈起。而且，我国需要的人民币国际化，不只是要使人民币成为当下的贸易计价和结算货币，而且还要使其成为投资货币和储备货币。人民币若不能国际化，就不能成为国际投资货币和储备货币。可见，解决人民币实现国际化过程中的法律问题并进行相应的法律制度变革，在人民币国际化的诸多法律问题中首当其冲，构成解决人民币国际化的其他法律问题的前提和基础。故本文限于篇幅，专注于对人民币实现国际化过程中的法律障碍的考察，以期为实现人民币国际化而需进行的法律变革提供参考。 需要指出的是，货币国际化包括人民币国际化的实现是有条件的。一般来说，这些条件主要有：(1)货币发行国综合国力，特别是以经济规模和对外贸易体现的经济实力，这是该货币获得国际社会信赖的基础。(2)货币发行国资本项目开放。(3)货币发行国具有富有深度、流动性且开放的金融市场。[3]335(4)货币发行国的汇率由市场供求关系决定。在以上诸因素中，一国货币能否成功地实现国际化不是任何一个单项因素决定的，相反其取决于诸项因素的综合。[4]实现人民币国际化需要克服法律障碍的过程，在一定程度上就是进行法律制度变革兑现以上条件的过程。 二、实现人民币国际化面临的法律障碍之衡量 当下人民币与国际化货币通常需满足的上述条件还有哪些差距，特别是妨碍这些条件实现的法律障碍在哪里?对此不能凭空而论，而应以适当的标准作为起点。既然货币国际化是一国货币职能在国际间的延伸，那么，衡量当下处于初始阶段的人民币国际化与人民币充分国际化的差距，特别是横亘于二者之间的法律障碍，宜首先以国际化货币的职能为衡量标准和起点。其次，实现人民币国际化离不开对当下通过离岸方式开展的人民币国际化的评估，其核心在于确定：以离岸方式开展的人民币国际化能否实现我国所需要的人民币国际化?如果答案是否定的，那么，离岸人民币实践又投射出了哪些法律问题? (一)货币国际化的衡量标准与人民币国际化实现的法律障碍 1.货币国际化的衡量标准 一国货币在国际社会发挥了什么样的货币职能才算实现了国际化?一般认为，国际化的货币需要在国际间发挥价值尺度、交换媒介和储藏价值的职能，而这些职能在私营领域和官方领域又有不同的体现，概括起来可以通过表1展现。
就作为价值尺度职能而言，在私营领域，国际化货币须能够成为国际贸易商品和金融交易的计价货币，既适用于与其居民发生的交易，也适用于非居民之间的交易。在官方领域，价值尺度意味着国际化货币是被用来衡量另一货币价值的货币，如成为实行钉住汇率制国家的被盯住货币，或在这些国家的汇率在盯住一篮子货币时成为货币篮子中的货币，或成为IMF(国际货币基金组织)特别提款权(简称SDR)的组成货币。就交换媒介之职能而言，国际化货币须能够成为私营领域商品和金融交易的媒介货币。在官方领域，交换媒介主要体现为其他国家干预外汇市场的货币、政府间的货币互换对象以及在境外流通的货币。就储藏价值职能而言，一货币要成为国际货币，须成为国际间私人的投资货币和其他国家的官方外汇储备。 从已经国际化的货币的经验来看，货币职能对外延伸、扩充大体上依循如下轨迹：首先，货币以价值尺度和交换媒介为起点，然后以某种形式被其他国家用作确定其货币汇率的基准，最后对该货币需求的持续增长刺激对该货币的拥有，使其成为储藏价值的载体。也就是说，货币职能的扩展是依循从私到公、从商品到金融，以私人—商品与官方—金融为两端的发展轨迹。[5]然而，需要指出的是，在以上过程中，价值尺度、交换媒介和储藏价值之功能彼此间存在互动关系。例如，在私营领域，使用一种货币为贸易和金融资产计价货币，会推动该货币成为媒介货币。在官方领域，如果一国将其货币汇率盯住另一货币，那么，该国就可能需要持有被盯住的货币作为外汇储备，并以该货币对外汇市场进行干预。同时，在国际间私营领域使用一种货币，也会促使其在官方领域的运用。[6] 2.货币国际化衡量标准指向的人民币国际化的法律障碍 一种货币在国际间扩展其货币职能和实现国际化，需要对不相适应的法律制度进行变革或重构，否则，货币国际化就会遭遇法律障碍。美元国际化的历程对此提供了有力的佐证。美国GNP(国民生产总值)和国际贸易量分别在19世纪末和1910年超过英国居世界第一，但1914年之前美元在国际金融市场上却难觅其踪，没有发挥国际货币的职能。然而，10年之后，美元却成为与英镑相匹敌的国际货币。是什么阻碍了、又是什么促成了美元的国际化呢?答案是法律。在美国《1913年联邦储备法》通过之前，不仅美国没有平稳和润滑金融市场的中央银行，而且美国法律禁止美国的银行建立海外机构，也不允许美国银行从事贸易信贷业务，从而将诸如贸易融资等业务拱手让给大西洋彼岸的英国伦敦，使美元与美国的国际经济贸易活动毫不沾边。而《1913年联邦储备法》不仅允许美国银行建立海外机构，而且鼓励其买卖贸易票据。特别是，1914年开始运营的美联储大量收购和贴现银行的贸易票据，成为这一市场的最大做市商和投资者，从而为金融市场提供充裕的流动性。[2]法律制度的变革破除了美元国际化的桎梏，成就了美元国际化的伟业，法律制度之于货币国际化的作用由此可见一斑。 我国为了推动人民币国际化，近几年也出台了一系列的规定，但对照国际化货币应具有的货币职能，人民币距离国际化货币尚有差距，而这些差距也从一定角度折射出了人民币国际化面临的法律障碍。当下，人民币距离国际化的差距，可以通过表2展现。 从以上国际货币职能来衡量，目前人民币与国际货币的差距呈现如下特征：人民币作为国际货币的职能在贸易计价和结算—金融产品计价、结算和投资—官方钉住汇率、外汇市场干预和外汇储备的链条上，呈现出依次衰减的特征，即人民币在贸易计价和结算上的职能发挥得相对显著，在金融产品计价、结算和投资上作用有限，而在官方钉住汇率、外汇市场干预和外汇储备中则没有作用或者作用十分有限。为什么会出现这种现象?
人民币作为贸易计价和结算货币的职能之所以较为显著，不仅因为我国通过一系列规定鼓励以人民币进行国际贸易的计价和结算，人民币在经常项目下已没有实质的法律障碍，而且还由于当初对人民币升值预期较大，故境外出口商乐意接受人民币以坐收人民币升值之利，我国的进口商也愿意以人民币对外支付货款以免除货币兑换费用和汇率风险。 在金融产品上，虽然金融产品在发行和交割上也需要计价和结算货币，但金融产品主要是为投资者提供持有财富的金融资产。投资者是否愿意持有特定货币资产，一个极为重要的因素是流动性，即投资者能否高效地在金融市场上出售和变现这种资产。由于我国对通过贸易等渠道流出的人民币仍然实行资本项目管制下的内外分离，离岸市场以人民币计价、结算和投资的金融资产的流动性取决于离岸人民币资产池的大小，而不能获得中国人民银行的流动性支持，因此，流动性以及人民币离岸市场规模的有限性就制约了人民币作为投资货币的功能。人民币在金融产品上的货币职能发挥受限，将人民币国际化之障碍直指我国实行的资本项目管制制度以及由此导致的离岸人民币市场规模受限问题。 在官方领域，人民币在官方领域之所以没有发挥或仅发挥极为有限的国际货币职能，既是因为人民币国际化的程度有限所致，更是因为我国资本项目管制使然。由于人民币国际化程度不足，特别是在金融产品上作为投资和储备货币的作用有限，因此，其他国家很难在确定本国货币对外汇率时将其盯住一个国际货币职能不健全的货币，也无法以这种不常见、外汇储备中不持有的货币对外汇市场进行干预。同样，IMF也是以中国资本项目未放开为由，拒绝将人民币作为特别提款权的计值货币。不仅于此，我国的资本项目管制更是妨碍了人民币成为其他国家外汇储备。众所周知，各国外汇经营均遵循安全、流动和盈利三原则。资本项目管制使境外人民币难以投资我国境内安全性能最高的国债，从而动摇了这些国家持有人民币作为外汇储备的根基。在原则上不能投资我国境内市场的情况下，境外人民币只能投资于欠缺流动性保障、规模有限的离岸市场，不利于满足将外汇储备资产高效变现和兑换的流动性需要。同时，资本项目管制造成人民币离岸市场资产收益通常低于在岸市场，使各国若以人民币作为外汇储备则难以实现盈利性的目标。可见，资本项目管制以及缺乏安全、流动的人民币资产市场，是人民币难以成为各国外汇储备的主因。 (二)人民币国际化的当下特征与其折射出的法律问题 与美元、欧元等不同，人民币国际化是在我国资本项目没有完全放开的条件下起步的，因而体现出自身的一些特征。追寻这些特征折射出的问题，对于发现人民币在实现国际化过程中面临的法律问题具有重要的指引。 1.人民币国际化的当下特征 人民币国际化在当下主要体现出以下特征： (1)人民币国际化以内外分离型的离岸市场为主渠道。 离岸金融市场是在货币发行国的在岸货币金融循环体系之外以离岸货币进行金融交易的市场，有内外分离、内外一体和避税港三种类型，其中内外分离型的离岸市场将在岸交易与离岸交易严格分开。[7]5-11我国推行人民币国际化的标志性举措，始于2009年7月中国人民银行等六部委发布的《跨境贸易人民币结算试点管理办法》及《实施细则》，并在两年后将跨境贸易人民币结算的对内范围扩大至全国，对外范围扩大到全世界。2010年7月，中国人民银行与香港金管局签订的《补充合作备忘录》以及与中银香港签订修订后的《关于人民币业务的清算协议》，明确规定人民币资金进出内地需符合内地的有关规定。而我国内地是存在资本项目管制的。因此，通过经常项目项下的贸易途径以及其它方式流到境外的人民币，除非用于从中国进口的贸易支付外，原则上不能通过资本项目流入在岸市场。在资本项目管制的狭缝下推行人民币用于贸易清算和国际化，当下主要是借助在离岸市场上建立离岸人民币清算系统。与美元、欧元在资本项目开放条件下国际化、因而其清算中心均设在本土的情况不同，人民币国际化由于资本项目管制的存在，需要在离岸市场地建立清算系统，指定清算银行，实现内外分离，以此缓解人民币贸易清算与资本项目管制的矛盾。可见，资本项目管制下内外分离的离岸市场是当下人民币国际化的主渠道。 (2)资本项目管制壁垒上为离岸人民币开通了一些通道。 人民币国际化客观上需要解决流出的人民币的流通和交易问题。随着离岸人民币增多，离岸人民币的去处成为制约人民币国际化发展的瓶颈。为了缓解这一问题，我国在资本项目管制的壁垒上为离岸人民币投资境内的在岸市场开通了一些通道，主要包括：①2010年8月，中国人民银行发布《关于境外人民币清算行等三类机构运用人民币投资银行间债券市场试点有关事宜的通知》，允许境外中央银行或货币当局、港澳人民币业务清算行和境外参加行，使用依法获得的人民币资金投资内地银行间债券市场。②2011年10月，中国人民银行与商务部分别发布《外商直接投资人民币结算业务管理办法》《关于跨境人民币直接投资有关问题的通知》，境外投资者可以通过跨境贸易人民币结算、境外发行人民币债券及汇出境外的人民币利润和转股、减资、清算等渠道获得的人民币，开展直接投资活动，但不得直接或间接用于在中国境内的有价证券、金融衍生品投资以及委托贷款。③2011年12月，证监会等发布《RQFII境内证券投资试点办法》，允许符合一定资格条件的境内基金公司、证券公司的香港子公司，运用在港募集的人民币资金在经批准的人民币投资额度内开展境内证券投资业务。在证券投资方面，特别需要提及的是，2014年4月中国证监会与香港证监会联合推出的沪港通允许两地的投资者通过当地证券公司(或经纪商)，经本地交易所与结算所买卖、交收对方市场上规定范围内的股票，进一步推进了人民币的跨境证券投资。④2012年12月，中国人民银行深圳分行发布前海人民币跨境借贷指南，允许在深圳前海特区注册成立的公司从香港银行借入人民币用于前海开发。以上措施是在资本项目管制的条件下对资本项目管制作出的变通，并没有改变当下人民币国际化受制于资本项目管制而采取内外分离的离岸市场的格局。 2.离岸人民币折射的人民币国际化的制度瓶颈 我国当下推行国际化的人民币，是受资本项目管制的人民币。其所造成的离岸人民币市场的困境，折射出人民币国际化面临的如下制度瓶颈： (1)离岸人民币市场流动性之忧直指资本项目管制。 一种货币若要担当国际货币的角色，就需要为国际交易提供足够的流动性，否则，国际社会就会寻找其替代者。这就要求国际货币的发行者即通常情况下货币发行国的中央银行，通过提供贴现窗口、货币互换等方式向国际社会提供流动性，金融危困时期更是如此。[8]我国存在的资本项目管制切断了中国人民银行与离岸人民币市场之间的流动性输送，因此，离岸人民币市场背负流动性之忧。以2011年4月香港首只以人民币计价的基金——汇贤房地产信托投资基金公开招股为例，尽管此次募集资金的总额仅为人民币104亿元，而当时香港人民币存量超过了4000亿人民币，但投资者对该股份在二级市场的交易和流通仍然心存忧虑，这也是造成首支离岸人民币 IPO的市场表现乏善可陈的原因所在。[9]已有的国际化货币没有一个是仅借助离岸而不开放在岸资本项目实现的，人民币在离岸市场上作为投资货币的功能受限，再次将人民币国际化的矛头指向资本项目管制及其所涉及的其他相关制度。 (2)离岸人民币的投资需求呼唤发达的在岸市场。 当下，离岸人民币迫切地需要寻找到一个出口和去处，一方面反映出离岸人民币市场规模有限，另一方面则反映出货币国际化需要货币发行国建立发达的金融市场并实行对外开放。特别是，人民币国际化的持续发展及其派生的投资需求，必然呼唤我国建立有广度和深度、富有流动性和效率的发达金融市场。在此方面，有关货币国际化的经验、教训值得我们借鉴。日本当年在日元国际化问题上，一方面在离岸市场上解放日元，使之自由地使用，另一方面对国内日元市场维持相对控制且资本市场发展不平衡。这一方法阻碍了日本国内金融市场的深化，没有吸引资本流入和对日元资产的投资，最终制约了日元的国际化。[10]反观美国，在20世纪六七十年代美元离岸市场快速发展的同时，美国开放国内金融市场，使离岸美元成为促进美国金融市场发展的重要因素[8]，而发达的金融市场正是美元在美国财政和国际收支双重巨额赤字的条件下迄今仍然占据世界霸主地位的重要原因。美元和日元的经验、教训显示出在发展货币离岸的同时开放和发展国内金融市场的重要性。因此，建立适宜的法律制度以推动我国金融市场的发展是实现人民币国际化面临的又一法律重任。 (3)人民币“一币数价”要求实现人民币在岸与离岸市场的对接。 仅以内地与香港为例，目前在岸人民币与香港离岸人民币的价格和收益存在差异，人民币具有三种不同的价格：在岸人民币(CNY)价格，香港离岸人民币(CNH)价格，独立于CNY和CNH、以美元结算的无本金交割远期交易(NDF)价格。如果说后者与前二者存在价差是基于即期与远期的不同因而尚可理解的话，那么，CNY和CNH在汇率以及利率上存在差异，则显示出人民币不能自由流动以及内地在确定人民币价格中市场化程度不足的问题。不止于此，人民币离岸市场的发展目前呈现出分散、多元的趋势和格局，新加坡、伦敦、中国台湾地区等都在建立离岸人民币市场。问题是这些离岸市场如何协调彼此在岸人民币价格?此外，每个离岸市场都有自己的清算银行，这些清算银行之间的关系如何协调?各自的信用风险等问题如何解决?这些问题不解决，人民币就难以被广泛用作储备货币以及投资货币。而要解决这些问题，就需要拆除分割境内外人民币市场的藩篱，实现境内外人民币市场的对接。为此，除需要改革我国资本项目管理制度和建立发达的国内金融市场之外，我国还应改革人民币汇率以及利率形成机制，由市场决定汇率和利率，从而解决人民币“一币数价”的问题。而利用市场化的离岸人民币利率与汇率来倒逼国内利率机制与汇率机制改革，可能正是中国央行的隐含意图。[11] 综上，对人民币国际货币的职能和离岸人民币实践的考察表明，通过离岸方式推行人民币国际化，不论在人民币国际化之始的理由是多么的充分，但发展下去就必然触及开放资本项目、改革汇率形成机制和建立境内发达金融市场等问题。这些问题不解决，就会妨碍人民币职能，尤其是其作为投资货币和储备货币职能的发挥，难以实现充分的人民币国际化。而要解决这些问题，就需要变革相关的法律制度。因此，变革法律制度以开放资本项目、改革人民币汇率形成机制和发展国内金融市场，就成为实现人民币国际化所需完成的三项重大法律使命。 三、破解实现人民币国际化法律障碍之构想 当下人民币在国际货币职能上和离岸实践中凸显的以上障碍，将实现人民币国际化的法律要务指向相关法律制度的变革上，具体来说，这一变革主要包括以下方面： (一)改革我国的资本项目管理制度 如前所述，资本项目管制是困扰实现人民币国际化的一大障碍，为此需要改革资本项目管理制度，实行资本项目开放。资本项目开放包含取消资本项目下的汇兑限制与对外开放金融市场双重内容。取消兑换限制是货币国际化的必要条件，金融市场开放是货币国际化的必然要求。 1.我国资本项目管制状况 就立法而言，我国有关资本项目管理的法律制度主要体现在三个层面：全国人大及其常员会制定的法律，国务院发布的相关行政法规，中国人民银行、国家外汇管理局、商务部等制定的部门规章。其中，部门规章虽然法律位阶不高，但繁芜混杂，为数不少，构成我国的资本项目的管理中具体适用的“细则”，在我国对资本项目实行的“除允许即管制”的模式中具有非同寻常的作用。 根据2014年IMF《汇率安排与汇兑限制年报》(以下简称《年报》)，我国只在其列举的8类资本交易管制①中的以下两个分项不存在对资本交易的限制：汇回与结汇要求项下的结汇分项，信贷业务管制项下的商业信贷。除此之外，我国都程度不同地在其他类别上存在IMF界定的资本交易限制。[12]88但IMF也注意到中国为推动人民币国际化放松了一些资本交易限制。值得注意的是，IMF认定资本交易管制有自己的标准，如IMF将明确地要求授权、批准或许可的交易认定为存在管制的交易，而要求报告、登记或通知交易则不存在管制等。[13]11-12IMF的界定方法并不完全符合我国的实际。从我国的资本项目管理及其发展变动的状况来看，我国对资本交易的管理体现出以下情形和特征： 第一，资本流入有了一定的开放。我国除了对一些特殊行业还保留准入或股权比例限制外，对外商在华直接投资几乎不存在实质的管制。在证券投资方面，我国允许QFII、RQFII投资国内证券市场，允许境外货币当局、港澳人民币业务清算行和境外参加银行使用依法获得的离岸人民币资金投资银行间债券市场，允许香港乃至全球投资者通过沪股通定向投资上海证券交易所的特定股票。除此之外，对于非居民在国内市场发行股票、货币市场工具和其他金融证券，从事银行间外汇市场交易等，仍然管制。 第二，资本流出有了一定的开放。如国家外汇管理局2015年2月发布的《关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》，规定从今年6月1日起，取消直接投资项下外汇登记核准，改由境内外投资主体直接到银行办理境内外直接投资项下的外汇登记。对于对外证券投资，我国允许QDII对外进行证券投资和批准的境内机构在境外发行人民币离岸证券。此外，我国对个人外汇贷款、财产和资金的转移控制较严。 第三，在信贷和担保方面，对外贷款主要限于经过批准的国内金融机构和外资金融机构向本国外资企业和本国境外企业或分支机构提供贷款和担保。对于对外借款，除外商投资企业外，我国对境内机构借用外债进行逐笔审批，对短期外债实行余额管理。 2.我国该如何实行资本项目开放? 对我国现存的以上资本项目管制是否都要放开?答案是复杂的。货币国际化并不需要货币发行国开放一切资本项目，但必须开放足以满足货币国际化需要的项目。事实上，任何一个国家，包括世界头号货币美元的发行国——美国，也未将IMF列出的资本交易项目全部开放。美国对于外国投资者在核能等领域的投资，对于非居民使用小企业证券注册和小额发行豁免在美国发行和上市交易证券保留限制。[14]134但除此之外，美国对资本交易并无限制。这表明货币国际化所需要的资本项目开放并不一概排斥基于国情、风险防控等因素的考量。因此，我国也应根据人民币国际化发展的需要以及相关条件的成熟度来推进资本项目的开放，并据此在对现有资本交易管制的法律法规梳理的基础上进行废、改、立。 那么，我国该如何实行资本项目的开放呢?根据货币国际化由贸易结算货币—投资货币—储备货币的历史发展路径，人民币国际化目前主要处于贸易结算货币阶段，但已产生向投资货币发展的迫切需求。鉴此，顺应人民币国际化的需要而进行的资本项目开放要立足当前、着眼长远，依循近期和远期两步走的渐进开放路径。 在近期，人民币用作贸易结算货币已经没有实质的法律障碍，但人民币发展成为投资货币仍障碍重重。克服这些障碍应当从三个方面推行资本项目开放和法律制度改革：成就资本项目开放的条件、让人民币流出去和让流出的人民币流进来。资本项目开放以市场化的人民币汇率形成机制和发达的国内金融市场为条件。如何实现这些条件，后文有专门阐述，故不赘述。对于解决人民币流出去的问题，我国近期应在放宽人民币已有的对外流出渠道的同时，还应提供货币市场的以下流出通道：允许离岸市场的人民币业务参加行以商业票据向境内商业银行转贴现和通过境内代理行从境内银行同业市场拆借，允许获得境内银行间债券市场投资额度的参加行以持有的境内债券进行债券质押回购交易，同时允许离岸市场人民币证券的持有银行将此证券在境内银行间市场进行质押回购交易等，以此使这些机构获得人民币资金并允许其汇出境外，以提升境外人民币的流动性。为此，我们需取消或放宽现有的法律限制。对于解决人民币流进来的问题，我国应放宽或取消对外国投资者持有和交易境内人民币资产包括金融衍生产品的法律限制。 从远期来看，人民币不仅要成为国际投资货币，而且还要成为国际储备货币，因而对资本项目开放提出了更高的要求。从美国的情况来看，如前所述，其开放度极高。适应人民币在结算货币和投资货币的基础上成为储备货币的需要，我国应进一步拓宽或取消相关的法律限制，开放之前未开放的项目，如允许国际组织、外国政府、境外金融机构以及公司企业在境内市场发行和投资人民币证券，以满足人民币作为他国外汇储备的需要；允许上述机构从境内金融机构贷款，以满足其对人民币的资金需求或解决其国际收支平衡问题。为此，我国需要对相关法律如证券法、外汇管理法等进行修改。需要指出的是，我国当下进行的证券化修改并未充分考虑未来人民币国际化的需要，对我国证券市场开放缺乏足够的法律准备。 (二)改革人民币汇率制度 前述考察表明，人民币作为国际货币的职能和离岸人民币实践所遇障碍之一是人民币汇率问题，特别是人民币汇率形成机制问题。实现人民币国际化之所以需要完善人民币汇率形成机制，强调人民币汇率须是由市场决定的、有弹性和灵活的汇率，是因为以市场供求关系决定的灵活汇率，虽然具有一定的波动，但作为调节跨境资金流动的重要杠杆，可以有效缓解外来冲击，对于维护资本项目开放条件下的经济、金融和货币的稳定不可或缺。那么，我国该如何进行变革? 实际上，近年来人民币汇率一直在沿着市场化的方向改革。自2005年7月21日，中国人民银行发布《关于完善人民币汇率形成机制改革的公告》，宣布人民币汇率不再盯住单一美元，而是实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制以来，我国不断提高人民币汇率市场化的程度。2012年4月，人民币兑美元汇率的每日浮动幅度从原来的0.5％提高至1％，外汇指定银行为客户提供当日美元现汇买卖价的最大差幅由当日汇率中间价的1％扩大至2％。2014年3月中国人民银行发布公告，决定自同年3月17日起，银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价浮动幅度由1％扩大至2％，同时，外汇指定银行为客户提供当日美元现汇买卖价的最大差幅由2％扩大至3％。尽管如此，相对于人民币国际化对汇率形成机制以及均衡汇率水平的需要，人民币汇率仍有完善的空间，对此可以采取两步走的办法： 第一步：完善现有的以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制，重在坚持以市场供求为基础，增强汇率弹性。为此，至少需要从完善外汇市场、汇率形成中间价两个方面进行改革。就外汇市场而言，我国外汇市场格局仍然存在不足，主要体现在作为外汇市场参与主体的非金融企业很少，境外金融机构尚未参与进来；银行间外汇市场交易规模偏小，交易品种、货币种类不足；外汇市场的自由度偏低，难以实现外汇的有效流动。这些因素会妨碍人民币汇率均衡水平的形成。为此，我国应当修改规则，放宽对外汇市场参与主体的限制，使境内外金融和非金融机构参与进来；调整做市商准入门槛或引入新类型的做市商，形成做市商更加多元化的市场格局；增加可供交易的产品品种和货币币种，并减少对外汇市场交易的限制，从而形成人民币均衡汇率的有效市场支撑。就汇率形成中间价而言，目前我国外汇交易中心每天按做市商报价来公布美元中间价，然后套算对其他大多数货币的汇率，这仍然是以盯住美元为基础，难以及时反映人民币综合有效汇率。[15]为此，应当改革人民币汇率中间价形成的方式，实行人民币与非美元货币的直接交易计价，同时使中间价更加贴近市场，灵活反应经济基本面的变化。 第二步：自由浮动。在以上改革的基础上，适时改革现行的人民币汇率制度，终结人民币汇率“参考一篮子货币”定价制度，改由市场供求关系决定人民币汇率，即实行自由浮动的汇率制度。从目前主要国际化货币——美元、英镑等货币来看，其汇率无不由市场决定，仍然参考其他货币确定本币汇率与国际化货币的地位和职能不符。同时，对于自由浮动汇率，我国应减少政府对市场的干预，使汇率能够激发人民币国际货币职能的发挥，并使汇率回到发挥资源配置信号的经济定位上来。 需要指出的是，未来的人民币汇率改革应在法律的轨道上进行并提高透明度。目前，我国汇率制度在现有的法律中体现不足，一些规则以法律属性存疑的方式发布，与人民币国际化及其要求的市场透明度相悖，因此，未来对人民币汇率的改革应以法律的形式体现和获得保障。 (三)建构发达的金融市场所需要的法律制度 货币国际化之所以需要建立发达、开放的金融市场，重要原因之一就在于：如果在资本项目开放前在岸金融市场不发达、缺乏深度，那么，有限规模的在岸金融市场，在巨额的跨境资本流动的冲击下可能难以招架。这样，巨额的跨境资本流动就可能动摇国际化货币所属国的金融稳定和货币政策。[16]故适应人民币国际化以及开放资本项目，我国需要发展金融市场特别是资本市场，使之成为有弹性、有厚度，能够缓解外部对宏观经济冲击的防护层。那么，如何变革相关法律制度以促进我国金融市场的发展? 货币国际化包括人民币国际化，不只是取决于其在国际贸易中的运用，而是主要取决于其在国际金融交易中的运用[17]，而人民币运用于国际金融交易需要以我国境内金融市场为依托和支柱。然而，审视我国金融市场，我国从市场主体到金融产品再到金融体制都存在有待完善之处。 1.市场主体 发达的金融市场需要各类市场主体，从而使交投活跃、买卖衔接顺畅。丰富金融市场主体的一个重要方法，是放松境外金融机构参与境内金融交易的限制。由于金融服务包括金融市场准入已纳入WTO金融服务的法律框架，我国可以对拟开放的境外金融机构的市场准入在未来WTO多边谈判中做出正式的金融承诺，接受WTO多边规则的约束；也可以利用WTO有关承诺构成义务底线，但可以采取优于承诺的措施的规则，在实践中实行优于承诺的市场开放，以满足丰富市场主体的需要。 丰富金融市场主体的另一方法，是引入具有不同偏好和需求的各类中外投资者。而要使金融市场对投资者具有吸引力，必须实行法治，使金融契约得到可靠的履行，争议得到公平的解决，切实保护金融消费者的权益。为此，我们除应当加强金融法治、提高金融审判专业技能外，还应引入一些国家的成功做法，如申诉专员机制(Ombudsman Scheme)。起源于英国的这一机制，通过调查、裁决，解决与银行、保险和投资有关的投诉，为金融消费者提供免费和独立的服务，迅速处理金融服务纠纷，有助于及时化解金融纠纷，保护金融消费者，维护公众对金融的信心。 2.金融产品 适应人民币国际化的需要，我国在金融产品方面应首当其冲地发展国债市场。国债不仅是许多投资者需要的高安全性能的金融资产，而且构成其他债券的定价基准，亦即没有这一基准，诸如公司债券和抵押债券就会缺失恰当定价的基准。现存问题表明，我国对国债市场的改革应当从规模和流动性两个方面着手。从规模来看，我国国债在GDP中的占比较低，仍然有上升的空间，但为了维护人民币币信，不宜发债过多，可以以国际组织和外国政府在我国发行高质量的人民币债券加以补充，而把我国改革的重点放在改进流动性上。我国国债的交易量小，有法律限制的原因，也有交易体制的原因(见后述)。财政部、中国人民银行2013年1月发布的《储蓄国债(电子式)管理办法》第2条就明确规定该国债不可流通。顺应人民币国际化，需要加强而非限制流动性。说到底，正是美国国债的流动性使其成为世界顶级的储备资产。此外，我国还应当大力发展高质量的公司债券、金融衍生品、外汇产品等。其中，缺乏作为避险工具的丰富的金融衍生品构成人民币国际化的一大障碍，例如，汇率衍生品的匮乏使得各类机构面临汇率波动风险，且金融衍生品的推出存在中央监管部门审批周期长、手续繁琐等缺陷。与一些国家衍生品的过度发展相反，我们因缺乏衍生品而积累的金融风险超过了发展衍生品带来的额外风险。 健全和深化各类金融产品市场，应重在提高市场效率。对此，法律至少能够从税制和交易规则两个方面发挥功效。我国内地金融企业的营业税率为5％，且按照销售额征收，而香港、新加坡对银行等金融企业则不征收营业税。我国内地所得税税率为25％，也超过了香港和新加坡，不利于活跃交易。国务院有关建立国际金融中心的指示，提出要加快制定既切合我国实际又符合国际惯例的金融税收制度，但根据我国《立法法》，税收包括金融税收的立法权在中央。因此，由全国人大和国务院调整金融税收法律制度，必将能促进金融市场的发展和人民币的国际化。在金融交易规则方面，我国法律也存在不足。例如，对金融衍生品缺乏立法，应及时填补漏洞。此外，为了提升效率，还宜将主导某些金融领域交易的国际通行规则引入我国。例如，在国际金融衍生品界，国际互换与衍生品协会(ISDA)制定的衍生品交易主协议为包括利率、货币、外汇、商品的远期、互换及期权交易的各方提供了统一的交易标准，我国可以以适当的方式引进。 3.金融体制 建立适应人民币国际化所需要的发达金融市场，还需要我们在金融业经营及监管体制、股票及债券发行和交易体制等方面进行改革。 在金融业经营及监管体制方面，根据法律对金融机构经营范围的规制，金融业经营可分为分业经营和混业经营两类模式。金融机构不分银行、证券、保险，可以从事全面金融业务的混业经营模式，能够使金融机构资产多元化和风险分散化，加之存贷款市场的利率与证券市场价格反向变动的特性，因而兼营信贷与证券会使金融机构内部产生一种损益互补机制。而且，混业模式下的金融机构由于能够提供全方位金融服务，因而有利于提高金融机构的竞争力和效率。此外，进入我国的境外金融机构大多在境外实行混业经营，可以做到业务、资本、资金互补，提高效益。这一切都需要我国修改现行的分业经营的金融立法，实行混业经营。 经营模式发生了变化，与之相适应的监管模式亦应进行变革。我国金融监管体制仍然延续分业监管的模式，即分别由银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管，与混业经营不相适应。为此，我国在近期应加强“一行三会”的监管联席会议制度，加强中国人民银行、各监管部门之间的配合与协调，以弥补多头监管可能导致的监管漏洞和不足。从远期来看，我国应制定《金融监管法》，建立单一监管机构，对金融业实行统一监管。但不论近期还是远期，我国都应当修改金融监管立法，实行宏观审慎监管，并将人类社会凝结的先进监管理念、制度、方法运用于监管之中。 在股票、债券发行和交易体制方面，我国目前对股票发行实行核准制，且《证券法》对公开募集发行的条件限制较多，发行企业扎堆排队，效率低下。为满足人民币国际化对高效金融市场的需要，我国应在加强信息披露制度、投资者保护制度以及证券评级制度的前提下，对股票的发行由目前的核准制转向备案注册制。在债券发行及交易体制方面，我国债券市场分割。在发行层面，金融债券的发行由人民银行审批，非金融企业债券被分割在不同部委管辖。在交易层面，银行间市场和交易所市场一直平行运行。类似的情形也发生在金融衍生品上，金融衍生品隶属于中国人民银行和证监会两个部门主管，交易的场所分别是银行间市场和交易所。市场分割既阻碍了人民币债券市场以及金融衍生品市场做大做强，也妨碍了人民币衍生品的发展。显然，统一立法、加强协调，是统一和发展我国债券市场和满足人民币国际化需要的重要条件。 四、结语 对人民币国际货币的职能和离岸人民币实践的考察透射出的人民币国际化的法律障碍，暗合了货币国际化通常所需要的条件。衡之以这些条件，在我国经济实力和经济规模已经为人民币国际化提供良好基础的条件下，人民币在满足国际化货币所需的资本项目开放、市场化的汇率形成机制和发达而开放的金融市场的条件上尚有欠缺。这些问题看似具有很大的经济学或金融学的含量，但任何经济或金融问题的解决，最终都要落脚在法律制度的变革和建构上。以上研究也一再证明，如若束缚人民币国际化的现有法律制度不变革，人民币国际化所需要的法律制度不构建，那么，人民币国际化就会遭遇法律障碍，不能获得法律的支持和保障。因此，法律在弥补这些条件的欠缺上具有不可或缺的作用。更为重要的是，货币国际化必须建立在法治和透明的基础上，惟其如此，才能够为国际社会所接受，货币国际化才能够实现。因此，探究与实行人民币国际化相适应的法律制度，构成人民币国际化的重大课题。 构筑与人民币国际化相适应的法律制度，既要适时地进行法律的变革或建构，也要循序渐进，避免人民币国际化的代价过重。就前一方面而言，法律制度的调整要及时和到位。法律制度调整得不及时会阻碍人民币国际化的进程，同样，法律制度调整得不到位也会妨碍人民币国际化的发展。就此而言，我国看似在一些方面和领域进行了开放和制度的调整，但不少开放是以迂回的方式间接地实行或伴随较多的限制，难以满足国际化货币对低成本、高效率交易的需要。就后一方面而言，应当看到，人民币国际化与我国其他一些政策目标有着冲突的一面，如与我国原有的依靠出口拉动增长的战略就不甚协调。降低冲突，特别是人民币国际化代价，应当依循人民币国际化的进程，循序渐进地对法律制度进行调整。这就需要我们积极探索和把握适应货币国际化所需法律制度变动的规律，高瞻远瞩，做好顶层设计和全盘规划，平衡和协调相关关系，从而为人民币国际化的实现提供宽松的环境。 注释： ①这8类资本项目交易的管制分别是：汇回与结汇要求，资本和货币市场工具管制，衍生品及其他工具管制，信贷业务管制，直接投资管制，直接投资清盘管制，房地产交易管制，个人资本交易管制。
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