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20世纪七八十年代以来，许多国家针对社会保障出现的一些问题进行改革，促使现代社会保障制度进入改革、发展、完善的时期。在这一过程中，我国对社会保障的建设理念也经历了从惩戒术到怀柔术，再演变到社会稳定和社会公平维系机制，进而成为国家长期稳定、协调发展的战略措施的嬗变。本文试从公平的理念、公平的实践和公平的保障三个方面浅谈一下对社会公平与社会保障及其相互之间的关系的认识。
一、理念的选择
社会保障是伴随着社会经济的发展而不断发展起来的。在中国现代化的初始时期，为了建成一个公平的社会，避免重蹈平均主义的覆辙，就必须极为重视公平社会得以确立的前提条件——大力发展生产力，建立完善的市场经济体制，奠定一个雄厚的现代经济基础。在当时的历史条件下，“效率优先，兼顾公平”、“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”的提法有力地推动了中国社会由原来的“以阶级斗争为纲”向以经济建设为中心的转变，顺应了时代的发展趋势，起到了解放生产力、发展生产力的作用，有效地推动了现代化的建设和市场经济体制的建立，冲击、消解了平均主义的、畸形的平等观，并为真正的、现代的公平观的形成进行了有效的铺垫。
但是，在我国，“效率优先，兼顾公平”严格说来只是一个有效的策略性的提法，其自身包含着一些明显的局限，它只适用于中国社会经济发展的初始时期。严格地说，所谓“效率”，只能是经济发展的一个重要目标、一种状态；“效率优先”则只是特定的经济发展时期的一种策略安排，而“兼顾公平”中的“兼顾”又会在现实社会经济生活中造成效率与公平之间很大程度上的脱节。随着中国现代化进程的深入和市场经济体制的逐渐完善，这一提法已开始对中国社会产生了一些负面的效应。另外，在全球化和经济一体化的大趋势下，社会的分化愈来愈明显，社会的各个层面、各个环节愈益复杂化，其分工愈益明显；同时社会又呈现出一种日益加强的整合趋势，社会的各个层面、各个环节之间的相互依赖、相互制约、相互促进的有机性日趋增强，社会中的任何一个层面或环节如若脱离其他层面或环节的有效支援就无法存在与发展。因此，不存在单方面突进、单方面长足发展的可能性。发展是社会各个层面、各个环节如政治、文化、教育、社会保障事业、社区等协调并进和全面发展，发展是整体有机的推进。社会中任何一个层面、任何一个环节的迟滞都会影响到整个社会的发展。从这个意义上说，与其说发展的速度、规模及效益决定于发展过程中最快的那一个层面与环节，倒不如说是决定于发展过程中最迟缓、最薄弱的那一个层面与环节。现在，社会上几乎是各个阶层都对公平问题提出了十分迫切的要求。如果忽略了这种正当的要求，社会不公问题将会引起一系列严重的、有害的连锁反应，从而会严重影响中国社会的安全运行和健康发展。
实际上，在现代化和市场经济的条件下，也只有遵循机会平等、按贡献分配等公平的原则，才能达到一种经济上的较高“效率”的目标和状态，才能取得真正的效率。我们发现，生产无疑是分配的基石，而分配的合理与否也直接影响着生产，在注重生产的同时，尽可能地调节收入分配，更有利于生产的发展和效率的提高。社会保障正是这样一种“调节器”、“润滑剂”，在维护生产效率的同时，对收入分配进行合理的调节，最终实现整个社会经济的协调发展，而“公平是现代社会保障制度的本质与核心”[1]，在新的时代条件下，必须把公平放到优先位置。公平是现代社会的首要价值和基本取向，是一个现代社会进行制度设计和制度安排的基本依据，它涵盖了包括经济领域在内的社会全部领域。只有完整地遵循公平的基本规则，才能建成一个真正意义上的现代社会。显然，只有立足于公平的基本理念与规则，才有可能既增强社会经济发展的活力，又提升社会的整合程度，才有可能既建立起市场经济的正常运转秩序，又逐渐实现人人共享、普遍受益的社会发展的基本宗旨，最终实现社会的全面协调发展。
二、公平的实践
这些年来，中国社会的基尼系数迅速攀升，城乡之间、地区之间、行业之间的贫富差距在迅速扩大；失业问题、贫困问题已经到了比较严重的地步；同时，社会保障严重欠债，社会无法有效地保障大量的陷入困难当中的社会成员。现实状况已明白无误地说明了忽视社会公平问题的严重性。世界上不可能有绝对的公平，但国家和社会应实现社会成员的相对公平，或尽可能地减少不公平。不断完善社会保障制度，加大社会保障力度，是维护社会公平的一项重要举措。
1.建立面向弱势群体的社保制度，扩大社保覆盖面
第一，积极推进农村社会保障制度建设
对农村社会保障问题的忽视，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误。城乡居民差距的扩大化和农村居民地位的相对弱势化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险的积累与社会风险的积累。因此，要真正保障农村居民中弱势人口并使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会保障制度建设。应当以乡村最低生活保障制度的确立并促使城乡最低生活保障制度一体化为基础，以互助合作为原则构建新型乡村医疗保障体系，以农村计划生育户夫妇为突破口构建乡村社会养老保险制度，以农村五保户集中供养为基础逐步发展乡村福利事业。在对待乡村社会保障制度建设方面，还应当对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在乡村还无法发挥很大作用具有清醒的认识，政府应当担负起建设乡村社会保障体系的适度责任。[2]
第二，建立面向边缘群体的社会保障制度
所谓边缘群体是指在二元经济社会经济结构背景下，从农业和农村分离出来却未能非农化和城市化，即未被非农部门和城市部门完全接纳而处于两种社会角色边缘的人的综合体。[3]其特点是流动性强，非正规就业者多，且处于相对弱势地位，其主体主要是农民工。根据农民工的需求和目前的条件，不能简单地用同一种社会保障来覆盖，应当按照分类分层保障的原则来提供社会保障，或者在基础部分统一而在补充部分体现差别性。一元化的制度安排可以作为我国社会保障制度的长期发展目标，当前仍需将多元化制度作为过渡，这既能减少改革的阻力和成本，又不会偏离一元化的目标。大的取向方面我们主张：应当从速建立工伤保险制度，并强制覆盖全体工业及其他非农产业劳动者；尽快建立面向农民工及其他边缘劳动者的大病或疾病住院保障机制，并建立相应的社会救援制度（包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的紧急救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等）。对于养老保险，可以根据制度多元化的原则加以灵活运用，如农民工在参加本市养老保险社会统筹后，与用人单位终止、解除劳动关系时，经本人和用工单位同意，可一次性领取养老保险金，并终止其养老保险关系，或是建立个人账户，边缘群体流动到那里，养老保险就服务到那里。
2.建立城市综合援助体系，完善城市贫困人口社会保障制度
社会学家米勒和罗比认为贫困问题的本质就是不平等。[3]因此，建立和完善面向城市贫困人口社会保障制度是必要的。改革开放以来，在贫困人口急剧减少的同时，一部分社会成员仍未能摆脱贫困境地，还有一部分社会成员因不适应变化而被甩到边缘地带，在新的利益分配中被弱势化。据统计，全国需要社会保障援助才能摆脱生存困境的城乡居民总数当在1.4亿至1.8亿人左右，约占全国总人口的11%-14%。现阶段面向城市贫困人口的社会救援制度主要是最低生活保障，它所解决的只是根据当地消费水平确定的最低营养需求问题。事实上，相当多的贫困人口需要的是一个综合性的社会救助体系。因此，应当在全国城镇构建一个包括最低生活保障、公共房屋、疾病医疗救助及其他相关救助措施在内的综合性社会救助体系：在坚持维护最低工资标准的条件下建立有效的家计调查系统，将居民受助以当期收入状况为条件调整为当期收入与家庭资产及其他收益状况相结合，并明确贫困居民申请救助的权益与程序，在严格监管中维护受助者的尊严与体面；针对贫困人口居住条件恶劣的现实，在继续推进住房制度改革并引导居民购房的同时，政府应当尽快确立城市公共房屋政策，帮助贫困居民改善其居住条件；对于日益突出的使贫困人口的生活状况更加恶化乃至陷入绝望境地的疾病医疗问题，建立一个面向贫困人口的疾病医疗援助制度，及时缓解其生活压力。
三、立法的保障
制度的权威性、严肃性和强制性都需要法律来维护。在现代社会里也只有法律才能真正体现人民的意志，维护人民的利益，才更具有公平性、公平性。立法是制度生死攸关的保障。现代社会保障立法的实质就是社会成员生存权利保护法和国民安全法，同时也是社会稳定法和社会调节法。实现社保的法制化，是国外社保资金管理的成功经验，也是市场经济的客观要求。完善社会保障法是我国推进社会保障制度改革的关键，也是我国实现公平、全面协调发展的保障。
长期以来，虽然国家出台了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《国有企业职工待业保险规定》、《失业保险条例》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《社会保险费征缴暂行条例》等方面的法规，但这毕竟不是法律，且相互独立，自成体系，无法全面规范社保资金管理的权利与责任，给社保资金的收缴、管理和使用带来不利影响。社会保障是关系国计民生和由计划经济向市场经济平稳过渡的重要事业，依靠行政部门的规定、办法很难维持其强制性和社会认同性，必须正式立法，以体现社保的法律规定性。立法先行是社保资金良性运营的前提，也是社保制度生死攸关的保障。即使暂时条件不允许，一定时期内还不能制定一套全面的、完善的《社会保障法》，也应考虑制定一些可行的社会保障子系统法律，如《社会保险法》、《社会救助法》或针对特定对象的诸如《农民社会保障法》等。
综观任何一个成熟的或者是正在走向成熟的现代社会，无不是将公平放到了一个最为重要的地位，而不是一个“兼顾”的位置。社会公平需要通过社会保障制度的建立与实施来维护。立法先行是社会保障制度的建立与实施的前提，是实现社会公平的保障。总之，应以公平为基本的理念和基本准则，“在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”，[4]建立一个全面协调发展的现代社会。