从国家最高利益出发考虑社保管理体系框架选择，本文主要内容关键词为：社保论文,框架论文,管理体系论文,利益论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何抓住我国现代化进程的战略机遇期，在实质性推进经济体制模式和经济增长方式“两个转变”之中，积极构建与统一市场和政府职能合理化相匹配的、可持续的社会保障体系，是构建和谐社会、贯彻落实科学发展观的极为重大的事项。从国家和人民最高利益出发来考虑我国社保管理体系的框架选择问题，需要跳出部门眼界，理清以下几个方面的基本取向。
一、中国社保管理体制的取向：“自治型”还是
“政府主导的共济型”?
法制体系意义的社会保障，最早成型于欧洲(广为人知的是德国1883—1889年俾斯麦的社会保障法，而在英国则可追溯到1601年伊丽莎白的济贫法[Poor-law])。在世界各国，社会保障的管理体制已发展变化出多样化的特征，十分简括地说，德国、希腊的“行业自治(行业工会管理)，政府补助、监督”特征与美国、英国的“政府主导、统一管理”特征，可称为两大不同模式。中国在经历了近代落后沉沦的百年苦痛和1949年以来、特别是改革开放以来经济社会发展的奋起直追之后，社会保障体系也正在加速建立、健全，其管理体制模式的选择，应如何考虑?
新近的一种意见，是主张我国应当主要借鉴德国“自治”模式，“劳资分类，政府(财政)担保，主管部门行政监管(财政则‘保持距离’)，社保自成系统，自我平衡，自我发展”——这里的关键点，是中国为什么应以“自治”型的“自成系统”为取向?上述意见的论据主要是：(1)德国为社保“创始国”，最有“发言权”；(2)德国的社保100多年走得相当平稳；(3)这符合我国国情；(4)这符合社保制度的本质。然而，上述四点论证不具备最低标准的严谨性。第一，德国是创始者，并非就能天然地成为社保体系管理模式的“定于一尊”者，否则还有什么英、美模式和其他模式生长的空间和多样化发展的必要性呢?第二，事实上德国近几十年的社保走得并不平稳，其自治型社保体系的“自我平衡”，在养老这个最主要、最具代表性的领域早已不能实现，不得不由联邦政府提供财政补助来弥补亏空，这种补助在1996年已高达812亿马克，占联邦支出的17.82％，成为联邦政府最大项的社会福利开支。也就是说，“自我平衡”在德国早已难以为继，“自我平衡”被打破后的“自治”，也在很大程度上只具有形式意义了(德国已有人建议改行一种统一的、由税收筹资的基本养老金制度)。第三，“自治”恰恰不符合中国国情。德国社保制度的源头，可追溯到中世纪矿工们自己组织的“集体金库”，并深受19世纪社会主义思潮推动的工人运动的影响，因而比较强调行业牵头的“自治”性，而中国恰恰没有这样的国情和传统。第四，要说社保制度的本质，是其“互济”、“共济”的功能，即成为市场经济“减震器”和“安全网”的公共产品属性，这才成为超越微观主体眼界、也超越一般行业眼界的“社会性”保障，因而美、英式的“政府主导、统一管理”模式，倒是更在形式上与这一本质贴近。德国出于历史上的遗留因素和一些不得已的原因采取“行业自治”的管理体制，其实倒更容易引起“社保制度的碎片化(分割化)”弊端而与其本质发生背离，德国联邦政府以财政资金超越自治“自我平衡”的介入，可理解为对这种背离的一种社会性矫正。
作了上述这种分析，我们已可以(从“驳论”角度)得出中国不应走“自治”取向之路，而应走政府主导“共济型”取向的社保管理体制之路的认识。然而，对此还有必要(主要从“立论”角度)指出如下两点：
第一，中国是世界上最大的二元经济和单一制国家，二元经济弥合过程，必然产生主要来自乡村的、巨量累积至以数亿计的社会保障对象，而他们毫无“行业自治”的传统；同时，单一制国家又相对有利于推行最终覆盖全体国民、实行全社会统筹的社会保障，以求低社会成本地与人力资本(劳动力)在统一市场中的“无壁垒流动”相配套，因而在管理体制上也必然倾向于政府主导的“共济型”。
第二，中国是坚持社会主义市场经济道路的大国，社会主义与中国特色的结合，也内生地要求贴近基本社会保障管理体制的“政府主导、统一管理”模式。当然，由于起点低和多种制约因素，基本社保的覆盖面在中国只能渐进扩大，基本社保的标准在相当长的历史时期内也只可能是有节制的较低水平，但这些并不能否定在我国以政府主导型体制为取向的必要性，相反，在我国黄金发展期与矛盾凸显期的交织状态中，我们可以清楚地观察到：在中国只有选择政府主导的“共济型”社保体制，才可能保证无动乱地完成其低标准渐进覆盖过程，服务于建设全面小康社会与和谐社会的目标；如走“自治”取向之路，却很有可能在城镇化、工业化进程中孕育出一系列的社保待遇“不患寡患不均”的不安定因素，乃至某些触及政治层面的不良因素。在中国，社会保障从政治角度来看甚至可以说：“共济”为主则安，“自治”为主则乱。
最后，针对“自治”主张背后的部门利益视野，还可退一万步说：即使认为在中国可以走“自治”取向之路，其逻辑结论也绝不是让政府财政与其“保持距离”而“劳动保障部门承担构建和推进社保自成系统、自我平衡、自我发展的重大责任”。请看一下德国，其社保“自治”，恰恰排除了由政府建立类似美国的“社会保障署”或中国的“劳动与社会保障部”这种机构的可能性，而只是在联邦级设立了直属联邦财政部领导的“养老保险局”，负责全国养老保障的监管和补助事务。①而且，德国这样做的原因，恐怕并不是出于所谓财政的“部门利益眼界”，而是出于国家最高利益层面的考虑来适应社保“社会性”的内在规律及公共财政的客观要求。
二、中国基本社保资金的管理形式取向：机构的“单独预算”，还是公共财政框架下的复式预算?
政府必须介入的基本社会保障，不论是采取基金积累制、现收现付制还是两者结合的“部分积累制”，在我国已遇到了一个资金管理形式问题上的重要选择(这一选择也直接影响社保制度体系的规范性、稳定性和可持续性)，即是应取向于管理机构负责的“单独预算”，还是取向于公共财政框架下的复式预算?
主张前者的依据，主要来自前述“自治型”与“共济型”权衡中对于“自治型”的偏爱，认为保证社保制度“自成体系、自我平衡、自我发展”的重要条件与标志，就是“实行单独预算制”。那么分析了“自治型”在中国的不可取，实际上就已经可以知道“单独预算制”的不匹配。
但在这里如果稍作一下展开的考察，还可以知道，所谓社保机构负责的“单独预算制”本身，就是一个混乱概念和假问题。在现代公共财政的基本理念中，最主要的一条原则，就是一个政权体系只能有一套预算，不可能形成部门、机构的“单独预算制”——部门的、机构的一般收支预算，都必须纳入通盘的公共收支预算；另外，再加上社保预算和国有资本经营预算，可以成为公共财政框架下与公共经常收支预算并列的三个相对独立的组成部分，来共同构成一套相互间可以统筹协调、有效联通的复式预算。这种公共财政下具有公共资金“完整性”的现代意义的预算，是贯彻科学发展观和实施全局性统筹协调必不可少的运行载体，是使国家和人民最高利益能够落实于公众资源配置的基本制度保障。具有“完整性”的预算再加上国库集中收付制度，便有望实施公共资金运行的全面、全程监督，包括保证基本社保资金的安全性和使用及时性，不被挪用和不被拖延。因此，“单独预算制”其本身的基本概念就是无法成立的。
如果戴上部门利益的有色眼镜，可能会认为，所谓单独预算制，是表明机构、部门可以掌握用钱的权力，殊不知公共财政中，用钱的决策权力绝不在机构、部门，包括不在财政部(以往财政业务环节所实际掌握的“自由裁量权”，正在公共财政的“自我革命”中日渐缩小)，而只能是归于预算的审查批准机构——立法机构，在我国即是全国人大和地方人大。财政部门在复式预算运行过程中，应尽之责是会同各有关部门(包括复式预算要涉及的社保机构、国资机构等)处理好编制、执行等具体工作。如何用钱，应透明地体现于预算，而预算的决定权，只能是归于人大(及其所代表的全局利益)。这种资金管理在形式上体现现代意义的预算形式取向，是以制度安排来防止公权分割、扭曲、异化，服务于实现国家和人民的最高利益(也就是经济学语境中的“追求社会总福利最大化”)，是内涵于市场经济的整体模式和合理有效提供公共产品、构建和谐社会的客观要求的。
三、中国基本养老社保资金筹集形式的
取向：收费还是征税?
养老是社保体系中最具代表性和普遍性的重大事项。前述关于我国社保管理体制和基本社保资金管理形式取向的分析，正是我们讨论基本养老社保资金筹集形式发展方向的逻辑前提。既然从完成中国经济社会现代化的全局高度看，应取向于政府主导的“共济型”社保管理体制和公共财政复式预算的资金管理形式，那么将筹资的具体形式作顺理成章的考虑，就应当是在我国逐步创造条件，争取推出规范、稳定、低运行成本的社会保障税，即争取实现基本养老社保(“社会统筹”部分)的“费改税”。
社会保障税是与市场经济相匹配的现代复合税制体系中的一种“目的税”(earmarked tax)，既带有专款专用的特征，又可以把税收的法治化、规范性、透明度等属性施加到资金“专用”领域，特别适合于以制度安排可持续地支撑由国家介入的基本养老社保系统的运转，天然地适合于作为基本养老社保“社会统筹”部分的筹资形式。美国分税分级体制中联邦级掌握的“工薪税”，即是其社会保障税，成为养老基本社保的主要筹资手段(由雇员和雇主各付一半，并在某个数量之下，有占雇员年工薪总额固定比例的限制)，是适合于全社会统筹和劳动力在统一市场内无壁垒自由流动的市场经济客观需要的。在不能不取向于“政府主导的共济型”社保管理体制的中国，在逐步提高基本社保统筹级次，按照中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求，“条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹”的方向下，当然应当在战略层面上借鉴美国模式的经验，选择以社会保障税与之相匹配。至于养老金的个人账户部分，可以继续以缴费形式运行，也可以税的形式收上来后再拆分作实，与此都是并行不悖的关系。
新近一种颇有代表性的意见，是认为社保“费改税”不是目前的国际大趋势，也不适合我国的国情，主张坚持缴费制。其实，所谓的“国际大趋势”并不能直接用来说明中国应有的取向，正如同谈论“国企私有化”是不是国际大趋势而与“中国应该怎么办”之间的关系，不足为据。至于说费改税不适合我国国情的论证依据，该项意见中主要有如下几点：(1)税的特征是其“无偿性”，而费的特征是其“补偿性”，即“缴费数量与受益程度之间基本存在着一对一的对称的关系”，而我国社保“应该加强这种联系，弱化‘大锅饭’的税性，强化‘私有性’的费性”(“建立个人账户就等于建立了个人产权，这就是费的意义。费改税以后就不可能进入个人账户了”)。(2)费改税使统账结合的制度“人为地复杂化了”，税费之间的比例难以全国统一。(3)难以界定纳税人范围和农民工与务农农民的税率。
这三个论据都是站不住脚的：第一，社保税对应的是基本养老的社会统筹的部分，这一部分恰恰不是强调和着眼于“一对一”的补偿性(要真是这样就不可能存在社保的“互济”、“共济”功能和公共产品属性了)，社保费与税“统筹”的实质，都是一种“蓄水池”和“大锅饭”，当然是最必不可少的规范的“大锅饭”。所谓“强化‘私有性’的费性”的必要功能，只能由以后“新人”所做实的个人账户承担。实行社保税并不影响个人缴费的拆分，税务部门征收含有个人缴费的社保税，可以同时将征收明细送社保机构，后者可根据征收明细中个人缴费数量记入个人账户，即使将来个人账户全部做实，也只需要将社保税中个人缴费部分划入个人账户而已，只是技术性的操作问题。瑞典等国的经验已表明，个人账户的存在并不妨碍税务征收的实施，社保税的征收也不妨碍个人账户制度的运行。第二，既然社保税针对的是基本养老的社会统筹即“共济”的部分，又是为全社会统筹情况下劳动力在全国统一市场中的无壁垒自由流动提供配套条件，那么当然在税率和待遇标准上要实行全国统一，这并不存在什么“复杂化”的问题。至于另当别论的个人账户，如需要做实，税的规范化统一，丝毫不妨碍其继续保持适当的多样化和复杂性。第三，社保税的纳税人范围，可以和缴费覆盖范围扩大的原理一致而渐进地扩大，我国费改税出台时，可考虑首先覆盖进城务工人员，种田农民待条件成熟后再考虑，这里也完全不存在什么逾越不了的困难和硬障碍。
总之，基本养老资金筹集形式的“费改税”，是我国经济社会转轨中使社保逐步定型并可持续发展的必然合理取向，我们应当胸怀全局、出以公心来看待这个问题。
四、当前我国部分地区基本养老费的税务机关征收办法应何去何从?
在确立了前面三大取向之后，这个在现实生活中正饱受争议(具有强烈的部门利益背景)的问题就可以很明白地得到回答了：既然长远的发展方向应是“费改税”，又既然有不少地方已实行了税务机关代为收缴的办法，那么至少应允许当前已实行这一办法的地区继续运行和进一步积累经验，并可适当鼓励未实行的地区向此办法靠拢。
从国际经验和我国实际情况看，税务机关征收的正面效应都是十分明显的。结合我国实践，应当指出：
1.我国37个征缴地区(含省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团)中，已有18个地区全部或部分由税务机关征收基本社保费。在改革过程中国务院赋予税务机关征收社保费的职能，是针对上世纪90年代劳动保障部门和经办机构集收、支、管职能于一身，难以实施有效监管的体制弊病而采取的重要举措，有利于规范和完善社保体制，健全社保基金管理机制，增强基金的安全性。所以当前应审时度势推动这项工作，而不是走回头路。
2.由税务机关征收社保费，可充分利用目前已超出39万人的地税专业征收队伍，避免再单独搞一套人马专门负责社保费征管工作，符合政府行政体制改革的方向，有利于充分利用行政资源，节约行政成本，降低征收成本，提高征管效率；也有利于将经办机构(全国约12万人)从社保费征缴工作中解脱出来，集中力量做好社保社会化管理服务工作。
3.税务机关征收，有利于提高征管力度，操作上具有简便高效的优势。税务机关能够较为全面地掌握企业工资发放情况和生产经营信息，可以便捷地通过对比税收申报和缴费申报，显著提高缴费基数的准确性，而且税务机关征收也更具有威慑力和制裁力，能够有效地防止偷、漏、拖欠等问题。据统计，2005年，实行税务机关征收地区的基本养老费收入增长23.6％，明显高于经办机构征收地区18.7％的增长幅度。事实上，我国除社保费外，税务机关还已经承担起了其他一些原由主管部门负责征收的规费，如残疾人就业保障金等。
4.实行税务机关征收社会保险费，与个人缴费拆账、个人账户记录、参保人权益确定等问题并不矛盾。个别地区在个人缴费拆账方面存在的个别问题，并不是税务征收本身的问题，与经办机构配合不到位也有关系，对此应通过加强部门间协调，明确税务机关和经办机构职责，建立信息共享和披露机制等措施加以解决。国际经验(瑞典等)也已表明，个人账户的存在并不妨碍税务征收的实施。
5.实行税务征收与我国社会保障管理模式相适应。从国际经验看，在由政府组织实施社保的国家，如美国、英国等，都从机构设置、征收效率以及行政成本角度考虑，由税务机关征收社保费。德国等国家之所以由社会保险经办机构征收社会保险费，是因为这些国家实行社保的行业自治，而且即使在这类国家中，也有实行税务征收的，如荷兰。我国不宜简单比照德国等国的做法。
总之，真正从国家、人民的最高利益出发，亟须拨开某些流行中的(带有部门利益背景的)似是而非观点的迷雾，对我国社保管理体系的框架性重大问题，作出符合市场经济规律和现代化长远要求的正确而明智的方向性选择。
注释：
①项怀诚、刘长琨主编：《德国财政制度》第97页，中国财政经济出版社，1999年。
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