国有资产流失与“国退民进”，本文主要内容关键词为：民进论文,国有资产流失论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
列宁曾经说过：历史有时喜欢作弄人，有时你想走这边，它偏要你走那边。回顾中国国有企业改革20多年历程，列宁的话似乎得到了应验。20多年来，国有资产流失始终像一个挥之不去的阴影，伴随着国企改革的整个进程，“与时俱进”，花样翻新，让人心痛、让人无奈。认真反思国企改革“摸着石头过河”的经验教训，深入分析国有资产不断流失的深层次原因，进而找出一条国有企业继续深化改革的有效途径，已经成为中国在新世纪能否全面推进改革攻坚战、能否紧紧抓住战略机遇期发展自己的关键。
一、国有资产流失之痛
从20世纪80年代初算起，中国国企改革大致可以分为四个阶段。
第一阶段从上世纪80年代初到90年代初，大约历时10年。这段时间，国企改革主要围绕放权让利、把企业推向市场的思路推进，先后尝试了扩大企业经营自主权和实行承包经营责任制两大改革举措。应该说，经过这一阶段的改革，国有企业的活力比起计划经济时期有了很大的增强。然而，由于改革没有触及国有企业深层次矛盾，也由于国有企业外部环境改革相对滞后，政企始终难以分开，因此，国有资产流失开始出现，而且有越发展越严重之势。80年代实行的“价格双轨制”为“官倒”、也为一些企业钻价格空子谋取暴利提供了土壤。据统计，1988年仅仅由于价格双轨制就使国家流失了1000亿元的国有资产。（注：严言：《财政泄漏十大表现》，《经济参考报》1993年3月9日第4版。）另一方面，企业承包经营责任制也弊端丛生，形成了许许多多国有资产流失的黑洞，国有企业承包者的短期行为和包盈不包亏问题越演越烈，企业偷漏税、虚列成本、转移收入、虚盈实亏、虚亏实盈、私设小金库、公款私存、拖赖银行贷款、收受回扣、滥发钱物、大吃大喝、公款旅游、集团消费、以权谋私、权钱交易等贪腐现象蔓延，众多“婆婆”把手伸向企业，企业不堪重负，导致国有资产严重流失，许多国有企业被淘空，成了空壳企业。1986年全国国有企业亏损面仅8.66%，1991年急升至36%，全国1991年初步清理出乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派项目高达5万多个。（注：羊慧明著：《中国的出路？改革》，四川人民出版社，1992年4月版。）1982-1992年全国国有资产流失总量达5000亿元，其中因管理不善而流失达3300亿元。（注：王海征：《国有企业资产流失问题探析》，《内参选编》1994年第31期。）以承包制为主要形式的国有企业改革已经难以为继。
第二阶段从1992年党的十四大开始，到党的十五大召开，历时约5年。党的十四大明确了我国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制，1993年11月召开的十四届三中全会进一步明确了国企改革的方向是“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。这标志着国企改革从放权让利、承包经营，开始转向企业制度创新，产权改革也开始进入人们的视野。这一阶段国企改革也被称为“改制”。但是由于对于什么是现代企业制度，什么是产权等问题人们还颇有争议，而且对具体的改革方案步骤人们也不甚了了，中央和地方在建立现代企业制度方面还只能停留在“试点”阶段，5年间中央试点企业共100家，全国各地试点企业总共也只有2000家，这与当年承包制短时间内即风靡全国的情景简直不可同日而语。改革的拖延迟滞，不仅没能解决原有国有资产流失问题，还冒出了许多新的流失“模式”。比如在股市初建时期，不少国有企业向权力部门“赠送”股票，企业通过上市向股民“圈钱”，政企不分现象有增无减，企业头面人物与政府权势人物形成利益共同体（利益集团）等等。有关资料披露，从1992年以来中国在金融资本化阶段，权力部门和国有企业通过操纵股票、利率、产权、房地产运作，从中攫走近10万亿元资产，其中相当一部分贪腐行为就发生在这个改革迟滞的时期。
第三阶段从1997年至2002年，历时约5年。1997年党的十五大提出要从战略上调整国有经济布局，“要按照‘产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学’的要求，对国有大中型企业实行规范化的公司制改革的同时，把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来”。十五大同时还继续强调“抓大放小”的改革方针。确定国有大中型企业改革目标是：“以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”；而大量的国有中小型企业的改革则可以通过“采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式”放开搞活。1999年党的十五届四中全会进一步提出，从战略上调整国有经济布局，要“有退有进、有所为有所不为。”正是在这一系列方针政策指引下，国企改革出现了人们称之为“国退民进”、“产权转让”的新局面。我国不少省市县在5年的改革实践中创造了许多新鲜经验，国企改革的广度与深度也达到了前所未有的程度。然而，“国退民进”、“产权转让”的改革，也出现了严重的负面效应。问题不仅仅出在“改革经验不足”上，而是更多地出在体制上，出在国企改革（或“经济体制改革”）“单兵独进”上，出在我国政治体制改革严重滞后上，出在政治、经济、社会各个领域日益蔓延的腐败上。在这一改革阶段，国有资产以新的形式出乎意料之外地大量流失，简直让人难以置信。根据胡鞍钢的研究，20世纪90年代后半期，我国因寻租性腐败、地下经济、税收流失、公共投资与公共支出性腐败造成的损失（其中相当一部分属于国有资产流失）每年约在1万—1.2万亿元之间。（注：胡鞍钢：《腐败：中国最大的社会污染》，《中国改革》2001年第4期。）另据2003年十届人大第一次会议《最高人民检察院工作报告》统计：在这5年间，全国共查办涉嫌贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产犯罪的国有企业人员84395人；贪污、贿赂、挪用公款百万元以上大案5541件，涉嫌犯罪的县处级以上干部12830人。此外，2003年人们从别的渠道获悉，全国大约有3000名贪贿嫌犯负案在逃，携走50多亿元巨款。这一段时期，国有资产流失主要是以“产权转让”的名义并以多种方式，披着“合法”的外衣进行。
一是虚假评估国有资产。一些欲购买国有企业者，上下其手，以金钱开路，收买贿赂有关国有资产评估机构，同时还采取造假账等手法，千方百计压低国有资产价格，以从中渔利。
二是虚假招投标。貌似公开公平公正，实际上搞虚假招投标，或通过设定种种限制，或通过内外串联，达到低价中标攫取国有资产的目的。
三是自卖自买。以管理层收购(MBO)的名义，依仗自己手中权力，与主管部门相勾结，自行定价、自卖自买；有的管理层还以国有资产作为融资担保，将收购风险转嫁给金融机构。
四是自定优惠政策。比如，对于所谓“优秀企业经营者”购买企业给予巨额奖励（有的奖励净资产高达2至3成）；对于一次性买断、或付现买断国有企业的给予优惠（常常也高达2至3成）；还有的允许购买者分期买断，等等。
五是假破产真逃债。钻国家“破产”优惠政策空子，千方百计挤入政策性“破产”的盘子，逃避巨额银行债务。
六是通过关联交易转移资产。通过所谓多种经营，兴办下属公司等手法，转移资产，留下空壳，让国家收拾残局。
七是大搞民、国交易。表面上引进“战略投资者”，实际上将国有资产贱卖给民营企业，个人从互相勾结中中饱私囊。
八是依靠行政性垄断，拖延改革，垄断行业表面上的繁荣，掩盖了国有资产流失的真相。比如我国电力行业每年因垄断造成的损失就高达563亿元。中国工商银行经国家审计，近年涉嫌违法犯罪案件30起，涉案金额高达69亿元！……
国有企业改革第三阶段国有资产的流失，可谓触目惊心，其波及面之广、流失量之巨大，达到了空前未有的程度。
第四阶段以2002年党的十六大召开为标志，一直延续至今。党的十六大和十六届三中全会又一次站在国有企业改革的战略高度，鲜明地提出了国企改革的大方向：要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。这标志着国企改革将从建立现代企业制度向建立现代产权制度的新目标转变，最后实现国有企业产权“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。这些无疑为国有企业继续深化改革指明了前进的方向。
然而国有资产流失的“惯性”并未因此而消失，国企改革第三阶段出现的许多问题还没有得到有效解决。2004年8月香港中文大学郎咸平教授在复旦大学的演讲《格林柯尔：在“国退民进”的盛宴中狂欢》，一石击起千重浪，在全国引起了一场争论，刮起了“郎旋风”。其实郎咸平教授3年前就来到大陆，他不隐瞒自己的观点，而是直率地把我国近年国企改革中存在的问题提了出来。他三叩TCL、四问海尔、七敲格林柯尔，对“国退民进”的改革方略提出了质疑，唤起了人们对20多年来国有资产流失的痛苦回忆。“郎旋风”还提醒我们，国企改革第四阶段才刚刚开始，解决国有资产流失问题的道路还很漫长。
二、国有企业改革之难
中国国有企业改革20多年，国有资产流失也长达20多年，而且流失的方式，“花样翻新”，随时而进，令人忧虑。面对国有资产年复一年的不断流失，人们不禁会问，我们有那么多的政府部门，“眼睛”都盯着国有企业，为什么还会让国有资产那么毫无顾忌地流失？政府部门到底都到哪里去？是因为政企分开削弱了政府监督力量还是因为政企至今没有分开才导致更严重的权钱交易？人们甚至会对当前国有企业以产权制度改革为主的改革方略产生怀疑，对“国退民进”与“产权转让”改革产生困惑。在中国，国有企业量大面广，上与政府相联，下与亿万职工相系，横向上还与金融体系有着割不断的联系，此外，国有企业还与日益壮大的非国有企业有着密切的关系。因此，国有企业改革势必牵扯到方方面面的利益，可以说牵一发而动全身。国企改革之难也正在于此。
（一）政企分开之难
从20世纪80年代初期国有企业改革拉开序幕开始，实现政企分开一直是国有企业改革的重要目标之一。不突破计划经济时期政企不分的体制，扩大国有企业自主权、增强企业活力只能是一句空话。政企不分还是国有资产流失的主要原因之一。但是20多年过去了，政企不分问题至今依然没有得到很好的解决，党的十五大、十六大继续强调要努力实现“政企分开”就是有力的佐证。那么，政企分开为什么这么难呢？
从理论上看，国有独资企业或国有控股企业，其资本全部或大部分属于国家所有，政府作为国家的代表又岂能对国企撒手不管？政府向企业派出代理人是天经地义的，即使在西方资本主义国家，其国有企业也要接受政府或议会的监管。我们也曾经设想过按所有权与经营权分离的改革思路，达到政企分开的目的。但由于在产权的一系列权利组合中（产权包括所有权、经营权、收益权、处置权等），所有权始终居于支配地位，政府作为国有资产所有权的代表，必然拥有否决权，拥有对国有资产的收益与处置的权力，而且政府有权力随时可以收回已经让渡出去的经营权。可以说，只要企业仍然是国有独资或一股独大，从理论上看，政企分开几乎是不可能的。
再从改革实践来看，政企分开喊了多年，然而实际上政企不仅至今没有分开，在有些方面，政企关系甚至比计划经济时期更加紧密（比如政府部门与国有企业结合成为利益共同体或形成既得利益集团）。中国国有企业政企不分的主要原因在于传统的国有企业干部管理制度至今没有得到彻底改革，国有企业负责人至今仍然是官员，他们的选拔晋升任免之权主要由党的组织部门和政府人事部门决定。更为奇特的是，计划经济时期政府给国有企业确定行政“级别”制度，至今仍然延续。国企因其规模及隶属关系，其级别从科级直至省部级，应有尽有。而要改革国企行政级别制度，必然要触动相当一个阶层企业“领导”的待遇（政治的、经济的），要改革这个制度真是谈何容易？由于国企负责人具有一定的行政级别，他们便可以与政府同级别的干部互相调动，这就更加密切了政企之间的关系。脱掉“黄马卦”下海，或者上岸穿上“黄马卦”，或者二者兼而有之（某市市委书记兼任国企集团董事长就是一例），这些情形，屡见不鲜，成为中国的一大特色。经济学家萧灼基说得好：“国企改革最难改的是什么？就是国有经济的官本位，我们的国有经济是有级别的……这个官本位使得很多人不愿意改，特别是有领导级别的不愿意改。”（注：萧灼基：《国企改革之路到底该怎么走？——“进一步深化国企改革”研讨会综述》，《中国经济时报》2004年11月4日。）
再来谈谈国有资产流失问题。由于政企不分、政企难分，政府部门与企业之间往往形成既得利益关系，政府对企业的约束，因为是自己人对自己人，所以其约束只能是软的，无法硬起来。个别政府部门的个别掌权者，可以很容易地借国有企业产权改革之机，采用笔者前文所述的各种手段，与个别国有企业的个别经营者互相勾结，大搞权钱交易，享受国有资产流失的盛宴。我们说，政企不分，亦官亦商，是国有资产流失的重要原因之一。有人可能会反驳道：计划经济时期政企不分，但并没有出现国有资产流失。我的回答是：此一时彼一时也。计划经济时期政企不分导致国有企业低效率、导致长官意志瞎指挥等等所造成的国有资产流失，同样是惊人的，只是这种流失是以更隐蔽的方式进行，一般的善良人不易觉察而已。而在市场经济条件下，国有企业处于多种经济成分汪洋大海的包围之中，其自身因改革迟滞、政企不分、官商不分所导致的国有资产流失，常常以腐败大案要案的形式出现，让世人更加惊心动魄。
（二）政资分开之难
我们说，只要国有企业仍然是国有独资或一股独大，那么实现政企分开几乎是不可能的。因此，国企改革无疑必须另辟蹊径，这样就将“政资分开”提到了议事日程。与政企不分一样，政资不分，也是计划经济的一大特征。所谓政资不分，指的是政府所具有的社会行政管理职能和国有资产所有权管理职能没有分开。改革的设想是将这两种职能分开，一方面，政府面向全社会（包括国有企业）行使社会行政管理职能，比如政府负责建立社会保障体系，通过企业主辅分离改革，减轻企业办社会的负担，让企业轻装前进；另一方面，政府行使国有资产所有权管理职能，向国有独资或控股企业派出“出资人”代表，确保国有资产保值增值。这样就将国企改革推进到产权改革的层面上，党的十六大在推行政资分开改革方面有了重大突破，决定由中央政府和省、市（地）两级政府设立国有资产管理机构，代表国家履行出资人职责。一年多来，中央和省两级已建立了国有资产管理委员会，地市一级的国资委正在积极筹建之中。这项重大的改革举措方向无疑是正确的，其在国企改制、确保国有资产保值增值方面的成效如何，还有待实践的进一步检验。目前部分同志对这项改革存在的犹疑与担心主要表现在两个方面。
一是担心国资委实行“管资产和管人、管事相结合”的管理体制，将人、财、物管理大权集于一身，会不会重走过去既当“老板”，又当“婆婆”的老路，把企业管死。
二是对由国资委向国有企业派出的“出资人”代表，是否就解决了产权“归属清晰”问题，表示了某种程度的怀疑。
我觉得上述两种犹疑和担心是可以理解的。国有企业改革前进到产权制度改革的层面，必将触及许多深层次的矛盾，实施政资分开的改革，打破政府各部门多头管理国有资产的格局，以一个专司国有资产管理部门取而代之，这至少是一个进步。当然，政出多门、多头审批等问题是否因国家成立了“国资委”就一劳永逸地得到解决，恐怕还有待实践检验。比如目前国有企业资产权仍归财政部门管理、经营权经贸部门可以干预、投资权要由发改委审批。不久前国家出台了投资体制改革方案，以“核准制”、“备案制”取代原来的项目审批制，不少人对此提出质疑：究竟“核准制”与“审批制”有什么区别？另外，与投资体制改革方案同时出台的配套文件——必须核准项目的《目录》，对项目核准程序的要求，似乎比项目审批制改革之前还要严格、还要繁琐。企业由此担心，旧的“婆婆”未去，凭空又增加新的“婆婆”。改革开放以来，由于政企不分，利益驱动，社会上腐败之风严重侵蚀等原因所形成的政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化的现象，也不是一朝一夕可以轻易解决的。
另一方面，由国资委向企业派出“出资人”代表是否就解决了国有产权“虚置”以及缺少“人格化代表”的问题，也确实值得思索。诺贝尔经济学奖得主、著名的西方经济学家弗里德曼在论及产权问题时有一个非常通俗的关于“花钱办事”的说法。他将花钱办事分成四种情形——花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花自己的钱办别人的事，讲节约但不讲效果；花别人的钱办自己的事，不讲节约但讲效果；花别人的钱办别人的事，不讲节约也不讲效果。
中国个体私营经济20多年蓬勃发展、充满活力，就是因为它们是“花自己的钱办自己的事”，产权归属清晰，产权“实置”，产权的“人格化代表”实实在在。而现在由国资委派出的“出资人”代表，显然跳不出“花别人的钱办别人的事”的模式，它并不可能解决国有产权“虚置”以及缺少“人格化”代表问题。要根本解决国有“产权归属清晰”问题，也许只有国有产权“易主”这一条途径。这也正是我一直认为“政资分开”的改革相当困难，并且不能包医百病的原因。我觉得，正是基于这些理论与实践方面的考虑，党的十五大才会提出“有进有退、有所为有所不为”，党的十六大也才会提出要大力发展“混合所有制经济”，提出“使股份制成为公有制的主要实现形式”。这是一个事关长远战略的国企改革大思路。
三、关于“国退民进”的思考
如前所述，在“国退民进”、“产权转让”的改革过程中确实出现了国有资产大量流失的现象，于是“国退民进”便惹起了许许多多争议。然而，正像改革开放以来我国出现了严重的腐败现象，但我们不能因此就认为是改革开放促成了腐败。同样的，国有资产大量流失的原因并不能够归罪于“国退民进”的改革。
当然，用“国退民进”来概括党的十五大以来国有经济“有退有进、有所为有所不为”的战略大调整，并不完全准确。“国退民进”实际上来自民间，它只是以形象的话语来形容近几年国企改革的中心任务。从宏观层面上，“国退民进”指的是国有资本逐步退出大部分竞争性领域，允许民营资本进入参与竞争；在微观层面上它指的是国有资本通过产权转让部分或全部退出国有企业，而产权转让的承接方为民营资本。如果这样加以理解，我觉得用“国退民进”来概括当前国企改革的重点与方向，还是比较贴切，也比较容易让广大民众熟记并理解。
让我们再回到“国退民进”与国有资产流失的关系问题上。郎咸平教授在前述的“演讲”中提出，目前一些地方上推行的“国退民进”式的国企产权改革已步入误区，认为，“目前应当停止盛行的管理层收购行为，停止以民营化为导向的产权改革。”他的依据是，据他研究中国国有企业效益不见得比民营企业差。他给国企改革开的药方是：国企产权不需改变，政府需要做的只是推动人事改革，用市场化薪酬吸引职业经理人，政府可以通过股东会、董事会来监管职业经理人，建立良性的国企改革进步的合适途径。（注：张旭东等：《国企改革面临两难境地》，香港《信报》2004年11月1日。）郎咸平的上述观点获得了不少人的赞同，当然反对意见也不少。我赞同他对国有资产流失的抨击，也认为由于制度缺陷的存在导致“国退民进”的改革在某些方面步入了误区。但我对他所开的“药方”不敢苟同。
近几年出现的国有资产流失现象，并不能证明“国退民进”改革方略是错误的。我倒认为国有资产流失是因为“国退民进”的改革进行不彻底以及改革一直拖延迟滞造成的。从1998年到2003年，全国国有及控股企业从23.8万户减少到15万户，从数量上看确实“退”了不少；但国有企业资产总额却从14.9万亿元增加到19.7万亿元，净资产也从5.21万亿元增加到8.36万亿元，国资不退反进。（注：国务院国有资产监督管理委员会研究室：《坚持国企改革方向规范推进国企改制》，《人民日报》2001年9月29日第6版。）这说明我们至今还在生产领域继续扩张国有资产（也许将来有一天我们又要回过头来改革这些新兴的国有企业），从净资产角度看，这几年国有企业确实“有进有退”而且进大于退，“国退民进”的改革并不快、并不彻底。再者，国有资本膨胀的领域主要发生在国有垄断行业中。而国有垄断企业依靠行政垄断或自然垄断的优势，往往通过损害消费者利益、排斥竞争攫取到超额利润，营造了虚假繁荣，给人们（也包括郎咸平教授在内）造成中国国有企业总体效益不比民营企业差的错觉。1998年我国国企总共只实现利润213.7亿元，2003年利润增加到4951.2亿元（注：国务院国有资产监督管理委员会研究室：《坚持国企改革方向规范推进国企改制》，《人民日报》2001年9月29日第6版。），利润的大幅度增长，一方面说明这几年国企改革有成绩，我国出现了一批像TCL、海尔这样的好企业；另一方面，透过现象看本质，根据顾海兵的研究，2001年，我国位居前5位的垄断企业中国移动、中石化、中国电信、中石油和中海油，它们的利润占了全国利润的60%。全国国家重点企业95%的利润集中在9个垄断行业之中，包括电信、石油、石化、冶金、电力、汽车等行业。人们不禁要问：中国是否需要这么多垄断行业？是否需要这么多垄断企业？这些行业究竟要不要推行“国退民进”的改革？而且垄断企业国有资产的隐性流失（内部人控制、自定高薪、滥发钱物、决策失误、管理疏失等所造成）究竟有多少？中国一些国有垄断企业的效率之低、效益之差有目共睹。仅以下表为例：
1999年汇丰银行与中国工商银行对比
汇丰银行
中国工商银行
总资产（亿美元）5691.39 4275.46
净利润（亿美元） 54.08 4.98
人员数（个） 24870
567230
网点机构数（个） 约500039986
所有者权益（亿美元） 370.63
219.19
平均权益回报率(%) 14.60 2.30
资料来源：香港《信报》(2001.3.27)
时至今日，仍然认为国有企业产权制度不需改变，只需要有好的职业经理人就可以治好国有企业的痼疾，显然与改革开放20余年的实践相违背。从国企承包经营责任制改革发展到国有经济“有退有进”的战略重组，我们苦苦探索了10余年；从建立现代企业制度改革发展到建立现代产权制度改革，我们也艰难探索了近10年。国有企业产权改革问题不容回避，也回避不了，按照“国退民进”的思路推进国企改革的方略也不宜轻易动播——这是已经被实践证明了的一个论断。
四、坚持“国退民进”改革方略不动摇
如前所述，“国退民进”的改革方略，在国企改革宏观层面，体现为国有经济“有退有进”的战略重组；在微观层面则体现为建立混合所有制经济、推行股份制改革。因此，今后国有企业改革总体上也许可以用8个字来概括，即“抓大放小，国进民退”。国有企业改革经过20多年“摸着石头过河”的反复探索，今后我们完全有条件吸取正反两方面的教训，特别是国有资产严重流失的教训，让国企改革总体上更加理性、让改革路径的设计更加科学、让改革的制度设计更加严密、让改革的推进更加快速。
（一）大中型国有企业“国退民进”的改革
目前，全国国有及控股企业约15万户，其中约1万户为中央和省两级直属的大中型国有企业（大中型骨干企业4223户）。这些企业是我国国有经济的中坚力量，也是国有经济在中国经济中起主导作用的重要保证。经过20余年市场经济的锤炼以及兼并重组扩张改革，国有大中型企业当中成长出了一批杰出的大企业或企业集团。目前我国已有11家国企进入世界500强。那么，大中型企业是否也要坚持“国退民进”的改革方略呢？按照十六大精神，除了关系到国家安全、关系到资源垄断、关系到国民经济命脉的三类国有企业保持国有独资之外，其余企业都应该走股权多元化的改革之路，实行国有控股或参股，而且十六届三中全会还将改革垄断企业的问题提上议事日程。显然，“国退民进”的改革同样适应于大中型国有企业。而目前我国大中型国有企业的改革现状总体上并不容乐观，主要问题有二：一是1万多家大中型国企，有的效益“奇好”（借助垄断优势导致国有资产隐性流失），有的潜藏危机（如国有银行）。不少国有企业“公司化”改革留于形式，实际上成为变相的翻牌公司，绝大多数企业仍然具有很高的行政级别，政企不分现象严重，一些公司存在内部人控制问题。二是大中型企业许多属于垄断企业，垄断行业表面的繁荣拖延了这些企业转机建制的改革。
2004年全国500强企业前20名中，海尔和宝钢属于竞争型企业，上汽、东风、网通属于寡头垄断型企业，其余15家企业基本上属于行政性垄断企业，而且这20家企业清一色为国有企业，个别为国有控股企业，国有独资与一股独大成为它们的一大特色。那么，是不是这些企业大部分都属于关系国家安全、资源垄断和国民经济命脉的类型呢？其实未必。它们当中许多企业完全可以走向市场，参与竞争。由于这些利润巨大、市场广阔的行业被国有企业垄断，所以中国的民营企业难入其门，也长不大。要改变这种情形，首先要对国有大中型企业的类型进行严格鉴定。凡不符合前述三种类型的国有企业，就应该实施“国退民进”的改革，引进民营投资者，建立混合所有制。对于那些符合独资条件的国企，也要按照国资委的要求，建成规范化的有限责任公司，并成立相应的董事会、监事会。其次，要坚决打破行业垄断，放宽民营企业市场准入条件。反垄断实质上是一场反对既得利益集团的斗争。我国《反垄断法》已经起草了10年，至今雷声大雨点小，迟迟未能出台，这一事实本身就说明了反垄断的改革，阻力实在太大。事实还证明，不堵住行业垄断的路子，也就难以堵住国有资产流失的口子。再次，在当前已组建国资委的基础上，要尽快制定相关配套的法律法规，尽快健全完善由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享受所有者权益的国有资产管理体制，从制度和法律上加强对大中型企业的监管，确保国有资产保值增值。
（二）中小型国有企业“国退民进”的改革
与大中型国企改革不同，全国14万多家中小型国有及控股企业改革的主旋律应该是充分放开搞活，应该坚持“国退民进”方略不动摇。中小企业“国退民进”改革亦即国企改制包括重组。联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等方式。但近几年较多实行的是产权转让方式（整体转让或部分转让），通过产权转让，彻底解决国有企业产权虚置、缺少“人格化”代表问题，从而激活企业。围绕产权转让改革，当前要重点解决五个方面的问题。
一是产权转让的监管问题。针对几年来产权转让中出现国有资产严重流失问题，国务院国有资产监督管理委员会不久前出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》。《意见》从健全产权转让制度入手，规范改革运作，对产权转让的批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理、依法保护债权人利益、维护职工合法权益和管理层收购等十个方面的问题做了详细的规定。目前的关键是国资委等有关部门要严格按照法律法规办事，真正做到执法必严、违法必究。中国目前实际上不缺法律法规，缺的是严厉公正的执法。执法不严，惩罚太轻，一旦出现“法不责众”局面，问题便积重难返。相信只要严格按照《意见》办事，产权转让改革将可以比较顺利地得到推行。
二是管理层收购(MBO)问题。在产权转让中，目前对于管理层收购问题争议很多。这也不奇怪。中国国有企业管理层人员多有行政级别，多是政府官员，一般工资都不高，因此由企业管理层甚至原厂长、经理个别人出资购买企业，上千万元或上亿元资产易手，怎么不令人产生疑问呢？没有灰色收入，没有来源不明的财产，没有借助于其他手段，管理层收购怎么能成功？此外，管理层收购也很难洗脱“自卖自买”、化公为私的嫌疑。政府与管理层之间、管理层与职工之间信息的严重不对称，也使管理层收购让人心生疑窦。于是有许多人疾呼叫停MBO，有些地方政府甚至“一刀切”明令禁止搞MBO。其实，管理层收购并非一无是处，它还是有一定的优越性。由于管理层熟悉企业运作，由他们接手购买企业，可以保持企业生产管理的连续性，避免“过渡期”企业不必要的损失与震荡。因此我的意见，对于管理层收购，也应该具体问题具体分析。比如，既然名为“管理层”，就不只是厂长经理个别人，只要出于自愿原则，管理层中七八个人、十来个人，大家一起集资收购，也未尝不是好办法。另外，购买之时，适当的优惠（不是优惠无边），适当的分期付款，适当的折让，只要公开透明，并获得上级部门以及企业职代会认可，也可以试试。即使是厂长经理个人，只要讲得出个人财产的来源（今后一旦确立政府官员个人财产申报制度，这个问题也不难解决），只要所筹集到的资金是合法的，让厂长经理个人收购也无妨。此外，管理层根据自己的财力购买部分产权，占大头控股，其余股份由职工购买或者由政府继续持股，将企业改制为股份合作制公司，也值得鼓励。总之，对管理层收购问题，不宜“一刀切”全面叫停。“一刀切”的管理固然省心，但往往也是失败的管理。
三是内部职工持股问题。国企改革中，我们常常有意无意地忘记了企业的“主人翁”——广大职工。许多国企改革之所以起步难、中途夭折、最终失败，与改革中忽视职工权益有极大的关系。广大职工的积极性得不到调动，一些管理层与政府部门个别权力人物相勾结，把国有企业“国退民进”改革当作“最后的晚餐”，肆意侵吞国有资产，引起广大职工强烈不满。这是改革中“起点”不公平的必然结果。推行国企内部职工持股的改革，就是要使改革能够做到起点公平，能够让广大职工分享到改革的成果。从几年来的实践情况看，如果企业效益较好、企业管理层比较团结敬业并得到职工拥护，内部职工持股改革便较容易推行；而现实是，我国更大量的中小国企却是效益不彰，面临困境，在这种情况下，要职工出资购买企业股份，显然困难重重。因此不少地方内部职工持股改革往往与职工买断身份改革一并进行，称为“转股买断”，亦即按职工买断标准将补偿金转为企业股金，变职工为股东。另外，职工所持企业内部股份若不能在企业内部转让买卖继承，也会损伤职工参股的积极性，使改革难以为继。实行职工内部持股之后，职工既是劳动者，又是企业的所有者（股东），职工对国有资产保值增值有切身利益关系，对国有资产的监督也有了动力，国有资产流失也有望得到遏制。
四是关于职工买断身份问题。随着国有产权转让改革的实行，产权易主之后，企业不再是国有企业，因此企业职工的“国有身份”便立即处于尴尬的地位，不改都不行。在计划经济时代，不仅国有企业的生产资料归国家所有，而且连职工的“人力资本”也归国家所有。那个年代，职工个人并不能随意支配自己所拥有的“人力资本”，比如当年职工申请调换工种或调换工作单位，都必须经过厂领导批准，个人很少有这方面的自由。如今国家经济转轨到市场经济，情况发生了巨变，职工拥有了对自身“人力资本”的支配权，职工与企业之间可以双向选择，劳动力这个生产要素可以参加自由流动，并按市场规律优化配置。但对这个道理，广大职工并不一定理解，他们感到委屈、感到失落、感到彷徨。过去他们为国企发展做出过贡献牺牲，今天在失去“国有身份”时，要求得到合理补偿，如果补偿太低他们便会愤怒，这些都在情理之中。正是基于这样的现实，国企改制中职工买断身份的改革推进得十分艰难，备受争议，政府还一度对之叫停。但尽管如此，国企要改变身份，职工又怎么能“以不变应万变”？经济规律不可违拗，改革仍然在广大中小国企中推行，而且各地还创造了不少“买断”的新鲜经验，如付现买断、转股买断、投保买断、风险抵押买断等等。当然目前买断身份的补偿还比较低，一般按职工工龄计算，一年工龄按一个月工资付给职工补偿费。实际上，职工虽然感到无奈，但他们还是能够体谅国家的困难。只有当他们发现企业管理层以及留厂职工收入比他们多得太离谱时，或者看到国有资产被大量侵吞时，他们才会拒绝这项改革，才会走上诸如集体上访等抗争之路。国企改革发展到今天，中国国力也远比改革初期强盛得多，国家完全有能力从国有资产转让所得中、从垄断企业攫取的巨额利润中、从年年大幅增长的财政收入中，拿出一部分资金，用于提高职工“买断”身份的补偿金，用于为下岗职工投保。目前这种“一厂一策”的做法，听由企业自定补偿标准，不同企业之间造成买断身份职工严重苦乐不均，并不利于国企顺利改制，也不利于国家长治久安。政府再也不能继续回避职工“买断”身份的改革了，正确的做法应该是积极出面加以引导、支持，推动改革健康发展。
五是关于加快推进国有企业改革问题。“加快国有企业改革”已经呼喊了多年，但目前仍然存在改革迟滞缓慢问题。一些“效益好”的企业，特别是垄断企业，缺少改革动力，不想改；一些效益差的企业，怕影响“稳定”，缺少改革主动性，也不想改。大家都在等待观望，等着上头拿主意拿方案。上头也犹疑不定，制定各种方案时往往力求“完美”，议而不决，决而不行。正式法规少，“暂行条例”多，朝令夕改，让下边无所适从。其实，改革必然带来阵痛和震荡，世上哪有十全十美的改革？产权不转让，政企难分开，国有资产流失；产权转让，政企分开，法律监管跟不上，国有资产也流失；MBO有利于企业改制，MBO也容易导致腐败；内部职工持股可以激活职工积极性，内部职工持股也可能导致新的平均主义“大锅饭”；成立国资委有利于加强国有资产保值增值，成立国资委也有可能会多一个管理层次多一个“婆婆”；股份制改革有利于增强企业活力，不规范的股份制改革并不能保证企业治理结构真正完善；不给优惠政策产权难转让，给了优惠政策往往也就给了资产流失的漏洞……总之，几乎每一项改革，都有正负两方面的影响、两方面的评价。中国的改革就是这么难！正像鲁迅先生所说：“假使做事要面面顾到，那就什么事都不能做了。”（注：鲁迅：《关于知识阶级》（1927年10月25日在上海劳动大学讲），《集外集拾遗补编·上卷》，人民文学出版社1978年版。）国有企业改革已经“摸着石头过河”20余年，如今党的十五大、十六大已经为国企改革指明了方向。方向既定，看准了，就要快刀斩乱麻地去改革。改革就是要改革旧体制，建立新体制。任何的拖延迟滞，只会让旧体制获得喘息的时间、获得抵制改革的力量，给改革增加更多的阻力。加快改革，甚至在某些领域推行激进的改革，难免要付出成本。有时改革还不得不“两害相权取其轻”。20多年国有资产流失，很重要的一个原因就在于改革拖延迟滞。与改革拖延付出的成本相比，加快改革付出的成本甚至会小得多，只要这个改革符合经济规律，符合广大人民群众的利益，就要大胆地去做。21世纪头20年中国面临着难得的战略机遇期。紧紧抓住这个机遇期，科学设计国企改革路径，坚持以人为本，坚定不移地依靠国有企业广大干部职工，背水一战，加快改革，相信中国国有企业改革终将走出困境，获得成功。
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