当代西方政治学中的监督理论探要，本文主要内容关键词为：学中论文,当代论文,理论论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第二次世界大战结束以来，当代西方政治学中的监督理论异常活跃、新奇。西方政治学者普遍认为，政府作为“全体公民”的唯一代理人，既可以办好事，也可以干坏事，他们力主对政府进行监控。因此，以政府为聚焦点的监督理论得到长足的发展。他山之石，可以攻玉，通过对当代西方政治学中的监督理论的概括和分析，可以为当前我国社会主义社会的反腐败斗争提供有益的鉴戒。
马克斯·韦伯：官僚病救治论
马克斯·韦伯是德国著名的社会学家。科层制理论以及由此导发的对官僚病的救治，是韦伯政治思想体系中的一个重要构成部分。
韦伯认为，如果被服从的群体把他们主人的命令作为正当的形式接受下来，构成命令——服从的权力关系，那么，这样的统治便是合法的，自古以来，合法性的统治类型以及与之相关的行政体制有三种：统治类型：
个人魅力型
传统型
法理型行政体制：
指派型
世袭制
科层制
个人魅力型统治，是建立在某个具有非凡气质的领袖人物的人格魅力之上，行政职务不是一种稳固的职业，也没有按正常途径的升迁，全凭领袖个人意志的直接指定，其行政体制的特点是反复无常性。传统型的统治，是建立在对于习惯和古老传统的神圣不可侵犯性的要求之上，行政官员不过是君王的家臣，无视其实际才能，但须听命行事，则为官者可以世袭，行政制度及行政人员带有极大的附属性。法理型的统治，是建立在对于正式制定的规则与法令的正当行为的要求之上。作为法理型统治类型的行政体制，采取科层制的形式，是稳定、独立型的。
作为行政科层制的组织形式，韦伯指出是上级对下级的领导、监控和下级对上级的报批、执行的层级制度。作为科层制的官员，韦伯指的是根据契约关系雇用和经过培训并领取薪金的官员即公务员。机关分为上、下级和公务员分为高、低级的科层制结构，依照法律规定进行工作，使行政事务得以很好的决策和贯彻。具有精确、严格、统一的特点。
韦伯在论及科层制具有公正、科学、高效率的优点后，也看到科层制中存在着权力被滥用，会产生违法行为、低效率等官僚主义的通病。韦伯认为，科层制的麻烦在于，官员们并不总是以他们应当遵循的方式行事，他们具有一种人类本能的趋向，试图增大自己的权力，并扩充自己的权利。他们不是作为一个忠实的仆人去行事，而是力求成为他们所管辖的部分的主人。对文件的垄断常常是他们手中极为便利的武器，凭借从官方情报到保密资料的转换，凭借仔细的证据处理和有选择性的事实描述，便可以在行政管理公正无私的幌子下，支配或强烈地影响政策，使政府的部长俨如他们自己部门的雇员或成为傀儡人物。这种侵入政治领域的行为，是一种权力的滥用。韦伯指出：“对于官僚和官吏来说，一次权力的扩张，便意味着更多的官职，更多的闲差，和更好的提升机会。”①对此，韦伯提出了旨在消除官僚病的若干救治措施：其一，实行行政职能部门内部的合议制，扩大决策参与范围；其二，改变行政首长的非专业现象，因为只要非专业的官员依赖专业人员帮助，那么真正的决定总是由后者作出的；其三，实行直接民主制，保证政府官员直接受议会监督。
韦伯所阐述的对官僚病救治的问题，无疑为必须实行对行政机构及其官员进行有效监督提供了强力依据。1978年，美国进行了文官制度改革，以求贯彻功绩制原则，对公务员有功者行赏，有罪者当罚，国家成立择优体制保护委员会，监督联邦政府的人事制度，委员会可以对人事管理总署署长颁布生效的规程进行审查，并根据具体情况宣布该规程为非法或规程的执行为非法。德国（前西德）1967年颁布的《官员纪律条例》，详尽规定了公务员的纪律操守和违纪惩戒措施。纪律措施计有警告、罚款、减薪、开除公职、削减及剥夺退休金等。日本1979年经修正的《国家公务员法》规定，日本的人事监察职能由人事院行使，对公务员的种种违法行为、不履行职务上的义务或渎职、做出有损于全体国民勤务员称号的不正当言行进行严厉惩处。法国的专职行政监督职能归国家行政法院。此外，法国还有一套比较完整的公务员监督、仲裁、咨询、协调机构，即作为官方协调咨询组织的公职最高委员会，设立于政府各部的对等行政委员会和设立于每个重要技术局的对等技术委员会，它们分别行使人事监察的部分职能。当代西方国家极其重视对公职人员的监督问题，还表现在普遍采取了瑞典创设的议会特派行政监察员制度。1809年，瑞典的民主宪法规定，议会指派行政监察员，受理公民对行政官员滥用权力及各种渎职行为的申诉和控告。这项制度自实施以来，收到积极的效果，享有很高的声誉。本世纪50年代后，除瑞典继续改革和完善特派行政监察员制度外，英国、法国、挪威、丹麦、澳大利亚、日本等20多个国家以及美国的一些州、加拿大的一些省都引进了这项制度。
公共选择学派：垄断者政府论
公共选择是研究集体决策的一门新兴学科。公共选择研究的集体决策，范围包括国家、政府、国防、警察、消防、教育、环境保护、财产权、分配等等政治问题。公共选择学派认为，人们必须破除凡国家、政府都会尽心尽责为公众利益服务的观念，不应视政府为按公众要求提供公共物品的机器，而要看到政府既是由个人选出也是由个人组成的群体。因此，选举规则和个人的多元目标追求是决定政府行为的重要因素，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济状况和社会福利引入恶化的境地，由此确立了应把政府置于有效监督之下的观点。
公共选择学派的艾伯特·布雷顿和安东尼·唐斯，在研究政府产出的供给——即政府为了产出服务而进行公共物品供给时，把政府称为“垄断者政府”，其根据是，一个国家的合法政府只能是一个，具有垄断性质，因而政府居于“某些迫切需要的公共物品（例如国防、警察、消防、公路）的垄断供给者的地位。”②从政府作为垄断供给者的事实出发，公共选择学派论证了对政府监督的必要性。第一，在现时代，政府即是控制了立法机构的政党，尤其像英国这样类型的议会制度，规定议会的多数派可以组成内阁。既然政府作为执政党的政府，执政党就会利用政府特殊的垄断供给者的地位，为该党谋取私利。正如一个私人物品的垄断者常常能够通过将自己没有垄断的其它产品，搭配到已经垄断的产品上来，以增加他的利润。同样，政府也往往能够通过将只有利于小部分投票者的意义狭窄的服务项目，填塞到政府垄断了的而又受公众普遍欢迎的服务项目中去，来实现政府成员的多种目标，诸如竞选连任获胜的概率，个人在金钱上的收益，个人在权力、声望、形象上的提高。
第二，由于政府是垄断供给者，政府产出的供给活动便具有了非市场交易的特征。国防部可以从一个来源也可从以下几个来源购置军需品、武器。它可以买贵的，也可以买贱的，而变得没有效率。当然，更多的情况是，政府机构只从一个生产单位购入公共物品，其理由是避免浪费性的重复生产。这固然具有某些有效性，但是，由政府买方的垄断者造成生产单位卖方的垄断者这样双边垄断关系，使政府机构和生产单位均免除了激烈的市场竞争压力，无论是何方都变得没有效率。市场竞争条件下的私人公司，其管理者通常能够要求得到一份由于效率增加所产生的节省效益，但政府官员的薪金与增进效率或者是毫无关系，或者是只有间接关系，甚至可能成为反比例的关系。因此，政府机构完全丧失了对效率、效益追求的内部动力和外部压力。
第三，由于政府产出的供给活动缺乏效率、效益追求的环境和动力，政府机构具有过度膨胀、资金预算具有过度扩张的趋势。官员们总是追求预算的最大化和机构的扩充化，而议会对于政府资金年度预算方案的审定，常常由于政府机构产出量的难以测定性而陷入窘境。以上，这些存在于政府机构所需提供的公共物品和服务效益之间的矛盾，引出了对机构和资金的控制、监督问题。
为了监督“垄断者政府”，公共选择学派的威廉·尼斯卡宁提出了不少可行性措施：国会指出某个上层机构产出的高需求使用者的代表到下设委员会负责评定该机构的运行情况，通过这种外部监督过程，使该机构预算扩张的可能性受到削弱；把私人市场的办法运用于官方机构，许多公共服务由私人市场来提供；通过将生产中节省的一部分成本奖励给官员的办法，来使官员具备最有效率地提供增量服务的动力。
罗伯特·达尔：双边控制论
罗伯特·达尔提出的政治多元主义，被誉为当代西方政治学新发展。政治多元主义的理论分析前提是：第一，正如亚里士多德所言的人天生就是政治动物那样，现代人是“政治人”。无论一个人是否喜欢，实际上不可能置身于政治之外。一个公民在市镇、学校、教会、商行、工会、俱乐部、政党、社团组织以及其他组织的治理部门中，处处都会碰到政治。政治是人类生存的一个无可避免的事实。每个人都在某一时期以某种方式介入某种政治。作为现代政治人，可以广泛分享参与决策的机会。民主的实际意义就在于大众的参政。第二，正如亚里士多德说的权力可以分配于一个人、少数人或许多人那样，权力是可以分解、分配和分享的。达尔批判了“权力硬块”的谬误，在“权力硬块”论者看来，权力是单一的、坚硬的、打不碎的硬块，它可以从一个人手中传到另一个人手中，却不能为人分享。当权力被看作是一个硬块时，就只能按照一种方式进行分配，某些人拥有全部权力，其余的人则毫无权力。达尔指出，在社会和政治中，很少有什么事情可以截然分成两堆，这种互相排斥的分类方法，常常把人引入歧途。权力可以也应该分配，可以也应该为大众分享。
基于以上的理论分析前提，达尔认为，国家的权力是多元的，民主的真实含义就是权力为众多的社会利益群体、政治组织和自治团体所分享的多头政制（即多数人的统治）。根据政治多元主义的价值判断，达尔把国家的政体分为三种类型：允许大众广泛参政的多头政制；压制公共言论自由的镇压性霸权政制或寡头政制（即少数人的统治）；给予反对政府者以不同程度自由的、较为宽容的混合政制。什么是政府呢？达尔指出：“只要一个政治体系复杂而稳定，就会产生种种政治角色。最明显的政治角色或许就是由那些制订、解释并实施对政治体系成员有约束力的法规的人来扮演的。这些角色就是官职，而一个政治体系中官职的集合体就构成那个体系的政府。”③可见，政府的最显著的特征就在于官职，它是一个官职集合体结构。负有公共事务决策、实施权的官员，也应受到法规的约束、监督。但在寡头政制下，由于多数人被排除在政治生活之外，由于反对派遭到镇压，政府领导人不受封闭的领导小集团外的挑战，政府和民众之间的关系是单边控制，即政府对民众的控制，政策是通过等级和强制命令达成的。这种情况在混合政制下也好不了多少。而只有在多头政制之下，民众反对和参与的政治权利比寡头政制广泛得多，所以政府和民众的关系上双边控制，政府的政策往往是通过谈判和说服来决定的。相比之下，只有在多头政制下，民众有了有效的参与、充分的议政，可以对议事日程作最终的控制。政府才能得到有效的约束和控制。
达尔指出，像美国、英国、加拿大、德国、斯堪的纳维亚国家、意大利和日本这样的“多头政制”国家，政治多元主义和双边控制的实现并不充分。达尔指出，理想的多头政制具有六个方面的基本特征：“(1)言论自由；(2)结社自由；(3)获取信息的自由；(4)自由公平的选举；(5)政治领导人为赢得支持和选票而竞争；(6)根据投票及其他意向表示制订政府政策的体制。”④达尔认为：“理想的标准非常苛刻，因此任何实际的制度也从未完全符合这些标准。”⑤据此，达尔对迄今为止那些西方实行多头政制的国家提出了严厉的批评和指责：“国家的政府不能高度提供参与机会，普通公民不能对它有太多的影响。”因此，对此有必要进一步提高民主监督的程度。
塞缪尔·享廷顿：政治腐败论
塞缪尔·享廷顿极其重视政治发展中的稳定和秩序，致力于探讨社会现代化过程中的政治腐败问题。享廷顿把腐败界定为，公职人员为实现其私利而违反公认规范的行为，其基本形式是政治权力与财富的交换，即权钱交易。谈到政治腐败问题，享廷顿认为，首先要对公共利益与私人利益作出区别。在封建时代，国王的私人开支和公务支出混为一体，因而也就无法指控国王挪用公款以肥私，而老百姓也不认为国王是违法的。只有到了近代社会，公私利益的区分才伴着现代化的进程而产生，而腐败则是这种概念明确区分后得以判定的结果。在现代化进程中，导致政治腐败的原因是多方面的。但主要在于两个方面：首先，在变革社会的政治转型期，由于现代化开创了新的财源而占统治地位的传统规范又不能及时适应需要，提供公认的合法的控制规范，造成缺漏和有机可乘，因而极易诱发腐败现象。这里既有官员的腐败，又有民众的腐败，前者用政治权力换取金钱，后者用金钱贿买政治权力。无论是哪一种，都是在以权力为轴心来谋取私利。其次，在变革社会的政治转型期，政府的政治系统输出功能加大了。现代化意味着政府权威的扩张和受政府管理的活动增多了，即使国家制定了众多的法律，腐败的可能性也会增加。这取决于法律受公众普遍支持的程度、违法行为本身不易被察觉的程度、官员受获利欲望驱动的程度等等因素。此外，当某些个人和某些集团感到法律对之不利时，这些人和集团就会成为制造腐败的潜在根源。因此，即使有了各方面的法律，并不等于就会消除腐败。法律只是提供识别是否腐败的标准，仍然有人无视法律，铤而走险。
享廷顿认为，“现代化进程引起的腐化在中央集权的官僚制国家，比在封建国家更广泛。”⑦就西方国家而言，拿美国、加拿大和澳大利亚、英国相比，“政治腐化在美国和加拿大似乎更为严重”⑧。关于政治腐败的规模和频率，享廷顿指出，在现代化程度低的国家，除去一些例外（如共产党领导的社会主义国家），高级行政官员比低级行政官员更为腐败；而在现代化程度高的国家，低级行政官员则比高级行政官员更为腐败。
“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善。”⑨享廷顿的概括性断语，引起世界各国对权力腐败的遏制，尽力加强对行政的监督。尽管享廷顿所论述的政治腐败论带有腐败具有必然趋势，对之无可奈何的偏向，并且享廷顿本人甚至认为腐败对变革中社会的政治发展尚有推动作用，但各国尤其是第三世界国家绝不会对权力腐败坐视不见，放任自流，而采取从制度进行制约和管束的强劲措施。
安妮·克鲁格等人：政府寻租论
“寻租活动”理论，是安妮·克鲁格在1974年写的《寻租社会的政治经济学》（载《美国经济评论》1974年第64卷）中首先提出概念并作了阐述的。所谓政府寻租，即寻求租金（其原意是指一种生产要素的所有者获得收入中，超过这种要素的机会成本的剩余），是指追求者凭借权力对社会资源的垄断而造成涨价的那部分差价收入。它是由于政府干预和行政管制的人为因素，抑制了市场竞争，扩大了供求差额所形成的。这种寻租活动，是一种非生产性活动，确切地说是维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动，不增加任何社会财富和福利。
实际上私人企业对政府的寻租活动存在某些偏好，因此，寻租活动一方面是政府的行为，在另一方面也是企业的行为。詹姆斯·布坎南在《寻租和寻利》(1980年）一文中指出，企业寻租活动是为了获得政府特许而垄断性地使用某种市场紧缺物资，或任何其他方面的政治庇护，所寻求的政府对现有干预政策的改变，用以保证寻求租金者能按自己的意志进行生产，或防止他人对这类活动的侵犯。政府现有干预政策的改变，通常可以给寻租者带来高于、甚至远远高于改变之前所能得到的利润额。这揭示了企业寻租活动和政府寻租活动的相关性。
弗雷德·麦克切斯内在《抽租与创租》（1988年）一文中指出，政府寻租活动，既是政府的“政治创租”过程，也是政府的“抽租”过程。在“政治创租”过程中，政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为地创设出租金，诱使企业向他们交纳“贡款”作为得到租金的条件。在“抽租”过程中，政府官员故意提出某项会使企业利益受到损害的政策作为威胁，迫使私人企业割舍一部分利润与政府官员分享。
寻租活动给政府和社会造成了极大的危害。首先，它毒化了政府的空气，使政府滑向腐化堕落的深渊。私人企业为了获取政府的生产特许权、政府的关税政策、政府的订货和工程，不惜花费时间和精力去游说，动用丰厚的礼品和巨额金钱去打通层层关节，造成政府官员的收贿、索贿，使公众对政府的廉政期望化为乌有。其次，增加了政府的工作负担和政府成本。假设政府的每一个官员都能保证不收贿、索贿，然而企业寻租者出于自身的利益，仍会有游说和行贿的企图和行为，为此，政府部门的官员必须耗费时间与精力进行反游说与反行贿。而在实际上，政府的每一个官员并不可能都不受贿、索贿，所以当代各国政府都对“反贪局”、“监视厅”、“廉政公署”、“查弊专署”等监督机构投入相当大的人力和物力。最后，它导致了社会资源的惊人浪费，成为一大公害。安妮·克鲁格在《寻租社会的政治经济学》中，曾计算了印度与土耳其两国由于政府过度干预市场所形成的租金数量。1964年印度由此形成的租金数量约占当年该国国民收入的7·3%；1968年士耳其仅在政府颁布的一项进口特许中所形成的租金数量，就为当年该国国民收入的15%。总之，寻租理论的分析，敲响了各国对政府官员实行监督的警钟。
结束语：几点评估
对于当代西方政治学中诸种监督理论，我们既不应一味附和，也不应盲目否定，而应作出实事求是的分析与评估。遵循这样的原则，我们可以得到以下几点结论：第一，当代西方政治学中的监督理论对政府持极其激烈的评击态度，这是近代资产阶级思想家批判精神的传承与高扬。近代资产阶级学者在反对封建君主专制、倡导资产阶级民主思想的斗争中，创立了民主监督理论。法国孟德斯鸠把滥用权力的政府称之为“暴虐政府”，指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”⑩英国历史学家约翰·阿克顿说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。”(11)成了千古名言。当代西方资产阶级学者从总体上说没有锐减自己的斗志，作为政治民主制度观照下的监督理论，对政府的种种弊端进行了更为严厉的斥责。除了以上本文枚举的观点外，公共选择学派的布伦南——布坎南观点还把政府称为“机构怪兽”，宣称公民在陷于被奴役地位之前，可以举行起义或进行革命以驯服“政府怪兽”。兰德斯——波斯纳观点则指出，“甚至宪法也是被利己的利益集团所操纵。”(12)这些言论，使人们听到了振聋发聩的声音。
第二，当代西方政治学中的监督理论在政治权力滥用的研究中，注重采用经济理性主义的科学方法，如进行成本、效用、交易、供求等等分析，使政治研究透射出凝重的经济定量分析色彩。寻租理论运用的就是经济学的租金（超额利润）的理论，并由此引申来分析人为的非生产性的寻租活动。总之，当代西方监督理论广泛运用了经济模型、公式、图表、统计资料等方法，使人们对政府监督问题有了简捷、精细、具体的了解。
第三，当代西方政治学中的监督理论不仅运用经济学的方法来研究权力滥用和监督问题，使政治理论获得经济学的意义，而且还从社会文化，人的心理等层面来分析政治权力滥用的原因和相应的诊治措施。韦伯的科层制理论不但从政治制度层次上揭露了官僚病问题，并且还从心理因素上对官僚病作了透彻的解剖。科层制消除了通过私人关系和依靠世袭制、指派制获得的官职，因而使形式化、非个人关系的因素上升到支配地位，造成缺乏精神情感的支持。科层制的合理性把每个人变成这架庞大机器上的一个齿轮或螺丝钉，他们情绪抑郁、态度冷漠，只想如何从一个小齿轮变成一个更大的齿轮，产生追逐权力向上爬的发迹思想。因此，反官僚病还得从文化与心理角度考虑对策。享廷顿在分析政治腐败时也指出，一定社会文化所规定的价值规范和行为规范，能够起到抑制腐败的作用。公共选择学派的戈登·塔洛克认为，由于教育普及，道德观念增强，寻租活动的规模就会受到制约。这些观点不谛说明了在监督政府中加强思想教育的重要性。
最后，当代西方政治学中的监督理论不管怎样指斥政府，从根本上都是为了巩固资产阶级的统治，决不是要否定资本主义制度。这正如阿尔蒙德和鲍威尔所说的：“现代政治领导的艺术，不仅在于深谋远虑地寻求适当的目标和政策，而且在于努力学会如何同庞大而复杂的官僚机构打交道——以何种方式，在什么时侯对它施加压力和强制力，对它进行改组，去除其多余和陈旧部分，对它进行奉承和嘉奖，教育它以及受它的教育。”(13)对于这个实质，细心的读者并不难觉察到。
注释：
①马克斯·韦伯：《经济与社会》，伯克利，加尼福利亚大学出版社1968年版，第911页。
②(12)丹尼斯·缪勒：《公共选择》，商务印书馆1992年版，第146、167页。
③④罗伯特·达尔：《现代政治分析》，上海泽文出版社1987年出版，第26、104页。
⑤⑥罗伯特·达尔：《多元主义民主的困境》，求索出版社1989年版，第7、12页。
⑦⑧⑨塞缪尔·享廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第65、65、69页。
⑩孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第154页。
(11)见《阿克顿致克赖顿的信（1987年4月3日）》，载乔治·塞尔迪斯：《伟大的思想》，纽约，巴兰坦出版社1985年版，第3页。
(13)阿尔蒙德·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第328页。