河北省城乡养老保障模式构想，本文主要内容关键词为：河北省论文,城乡论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按国际通行标准，我国在1999年已进入老龄化社会。作为人口大省的河北省，早在1997年即成为我国为数不多的进入人口老龄化的省份之一。通过养老保障模式的改革与创新，构建适合国情省情、功能完备的养老保障体系，已日益成为关系到河北省社会经济可持续发展的重大问题。
一、养老保障体系的构成分析
对养老保障体系的构成可以从不同的角度进行划分。这种不同划分可以使我们较全面地把握养老保障体系的构成，进而为确立养老保障模式提供依据。
按保障内容戈U分， 养老保障体系包括物质保障和精神保障两大部分。物质保障又可分为经济保障和服务保障两部分；精神保障亦包括社会参与、，心智发展、情感交流、安全与尊严的保护等内容。从各保障内容间的相，互关系来看，物质保障是精神保I璋的基础， 精神保障是物质保障基础上的高层次保障，而经济保障又是物质保障这一基础的基础。尽管养老保障的内容可以分割为不同的层次，但不能因此忽略它们的内在联系，并且养老保障的不同层次和内容之间的区分也不是绝对的。比如，服务保障中的部分内容本身也属于精神保障的内容，而社会参与既属于精神保障的内容，也可能因此为老年人带来一定的经济收入，从而成为老年人获得物质保障的手段之一。
按保障主体划分，养老保障体系包括政府或其它社会组织提供的社会保障、家庭提供的家庭保障以及老年人通过自身参与实现的自我保障三部分。从这三部分的相互关系看，受经济发展水平、生产和生活的社会化程度、传统文化等因素的影响，在不同的国家或地区各自具有不同的地位和作用，并导致其相互关系的不同。但自从19世纪末在德国诞生社会保障制度以来，社会保障获得了快速的发展，在经济发达国家已居于主导地位，在发展中国家也有不断扩大的趋势。尽管如此，家庭保障仍然是老年人获得更高水平保障的必要条件。自我保障虽不能脱离社会和家庭而与其完全分隔，但个人的积极参与也越来越受到重视。
按养老方式划分，养老保障体系包括居家养老，养老机构养老，以及居家与社会服务相结合的混合式养老。从各国的情况看，居家养老始终是养老的主要和普遍的方式，但社会化的养老月艮务伴随着各国工业化的进程，越来越为老年人及其家庭所必需，有着广阔的发展前景。
按城乡结构划分，养老保障体系包括城市养老保障和农村养老保障两大部分。对我国及我省来说，由于城乡经济发展水平差距较大，决定了两个不同区域在养老保障上的差别，这不仅体现在不同保障主体的保障能力上，也体现在保障对象的需求上。忽视城乡在养老保障条件上的差别，是不禾U于建立切合实际的养老保障体系的。
综上所述，养老保障体系是一个包含了各种横向和纵向关系，各相关因素相互作用，有机结合的整体，缺少厂哪一方面，都会妨碍养老保障体系的完整性和应有功能的发挥，也必然导致养老保障水平的降低。
二、河北省城市养老保障模式构想
确立养老保障模式实际上就是对各保障主体进行职能定位，根据保障目标并结合保障内容建立各保障主体之间的良好整合关系。下面就阐明我们对河北省城市养老保障模式的构想。
（一）经济保障方面
各国的实践已证明，政府的养老保障职能与工业化程度正相关，也就是说，一个国家或地区的工业化程度越高，对政府主导的社会养老保障需求越大，政府在养老保障方面的职能和作用也就越重要。这一点在养老保障中的经济保障方面表现最为突出。这是因为，随着工业化的加深，传统农业社会中的以土地为依托的家庭保障日益削弱，绝大多数劳动者成为工业经济组织中的受雇者，家庭不再是生产单位并朝小型化和核心化发展，家庭以外的劳动收入成为主要甚至是唯一的收入来源。工业化的另一个结果是收入差距的扩大，、收入低的劳动者难于在年老退出工作前储备足够的养老费用，并且一旦不工作，也就基本失去收入来源。而有些原来收入高的人由于缺乏为养老储备的理性；在老年也陷入窘境。这些都必然带来社会矛盾的激化，影响社会的稳定，而被社会公认的价值观也不允许对这些无力养老的人弃之不管。因此，由政府出面，通过建立强制性的具有互济功能的社会养老保险制度，向退出劳动领域的老年人提供经济保障，就成为工业化已发展到一定程度的国家和地区的一个必然选择。工业化社会中的社会养老保险不仅是一种人道主义体现，也是实现收入公平分配及社会隐定的重要手段。
工业化导致城市化，城市化又进一步加速工业化。但我国工业化与城市化的关系除遵循这一一般规律外，又有自己的特点。在改革开放以前，我国的工业化进程是与国有企业的发展同步进行的，国有企业的工业产值在全国工业产值中的比例不断提高，在1978年达到了77.6%，这决定了社会养老保险制度也主要是在城市中的国有企业中实行。改革开放后，多种所有制形式共同发展，到1995年，国有企业的工业产值占全国工业产值的比重已下降到33.9%，国有企业以外的其他所有制企业创造的工业产值占全国工业总产值的比重则上升到66.1%，非国有企业已成为我国城市工业化中的主力军。与此相适应，必然要求扩大社会养老保险的覆盖面，将非国有经济中的劳动者纳入社会养老保险体系之中。所以说，如何进一步完善我国已有的社会养老保险体系是城市养老保障中的一个重要问题。
有人基于西方发达国家社会保险制度的缺陷及新兴工业国家和地区的经验，认为最经济的社会保障制度是市场制度，而不是统一的由政府建立的社会保险制度。这一提法很有启发性。但我们认为，一些发达国家之所以陷入社会保险制度的困境，主要是高福利政策导致的高支付造成的；而新兴工业国家和地区无论是人口数量和人均收入水平，还是所处经济环境都与我们差距较大。我国现在仍处于经济体制的转轨时期，人均收入水平低，且个人收入差距较大，通过政府建立统一的强制性的养老保险制度，加强互济性，提高低收收入群体的保障程度是很有必要的，而不宜在经济保障中过分强调市场手段。这一强制性的养老保险制度注重基本保障和收入再分配功能，因而属于基本养老保险。此外，政府还应通过政策引导，鼓励企业建立补充养老保险和个人参加储蓄性商业养老保险。
我们将多层次的养老保险制度作为城市养老保障体系中经济保障的主要支柱，但并非唯一支柱。这是由于养老保险制度只能覆盖城市中就业的人，其中保障水平又取决于就业时间的长短和收入的高低，而在今后较长的时期内，河北省与全国一样，都将处于经济结构和城乡结构的大调整之中，加之个人的种种原因，总有一部分人未能参加养老保险，或者参加了但保障水平过低，即使保障水平不低，而要获得更高水平的经济保障，也必须有其它的经济来源。我们认为，除了养老保险制度作为主要的经济支柱外，另外的经济支柱可以是：（1 ）以政府财政作为后盾的社会救济制度，保障未能参加养老保险又无其它经济来源，或参加保险但保障水平过低的老年人的生活，为其提供必要的经济条件。（2）家庭内部的经济援助，主要是子女对老人的经济赡养。这方面， 我国的老年人权益保护法已有明确的规定。河北省各级地方政府可依据该法，结合本地实际制定具体的实施规定，以使家庭这一养老保障的经济支柱具有强有力的法律支撑。
总之，在我们设想的城市养老保障模式中，政府主导、个人积极参与的多层次养老保险制度将作为主要经济支柱；以政府财政、社会捐助为来源的社会救济制度和以法律为保证、家庭成员自愿为动力的家庭内部援助将作为两个辅助支柱，共同为老年人提供完备、可靠的经济保障。
（二）服务保障和精神保障方面
经济保障在养老保障体系中居于重要的基础地位，但服务保障和精神保障也是不可或缺的，从我们所要达到的养老保障目标看，是在现有经济和社会条件约束下，最大限度地满足老年人的物质和精神生活需要，实现老有所养，老有所医，老有所为，老有所学，老有所乐。这就要求我们必须在关注老年人经济保障的同时，关注老年人的服务保障（包括医疗服务）和精神保障问题。
如前所述，城市化和工业化的结果，导致了家庭功能的削弱，包括家庭养老保障功能的削弱，但家庭的养老保障功能并未消失，并且养老保障的实践还向我们证明，家庭在养老保障中有着不可替代的优越性，这在服务保障和精神保障方面尤为明显。
家庭制度诞生以来，其功能随着社会生产方式的变化不断演变，但家庭始终是其成员实现感情交流、寄托C\灵的最佳处所，这是由家庭成员建立在姻亲或血亲基础上的亲情关系所决定的。家庭功能中的这一特点与老年人的需要有着天然的融合。绝大多数的老年人在家庭养老与社会养老之间会选择前者的现实，直接印证了这一点。家庭养老的独特地位在中国又由传统文化观念进一步得到加强。在中国，家庭养老始终被人们认为是天经地义的事情。没有得到家庭照料和关怀的老年人会有很强的失败感。在这样一种文化背景下，家庭的服务与照料，与其说主要是老年人生理上的需要，不如说更主要的是一种心理或精神上的需要。因此，家庭养老保障在中国有更强的需求。根据《中国老年人供养体系》的调查，全国有98.1%的老年人依靠家庭提供生活照料和精神慰藉的服务。其实，即使是强调个人独立性的西方，也很推崇家庭在养老中的作用，社会老年学家戴维·L ·德克尔在《老年社会学》中写道：“没有一个领域跟我们命运的关系比我们与家庭关系更密切……我们可以不做工作退休，却不能退离家庭。”最近统计表明，发达国家老年人居家养老占95%左右。
然而，我们不得不承认的另一个现实是，在城市中，直接由家庭成员（主要是子女）实现对老年人的生活照料（并籍此实现精神慰藉）变得越来越困难。一是因为正工作着的子女的工作竞争压力越来越大，闲暇时间越来越少，他们要不断适应职业变化的需要，学习和更新知识；二是我国城市中的独生子女政策对家庭人口结构的影响。这种人口结构被称之为4—2—1结构，即一对夫妻下面有一个子女，上面有4个老人。显然，4—2—1 人口结构加剧了处于中间位置并负有赡养责任的家庭成员的负担，使其力不从心。
那么，如何解决老年人家庭保障的需求与供给的矛盾，既最大限度地满足老年人对亲情的需要，又减轻家庭成员的赡养负担（主要是经济负担以外的负担）呢？显然，发展基本与家庭脱离的职业化的社会养老机构，彻底实现家庭养老向社会机构养老的转变，不是一个令人满意的思路。基于现实的思考，我们认为，居家养老与社区服务的结合是解决城市老年人服务保障和精神保障问题的最佳选择。
居家养老在这里是一个比传统意义上的家庭养老更宽泛的概念，居家养老既包括老年人与子女生活在一起并接受子女照料的养老方式，也包括老年人与子女分开生活、老年夫妻相互照料或自我照料、只在必要时接受子女照料的养老方式，甚至包括无子女或无配偶的老年人独居生活、自我照料的养老方式。实际上，具体的居家养老方式可在老年期的不同阶段由老年人根据偏好和健康状况自行选择。而社区服务用于解决家庭成员（包括子女、配偶）力不能及的一些生活照料及精神慰藉问题。这一模式有明显的优越性。
第一，居家养老最大可能地发挥了传统的家庭养老方式的优点。有的居家养老方式就是传统的家庭养老方式，但又具有更大的灵活性，避免了传统家庭养老方式的僵化。比如说，有些刚退休的老年人，身体尚好，兴趣广泛，更愿意在这时与子女分开生活，加之现代交通通讯手段的便捷，平时家人通通电话，周末聚一聚，其乐融融。而一旦身体不佳时，则可选择与子女共同生活的方式。
第二，居家养老是一种能充分利用家庭资源，少花钱亦同样办好事的养老方式。职业化的社会养老机构如果由国家兴办，则需要财政的大量投入，目前难于实现；如果靠民间兴办，由成本所决定，收费目前还比较高，例口对天津老人服务机构的调查显示，住院老人经常性开支每月接近1000元，河北省秦皇岛市老年公寓的收费较低，但也在每月 500元至700元之间，多数城市老年人仍难于承受。更主要的是， 老年人一旦住进养老机构，就处于被照顾者的被动地位，家人和自身的照料能力无法发挥。而这些问题在居家养老中均能相对较好地得到解决。
第三，社区服务是弥补家庭暇务供给能力不足，适应老年人多样性服务需求的有效手段。因为社区服务机构所提供的服务直窿面对社区内的老年人，服务半臣小，老年人以较小的花费即可庆得及时周到的服务，而且，社区服务使老年人不至于脱离原来拘社会网络，更利于一些，心理和隋神抚慰方面的服务的开展。此外，老年人不仅是社区服务的对象，也可通过积极参与，发挥余热，成为社区服务的供给者，从这一点看，社区服务还为老年人的进一步发展拓展了空间。
总之，我们认为，由于居家养老与社区服务分别继承了传统的家庭养老与社会养老的长处，又通过二者的结合较为有效地避免了各自的短处，是一种有一定比较优势的满足大多数城市老年人服务保障和精神保障需求的主导模式。对一小部分城市“三无”（无赡养人和扶养人、无劳动能力、无生活来源）老年人及因种种原因愿意入住社会养老机构的老年人的需求，也必须予以充分考虑，但要打破政府包办的思路，应与社会救助相结合，走社会化、产业化的道路。
综上所述，可将我们倡导的城市养老保障模式概括为：以多昙次的养老保险制度为主要支主；以家庭为核心、社区服务网各为外围；以社会救助为综合补充；保障主体合理分工、保障内容有机结合的现代养老保障体系。
三、河北省农村养老保障模式构想
河北省是一个农村人口占较大比重的省份，按1990年人口普查资料，全国城镇人口与农村人口之比为26.41∶73.59，而河北省这一比例为19。21∶80.79，因此、， 河北省农村养老保障在整个养老保障体系中占有更为重要的地位。
农村养老保障模式问题主要是一个社会养老与家庭养老的关系问题。河北省与全国一样，实行家庭联产承包责任制后，原来依附于集体经济的社会保障逐渐解体，家庭的养老保障功能得到强化和回归，据有关部门的调查和估计，我国农村家庭养老约占整个养老保障的92%，河北省也应大致如此。实际上除“三无”老人由农村基层组织实行“五保”外，绝大多数农村老年人由家庭供养。
由前面的分析我们知道，推动家庭养老保障向社会养老保障转化的主要动力是工业化和城市化进程，而这种变化一旦在某些农村地区发生并完成，则原是农村地区的养老保障问题就已经演变成城市养老保障问题，我们当然也就没必要在这里重复探讨了。我们认为，这种演变迟早会在大部分农村地区发生，但会是一个缓慢的过程，在这个过程中，会出现家庭养老功能日渐式微而新的社会养老保障还没有形成的状况。那么，我们是否应采取对策加速旧的家庭养老模式的。消亡，尽快以社会养老保障模式取而代之呢？答案是否定的。首先，我们已经阐明了工业化和城市化虽然导致社会保障的产生，但并未同时导致家庭保障的消亡。家庭养老保障的特有优势决定了其和社会养老保障之间可以：优势互补，我们没有必要放弃有优势的养老方式。其次，农村受我国传统伦理观念的影响更深，可以在相当程度上抵消由于社会经济变化（如人口流动、家庭小型化、人口老年化）导致的家庭养老能力的下降。同时，我国政府一直倡导和鼓励家庭养老的政策也有助于强化农村家庭的养老功能。再次，农村老年人的土地使用权为其提供了一定的经济后盾，增强了老年人的资源控制能力，这也有利于农村家庭养老方式的实现。因此，家庭养老在农村不仅必要，而且可行。
从长远来看，我们现在探讨的农村养老保障模式实际上是一个过渡模式。既然是过渡模式，就应该考虑与最终模式的对接，而农村养老保障的最终模式必然是与城市一样的统一模式（那时如果有农村，也不是现在的概念）。这样，如果我们对城市养老保障模式的构想可行，则可成为过渡期农村养老保障模式构想的一个参照。基于这一考虑，在农村养老保障体系的构建中，应该注意两个环节：一是加强政策引导和制度规范，继续巩固家庭养老保障；二是在自愿的前提下，积极开展农村社会养老保险，逐步使农村社会养老保险成为农村老年人经济保障的基本支柱。据统计，1999年河北省农民人均纯收入达到2441.5元，人均生活消费支出为1338.5元，人均收入节余为1103元，这说明在河北省农村开展社会养老保险已具备一定基础，随着农村经济的进一步发展，将大有可为。
至此，我们的过渡期农村养老保障模式可简单概括为：家庭养老保障为主，社会养老保障为辅。在这种模式下，政府作为政策引导者主要以政策、法规的形‘式保证家庭养老方式的实现，必要时对家庭养老保障提供财政援助；同时，政府应通过税收优惠等手段，积极引导、鼓励农村社会养老保险制度的发展和农村社区服务体系的建立。