权责一致与权责背离：在理论与现实之间，本文主要内容关键词为：权责论文,现实论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
权力与责任是公共行政理论与实践领域中的一对重要范畴，权责一致是公共行政的基本原则。然而，人们对二者关系的认识并不全面：一方面，对权责关系的理论研究仅局限在确保权责一致的制度安排上，缺少对权责一致内涵的全面研究，这无疑使相关制度安排缺乏稳定、可靠的基础；另一方面，权责背离的现象广泛发生在科层组织的多个层面，而诸多隐性的表现形式又增加了对其控制的难度。在我国建设社会主义民主和法治国家过程中，如何全面认识权责关系？如何看待现实中的权责背离现象？如何理解理论意义上的权责一致与现实情境中的权责背离之间的断裂，都是本文着力研究的问题。
一、权责一致的理论阐释
在中国，全体劳动人民在共同享有对生产资料不同形式所有权、支配权的基础上，享有管理国家的最高权力，并按照民主集中制的原则，通过人民代表大会行使国家权力。这种代表全体人民利益的、广泛的、真正的社会主义民主制保证了权力行使的合法性基础，从根本上实现了国家利益、公民个人利益和社会利益的统一。在此基础上，权力行使的价值旨趣即在于维护和实现公共利益。虽然对公共利益的内涵存在各种争议，但可以达成共识的是，维护和实现公共利益是政府的基本公共责任，因为，“政府是根据公共需要而产生的，其本身的合法性就在于它是被公众创造出来保护公共利益、调节社会纠纷的社会仲裁人。”①而公共权力是支撑其承担起这一基本责任的重要工具，从这个意义上说，政府的责任是先于政府的权力的。并且，政府的合法性不仅在于它来自于公民的一致同意和授权委托——这仅确立了政府存在的形式要件，更主要的是，政府天然地负有保障人民生存与发展之不可推卸的责任，应按照社会主义民主制规定的内容忠诚履行维护公共利益的责任，这是政府存在的实质性内容。在这里，责任是对政府应该做什么的描述，是积极意义上的责任（responsibility）。积极责任对于权力的意义体现在责任作为行政权力的义务性规定，构成了权力运行的动力。也就是说，当权力主体把责任看做是行使权力而必须承担的义务时，就要将责任置于自觉的行动之中，从而实现了责任对规范使用公共权力的动力功能。此外，政府所掌握的公共权力不仅具有公共性，还具有扩张性，并且这种扩张性常常会侵蚀到公共利益的实现，公共权力也就会从实现公共利益的手段退化为谋取私人利益的工具。同时，那种认为仅仅依靠政府道德自律就可以约束政府履行契约责任的想法近乎于妄想，因为，“契约，没有刀剑，便只是一纸空文”，为此，只有存在一个不履行积极责任就将受到惩罚的义务性规定附着于权力之上时，才可以指望政府履行应承担的责任，这种附着性的规定就是消极意义上的责任（accountability）。消极责任是对权力行使行为的约束，是防止公共权力偏离公共利益指向的重要保障。是政府责任得以维系的基本要求和行动底线。
可见，公共责任具有双重意义，权责一致也因此具有双重内涵：权力与积极责任的统一及权力与消极责任的统一。就权力与积极责任的统一而言，包含着两个方面的内容：首先，责任的承担伴随着权力的授予，即有责必有权。政府的职责范围决定了政府积极责任的大小，政府的积极责任是政府存在的正当性理由，是对政府应该做什么的描述，并确立了政府的基本职责以及政府行为的边界。有行为边界限定的政府也就是现代意义上的“有限政府”，否认了政府的积极责任就相当于否认了政府的存在意义。政府为了承担积极责任必须被授予一定的权力，权力在此是政府履行责任的基本手段，授予的权力应与承担责任所需要的实际权力相对应和对等。其次，权力的授予伴随着责任的规定，即有权必有责。责任是对权力如何运用的规范性描述，是对权力行使过程和行使方式的规定，没有按照责任规定行使权力就违背了责任的要求。就权力与消极责任的统一而言，也包含着两个方面的内容：首先，消极责任是对权力滥用的惩罚，是因没有履行职位责任规定的责任内容，或者违反法律规定的义务，以及违法行使职权等所承担的否定性后果，是对超出责任范围行使权力或在责任范围内不作为的惩戒，是对权力行使结果和效用的规定。其次，责任惩戒要与权力滥用程度相匹配，任何惩罚行为只有在与不当行为的程度相匹配时才能适度、恰当地发挥惩罚效力。否则，消极责任将会因为惩罚成本过低而失去惩罚意义，也可能因为惩罚程度过强而对权力主体产生消极无为的选择暗示。
虽然公共利益为权责一致的内涵提供了基本内核，然而在不同层面上权责一致的具体表现形态仍然会有所差异。从宏观的政府层面来看，围绕着公共利益的实现，政府应承担起管理社会公共事务、维护社会公共秩序、发展社会公共事业等责任，这是政府履行公共职能的主要领域。可见，政府积极责任所关注的就是政府职能问题。当然，对不同的政府的不同发展阶段，人们对政府职能权限的认识充满歧异，争论的实质在于对政府与社会、政府与市场的边界及政府在被期望的限域内活动方式的认识分歧。但无论是在倡导经济及社会发展都依赖政府指令性规定的计划经济时代，还是在倡导尊重市场运行规律及发挥社会主体积极性的市场经济时代，抑或是在治理格局兴起后权力与责任主体更加多元、分散的情况下，只有政府应承担多少责任、如何承担责任以及在多大范围内运用权力的区别，而不存在有权无责或有责无权的政府，也就是说，政府权力与责任始终是纠缠在一起的。概言之，公共事务决定了政府的存在，只要有政府存在的地方就必须有政府的权力与责任，并且在应然意义上，在社会主义民主制下，政府必须保障履行职能的过程中代表最广大人民群众的利益，做到权责一致。同时不可回避的是，由于政府权力所具有的双重性，为了避免其通过权力扩张成为凌驾于公共利益之上的“利维坦”，必须对政府进行严格的制约，对滥用权力、违反责任规定的行为进行惩罚，即要求政府承担消极责任。从世界范围内看，政府承担消极责任的方式是不同的，推翻国家政权、重新组阁政府、弹劾总统等都是政府承担消极责任的方式。并且，追究政府消极责任的手段也是不同的，从武装革命、暴动到温和的制度弹劾，其本质都是对政府滥用公共权力行为的惩戒，是对政府侵害公共利益行为的惩戒。
从微观的组织及个人层面来看，无论是在层级化的传统科层组织中，还是在日趋扁平化的现代行政组织中，无论是组织的领导者、管理者还是普通行政人员，组织及个人所掌握的权力都是公共性的，并具有明确的公共利益指向。这就决定了行政组织及其行政人员必须承担着对于维护公共利益的积极责任。从积极责任来说，部门及个人的特殊利益要统一于公共利益当中，在规定组织内各部门主要职责、内设机构和人员编制的基础上，通过科学、明确、正式的法律法规来规范、引导部门及个人的权限分工及权责范围，形成完整的责任体系，避免职能重复、人员冗杂造成的权责不清、推诿扯皮等。同时，组织及个人不能因为占据公共职位、掌握公共权力而以其狭隘的特殊利益侵犯公共利益，因此，公共组织及其人员也必须承担消极责任。当然，仅靠组织或个人自觉规范行为是不够的，完善的组织内部应该具有严密的权力控制及责任追究体系，对于组织及个人滥用公共权力、谋取部门或个人利益都将被追究责任。这是因为处于权力、资源、信息等优势地位的行政组织及其人员会出于自身特殊利益的考虑对权力使用情况做出选择性的解释、说明和信息公开，与公民之间的对话也可能会沦为“政治装饰”，因此，必须使用强制措施促使行政组织及其人员承担消极责任。
二、权责背离的现实情境
尽管从近代到当代，从理论界到实务界都在努力探索实现权责一致的方式和途径，然而在我国，虽然社会主义制度建设已经走过了60个年头，但在现实的公共行政领域中依然存在着大量的权责背离现象。当然，权责背离并不总是显性的，即使看起来有条不紊或忙忙碌碌的政府过程也会存在权责背离的情况，这使得人们对权责一致理想的落实显得十分悲观。权责一致到底能否实现呢？权责背离是否是一种必然现象呢？各种制度设计作为控制科层组织与行为的重要工具，其功能并不像在韦伯的理论设计中那样完美，在组织的实际运行中难免出现“反功能化”（dysfunction）的偏离：科层组织一方面在努力减少权责背离的情况，另一方面，这种控制又为权责背离创造了新的空间，甚至，诸多限制措施很多时候恰恰成为实现权责一致的主要障碍。这种悖论植根于科层制自身的组织设计当中，目前我国的政府改革同样无法超越这一历史阶段的局限。
第一，科层组织自我封闭、资源垄断的特质造成的权责背离。在理性科层制的制度设计中，层级制的权威体系、精确的权责界定、决策和指令沟通的内部垂直化等都是为了减少其对外部环境的依赖，保持“机械式”科层组织的精准、稳定、高效运行，使科层组织成为一架通过内部循环就可以维持自身运转的“机器”。这种“机器的隐喻”保证了科层组织的封闭性，使科层组织可以在形式合理性和工具合理性的原则下，充分体现其超越于任何组织形式的“纯技术的优势”，以保证组织服务于效率价值的要求，并且制止和缓解外部不确定因素对科层组织的威胁，使组织运行控制在秩序的范围内。而科层组织之所以能保持自身的独立运转就在于其系统内部权力的一元化控制的命令统一原则和责任的单向负责。具体来说，经典的公共行政运行模式是建立在政治-行政分离和官僚制这两块基石上的，主张行政权力的集中统一，通过建立等级森严的科层机构实现效率最大化。在单一权力中心格局下，政府的权力与责任都服从和服务于这个单一中心，权力与责任在封闭的体系内单向运行，下级对上级负责任并接受上级控制，通过层层负责实现整个行政体系的责任并最终实现行政体系对政治体系负责任，权力与责任在不断上行的过程中形成了单一的终极权威中心，将命令的权力集中到了非常小的范围，充分体现了命令统一原则，并以此排斥了外界的监督。此外，在缺少与外部环境互动的封闭领域内，一元、单向的权责运行体制还可以使科层组织通过掌握诸如韦伯所言的“公务机密”等重要资源形成对外界的资源优势，加剧与外界的资源不对称，形成资源垄断。接受外界监督、公开行政组织的运行过程及公布组织的非绝密性信息是政府的基本责任，这就使得科层组织时常面临着科层制的保密性与公共责任这一原则所要求的公开性之间的矛盾和冲突。面对这种矛盾与冲突，政府组织可以轻易的利用公共权力、政务信息等资源优势将自己“密封”起来，拒绝公开信息、排斥外部监督，这都是滥用权力、背离责任规定的行为。
第二，科层组织多元化目标导致的权责背离。尽管公共利益是官僚组织的核心价值追求，但是它还肩负着实现公平、效率、责任等多种工具性价值的使命。所以，科层组织的目标必然要反映多元的、多层次的、有差别的社会利益需求。当目标多元以致难以兼顾或是存在冲突时，行政人员就会通过简化程序规定、选择性执行的方式达到预定目标，或有意歪曲组织目标，产生目标替换。选择性执行行为是科层组织从狭隘的部门利益或个人利益出发，将精力放在容易出成绩、收效显著或者是容易量化的工作上，而对那些难以量化、收效慢或难度高甚至是有争议的工作则采取拖延时间、消极应付甚至阳奉阴违的办法，是一种避重就轻的行为，有时甚至也是对职责范围内的事务进行有选择地使用权力的渎职行为，詹姆斯·威尔逊将之描述为“可计量的任务‘驱逐’不可计量的任务”。这也从一个侧面阐释了在我国为什么会有大量政绩工程存在的根源。组织和个人层面的选择性执行行为在现实生活中屡见不鲜。例如，与改善空气质量、保护生态平衡相比起来，拆民宅、搞绿化、征农地、建工厂的经济效益要来得更直接，见效更快，更容易引起人们特别是上级部门的重视，所以许多政府部门和官员都对此投入大量精力和资源。这种“格雷欣法则”现象在较好地控制了量化的、指标化的责任的同时，实际上也造成了行政责任承担的片面化、平面化。所谓目标替换（goal displacement），是指由工具价值转换为终极价值的过程，② 即忽视终极价值，过度强调工具价值。当工具主义的价值观盛行于科层组织时，就可能使手段超越对目的的坚持，只强调作为手段与工具的权力的运用，而忽视对应达到的结果承担责任，出现权责背离。现实生活中也存在着这样的例子，绿化部门为了实现绿化覆盖率，忽视对植被适应性及成活率的过程考察，造成植被浪费甚至环境破坏。又如，许多城管部门为了完成上级部门下达的整顿指标而将清理与整顿商贩的数量作为检验工作效果的标准，结果发生多起城管人员野蛮执法与商贩暴力抗法引发的恶性事故。
第三，隐藏于科层组织结构安排中的权责背离。从纵向上看，科层组织是一个金字塔式的等级体系，这种设计初衷就是要使行政人员都有与所在等级和职位相对应的权责范围，权力在组织内部自上而下运行，上级因而具有职位上的权力和权威，下级要服从上级的权力控制并对上级负责。上级具有的权力与责任通常被认为是大于下级的权力与责任的，上级具有对下级的支配权，形成对下级的权力优势。事实上，上级还会利用这种权力优势将本应自己承担的责任也推给下级，形成“责任优势”，不仅增加了下级的工作负担，还会在出现消极责任追究时，为自己寻找到开脱责任的借口及承担责任的“替罪羊”。对于下级而言，一方面，常会面临两种或两种以上的权力来源强加给行政人员的行为要求而导致权力之间的冲突。这种权力冲突既可能来自于直接的上级，也可能来自于越级的上级，或来自于法律规定的权力范畴，这时，行政人员就处于对“上”负责和对“下”服务的两难境地，每一种选择都将带来冲突。在多层责任关系链条中，难免出现层级权力与终极责任的背离，造成代理责任关系的置换：最直接的委托代理关系常侵蚀最终的委托代理关系，即公共行政人员倾向于把直接的责任关系摆在前面，以上级的要求和命令为第一考虑的要素，而放弃对公民的责任。另一方面，层级的权责关系具有双向性，西蒙受巴纳德的影响较早认识到下属至少有两倍于上级的权力③，下级并非如大家通常认为的那样是被动的、从属的权力个体，他们消极怠工、避重就轻等行为实际上是压缩了自己积极责任的范围，将职责范围内的任务推向上级，实质是权力的相对扩张。此外，上级具有的权力创制权还会遭到下级利用技术专长与信息资源进行的修正、延缓或阻碍。这也是新公共管理理论主张向基层公务员特别是技术型公务员授权的原因，即传统科层体制下权力冲突可以通过上级权威解决的方式在新的时代背景下越来越难以奏效，专业化、技术化、信息化设置的层级壁垒甚至可以成为下级推卸责任或消极对待权力的重要手段。
从科层组织的横向组织结构来看，为了保障组织高效承担各种职能，科层组织内部依据承担的不同职能划分为若干横向部门。这种高度专业化、封闭化的横向结构设计在组织内部形成了“鸽笼式”的组织结构，构筑起了如拉塞尔·林登所描述的“无形的柏林墙”，造成了部门之间的分割与封闭，对部门内部的信息实行封锁，对其他部门的信息实行绞杀，互相设置权限壁垒或推脱责任，以致“左手不知道右手在做什么”。随着公共事务的日益复杂，不同职能部门之间的关联程度越来越强，依据职能划分的横向部门之间表现出越来越强的相互依赖关系，也越来越需要进行密切的横向交流与合作。然而，狭隘部门利益的驱使使横向部门之间缺乏从组织全局思考和解决问题的动机，维持部门权限避免其他部门“侵袭”的狭隘竞争观也使部门之间的合作陷入僵局。仅关注并极力扩张部门权力，逃避应承担的责任是科层组织横向部门之间权责背离的重要表现形式。
第四，以规则控制组织运行中产生的权责背离。韦伯设计理性科层制的原初意图在于规范行政系统及职业科层的行为。为了防止个人专断、自由意志等非理性因素的影响，必须通过规则、制度的抽象的、无差别的设计体现科层制非人格化的形式合理性以实现对科层组织及行政人员的控制，即对组织及其成员的个人行为进行严格细分并辅之以明确的规则约束，这些规则既包括对组织及个人行为进行激励的规定，还包括对组织及个人不当行为进行惩戒而形成的具有威慑力的规定。以规则控制组织运行实现了用普遍主义代替特殊主义、用专业化代替随意性的目标，降低自由裁量权的范围和运用频率，塑造科层制行政的效率价值取向，造就技术上的优越性和行动上的高效率并保障公共行政负责任的行动。然而，在科层组织的实际运行中，规则控制并没有发挥对权责关系进行控制的应有作用，相反，“规则霸权”却成为诱发权责背离的重要因素。其表现有二：一方面，形成“规则的科层”，以规则控制程序进而引发权责背离。即科层组织及其人员的行为被规则所严格限定，尽力压缩科层组织及个人的自由裁量范围，排斥主观因素对于科层组织运行的影响，使组织成为严格按照规则运行的程序型组织。繁重而复杂的报告和申请等形式问题很容易遮蔽对问题实质的重视，使解决问题的注意力和关注点发生偏移。此外，“规则的科层”抑制了科层组织的活力及对公民的回应性，使科层组织愈发趋于保守、封闭和被动，割裂了其与外界环境之间的关联，实际上是缩小了责任范畴。另一方面，形成“科层的规则”，通过变通组织正式规则的方式造成了权责背离。“科层的规则”是凭借科层组织在资源、信息等方面与外界的不对称性及在动员和整合能力上的优势扩张权力，以使科层组织的规则反映自己的偏好。行政人员作为理性的个人不可能像理性科层制所预设的作为“中立的”个体进入科层组织，也不可能完全屈服于他们的行政角色，他们会将自己的价值观念、个性、利益、偏好及对制度和体系的认同水平等融入组织当中，可能会出于自身或部门利益的需要在权限范围内变通规则以实现部门或个人利益最大化，这样就形成了“科层的规则”。“科层的规则”其实是对组织规则的变更和歪曲，是一种“潜规则”，是对权力与责任约束的侵犯，是用规则或标准的假需要来掩盖行政部门维护部门利益的真实需要和愿望，是扩张权力、逃避责任的行为。此外，对于科层组织来说，为了克服科层组织目标多元化、差别化造成的工作结果甚至工作过程不易被观察和测量的情况，科层组织设立了严密的规则以保证对组织行为的控制，完善的规则和制度被科层制视为组织成熟、理性和稳定的标志。为了提高解决问题的效率、应对愈加复杂的现实情况，科层组织倾向于制定越来越详细的规则以补充既往规则以限定组织行为。规则的复制被科层组织认为是最有效率的控制手段，这样，规则像滚雪球一样愈来愈多，繁文缛节增加了组织结构的复杂性，反过来又增强了规则制定的惯性，循环往复的结果就是使科层组织愈加趋于僵化和保守，失去了创新的动力，使权力与责任的统一异化为权力与规则的形式统一，更重要的是，“规则的泛滥抹杀了规则本身，规则繁多形成了官僚主义权力的基础。”④
三、权责关系：发展趋势与理论回应
通过上面的分析我们可以看出，科层制的理论预设及运行逻辑决定了权责背离是内生于科层组织之中的，科层制的价值导向决定了权责背离的基本事实，扩张权力与摆脱责任在科层组织内部博弈互动的结果就是“将自身推向了一个比过去的层级制更加统一的，因而更加强有力的层级制的控制之下。”⑤ 尽管存在诸多权责背离的情境，甚至有些背离原因是植根于特定组织或人性之中的，似乎是难以摆脱的“魔咒”，然而，但这并不意味着我们对权责背离的情况束手无策。在这个问题上，实践要比理论乐观得多，时代的发展已使实践走在了理论的前面。
随着时代的发展及全球化态势的不断深入，公共事务日趋复杂使政府越来越难以仅仅依靠自身力量进行控制和管理。市场化、民营化的发展结束了政府对公共事务的完全垄断，市场机构、非政府组织等多元主体成为公共服务的生产者，增加了公民在公共领域“用脚投票”的权利和选择空间。多元主体相同的利益诉求增强了相互之间的关联程度，只有通过开放的、分权的、合作的方式才能实现多元主体之间的利益共享。管辖交叠与权力分散被古典行政理论视为引发行政无序的根源，随着时代的发展恰成为了促进公共物品和服务多主体生产的基本格局，即多中心治理格局，这也成为分析和解决时代问题的基本话语背景。中国也在改革开放20年后，于20世纪90年代逐步发生了深刻的治理变革。治理的兴起不仅塑造了一系列的制度安排，还形塑着多中心、互动合作的思维方式。在多中心治理格局下，行政系统的封闭性逐渐被开放性所取代，等级制的组织结构逐渐向扁平化的方向发展，减少科层组织的控制层级，拓宽管理幅度成为科层组织发展的新趋向。在科层组织不断扁平化的过程中，合作主体之间不再是科层制下的“命令——控制”关系，管理权力与权限不断下放，下级有了更多的自由裁量权，权力由“压制式权力”逐渐转为“横向式权力”。古典行政理论在封闭科层组织体系内部研究权责关系的理论惯性被突破，转而以更加开放、多元的视角重新审视和确立新型权责关系，开始了权责关系再生产、再塑造的过程：公共权力不再仅仅是沿着科层组织层级自上而下运行的单方向权力，责任也不再仅仅是上下级之间由于命令与服从产生的义务规定。等级制下不平等的支配与服从关系正在被平等主体之间的合作关系所取代，合作关系下多元主体之间不再具有支配性的权力，权力的基础由权威、控制转变为分享、互补、合作的权力，责任也由服从控制的义务转变为分散的责任和积极主动的责任意识。此外，权力被更多的主体所分享，责任也突破了单一承担主体的限制，公共责任已成为一种共同责任，权力与责任被更多主体拆解使权责关系从等级制下链条化模式转为交互式、网络化模式。多重权责关系中不再有明确的权力和责任中心，没有组织内硬性的责任约束和等级责任控制机制，只有建立在协商、信任基础上的契约签订与积极合作才能实现共存、多赢，并且，多元主体之间也形成了一定的监督、制约关系，滥用权力或逃避责任的行为将受到更多的关注和谴责，一定程度上降低了权责背离的风险。
科层行政模式下行政责任链条断裂、政府行为失控的问题使人们意识到，公共行政的公民导向和民主价值是公共行政的合法性基础，公共行政不仅要重视效率价值和工具理性，更要体现民主价值。主张权力来源于公民并应该直接对公民承担责任的观点受到越来越多的重视，人们逐渐认识到，行政不可能完全脱离政治，行政系统必然要承担一定的决策职能，而决策不仅要对政治和行政系统负责，要对系统内的层级关系行使权力和承担责任，更要增强对行政系统外部公民社会的回应性，对公民负责。主动承担积极责任应与法治、宪政一起被视为社会主义民主制下公共行政发展的核心价值准则。在此原则指导下，行政人员不是中立的、非人格化的行使公共权力的工具，而是具有价值判断和伦理信仰的行动主体，不仅要对本职位和上级负责任，还应鼓励其独立性、积极性和主动性，将绩效、结果作为衡量责任履行情况的考核变量，这意味着对积极责任的关注并建立了一种新的、更直接的责任机制。在目标和绩效双重导向下，公务员的工作潜力和责任伦理精神被激发出来，绩效与伦理的观念被引入行政部门成为约束权力与责任运行的新方式，伦理原则弥补了规则盲从上的缺陷。这就要求公务员不仅要对行政程序和行政过程负责，还要在普通责任机制的基础之上增加对公众的直接责任及对责任履行的效益考量，即对结果负责并承担相应的个人责任。
不可否认的是，多中心治理背景下的权责关系仍不是也不可能是一种稳定的关系，它只有在多中心、交互式的权责网络中才能体现其发展活力，并且它只是一种对责任存在形式的描述而不是一种责任分配方式。在共同责任中，等级化责任日益演变为责任的等级化，每个主体已没有是否承担责任的差别，至多只存在承担多少责任的差别，即每个主体都有责任但是又都没有承担全部责任的责任，责任更加模糊，这在客观上就很容易造成推卸责任的状况，导致责任追究困难。这也导致一些负面结果：一方面，权力与责任在被更多主体分享的同时，责任对权力的“跟踪规范效应”趋于减弱，这容易导致权力的扩张并进而挤压责任空间，造成权责失衡；另一方面，由于网络化治理中多元主体的依赖性大大增强，一个环节的权责背离就会对整个组织行动产生影响，甚至造成整个责任系统的瘫痪，这种危害性的提升使权力与责任的链条更加脆弱。然而，即使存在这些弊端，它也只是发展过程中必须要解决的问题而不是抛弃这种权责关系的借口。社会主义民主向纵深发展以及合作治理模式的逐步成熟将为新型权责关系提供更广阔的发展平台和完善动力。历史恰恰是在这种否定之否定的基础上不断向前发展的。
注释：
① 麻宝斌：《公共利益与政府职能》，第42页，吉林人民出版社，2003年版。
② 克里斯托弗·胡德：《国家的艺术——文化、修辞与公共管理》，第226页，上海人民出版社，2004年版。
③ 参见尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》（第八版），第157页，中国人民大学出版社，2002年版。
④ 皮埃尔·卡蓝默：《心系国家改革——公共管理建构模式论》，第42页，上海人民出版社，2004年版。
⑤ 戴维·毕瑟姆：《官僚制》（第二版），第60页，吉林人民出版社，2005年版。
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