基于权力配置对国家审计在监督体系中的定位，本文主要内容关键词为：权力论文,体系论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为国家的中央行政机关，本应该用人民赋予的权
力为人民服务，然而随着权力的集中却出现了权力的滥
用，因此，亟须加强对行政权力的监督。
一、监督权力配置理论
从政治学的角度来看，在国家产生的同时，国家权
力也随之产生了，但是国家权力具有抽象性，所以政府
权力便成为国家权力的有效载体之一。学术界对政府有
广义和狭义之分，与之相对应政府权力也有广义和狭义
之分。狭义的政府权力就是指行政权力，即国家行政机
关执行法律、管理国家行政事务的权力。广义政府权力
则包括各类国家权力机构的权力，是立法、行政和司法
机构权力的总称。本文中的政府权力指的是广义角度上
的权力。德国历史学家弗里德里希·迈内克指出：“一个
被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着
逾越正义与道德界线的诱惑。人们可以将它比作附在权
力上的一种咒语———它是不可抵抗的。”正是由于权力
的这种特性，所以要将不同权力配置给不同的部门，降
低公共政治权力对个人利益的威胁，这就是通常所指的
权力配置，即行政权力配置。而也正是由于权力的这种
特性，所以必须对行政权力进行监督，由此就产生了监
督权力的配置问题。在我国，一般来说监督权力具体可
以分为两个部分，一个是作为行政权力内部的监督权
力，包括人大监督权力、司法监督权力以及政府机关内
部的监督权力（监察权力和审计监督权力）；另一个是行
政权力之外的监督权力，包括人民群众监督、社会舆论
监督、人民政协监督和执政党的监督权力。监督权力的
配置就是要协调这些不同的监督权力，使其成为一个统
一和谐的整体，成为一个真正有效的监督体系，并且要
处理好谁来监督这些监督主体的问题。
二、从国家审计角度看我国监督体系的现状
更多的问题被查出来，并不意味着更多的问题被解
决，最终要看审计处理的落实情况。
1、纪检、监察监督薄弱
从表1
可以看出处理落实情
况最差的是纪检、监察部门，落实
比例仅为22．4％和32．6％。为了
更有效地遏止腐败，1993年中共
中央纪律检查委员会和国家监察
部合署办公，两块牌子、两项职
能、一套机构，各自的隶属关系不
变，只是地方各级监察机关要受所在地政府和上级纪检、监察机关的双重领导。这样一
套整合的机构，即是党的代表，又是行政的代表，从理论
上说监督力量会更强，但从上表数据来看，可能还存在“上级监督不到、同级监督不了、下级不敢监督”的现
2、司法监督配合不力
我国的司法机关包括人民检察院和人民法院。人民
检察院通过行使检察权，人民法院通过行使审判权来实
行监督。表中数据显示两年中对审出的问题已经立案的
比率都不足50％。这说明我国的司法机关的工作效率
还有待提高。虽然司法机关的独立性要高于审计署，但
在人大任命法官的体制不严格，党政合一、人事任免受
同级党委的制约较大以及法院、检察院设置行政化等因
素的影响下，司法机关的地位也不是很独立的。
3、审计监督权威难保证
政府机关内部的监督从表中来看就是审计机关的
审计监督权力，即要求被审单位自行纠正和审计决定处
理处罚。其中，要求被审单位自行纠正的落实情况很不
乐观，大约一半的问题没被纠正。而审计决定处理处
罚的情况稍微好一些，2002年平均能达到74％，但
2003年较2002年有很大的滑坡，仅为49．6％，特别是
应减少财政拨款和补贴的落实情况以及应调账处理的
情况有很严重的恶化，审计监督权力的权威性难以保
证。
注：上表根据2003年和2004年《中国审计年鉴》中的“全国审计机
关分行业审计情况统计表”中的数据计算的。
三、构建有效的监督体系
我国监督体系中主要的六个监督权力主体根据其
具有的处理处罚权的大小可以分为三个层次，①舆论监
督、群众监督、人民政协监督无处理处罚权；②审计监督
具有有限的行政处理处罚权；③司法监督和纪检监察监
督具有较强的处理处罚权。既然监督体系是一个体系，
那就是一个不可分割的整体，本文主要以审计监督为中
心来构建这个体系，如图一所示。
1、利用群众、舆论和人民政协的监督成果，集中审
计力量，加大审计力度，降低审计风险
我国的国家审计事业只有二十几年的历程，相对于
社会审计需要来说，人力和物力都比较紧张，而且审计
是一项具有很大风险的工作，审计人员的职业判断在审
计过程中将起到很大的作用。因此，就非常有必要利用
群众监督、舆论监督和人民政协的监督成果，弥补自身
资源的缺乏。舆论监督的作用在一定程度上已经体现出
来，下一步关键是加强群众监督。群众是最了解实际情
况的，审计机关可以通过群众了解被审计单位的情况并
在审计工作中充分利用这些信息。然而群众慑于权力的
威胁不愿主动揭露问题，对此审计机关应该建立一个透
明监督的信息平台，群众可以自由地在上面发表自己对
腐败问题的看法，人民政协也可以从各自的专业角度发
表各自的见解。这不同于现在的信息化审计，而是审计
信息化，一种新的审计方式，前者指的是财政信息，而后
者则是指监督信息，即利用已有的监督信息进行审计。
对于群众、人民政协以及舆论监督信息中所反映的重大
问题，审计机关应进行重点审计，以改变以前那种随机
抽取被审单位的审计方式。这样就可以集中有限的人力
物力进行审计，审计的作用力度大大加强，从而可以发
现更多的问题，降低在一无所知的情况下所要面对的高
审计风险。与此同时，由于群众、舆论和人民政协所关心
的问题得到了审计机关的重视，这使他们更加积极、主
动地行使自己手中的监督权力，这就从根本上保证了监
督权力不被虚置。
2、审计监督的权威要由司法监督权力和纪检、监察
监督权力来保证
在监督体系中群众监督权力、舆论监督权力和人民
政协的监督权力是没有处理处罚权的，他们只能反映问
题，却不能解决问题。司法、纪检监察部门才是真正的解
决问题的监督权力主体。而审计监督权力处于以上两者
之间，虽有一定的处理处罚权，但却是很有限的处理处
罚权，所以审计所发现的问题是否能够解决最终还要取
决于司法和纪检监察部门。审计机关按照严格的审计程
序进行审计后，出具审计报告，并将发现的问题按不同
的情况移交给司法、纪检监察处理。司法部门和纪检监
察部门监督权力的有效行使，将保证审计监督的有效进
行，要根治腐败，不仅在于发现腐败，更重要的是打击腐败、遏制腐败。但与其他监督相比，司法监督权力是一种
消极权力，“不告不理”乃是司法活动的通则，即未经正
式起诉，法院不得擅自审理案件。所以审计监督权力在
监督体系中的地位是不容忽视的，首先，审计机关应将
除关系国家机密之外的所有的审计结果在监督信息平
台上进行公示，并对不同的情况制定不同的处理意见。
其次，审计机关应将需要移交给司法和纪检监察部门处
理的问题进行统计，并办好移交手续。移交手续明确了
审计监督和司法、纪检监察监督的各自的职责，审计监
督的职责主要限于发现问题，而处理问题的职责则归于
后者。在我国，全国人民代表大会是最高的监督权力主
体，它有权对司法和纪检监察监督进行再监督，从而形
成纵向的监督体系以保证审计监督的权威。
3、构建循环监督系统，真正发挥国家审计的监督作用
我们已经构建了一个监督权力由低到高的监督体
系，但这不是一个有效的监督体系，谁来监督最高的监
督权力呢，拥有最高监督权力的就是全国人大吗？要克
服纵向监督体系的缺点，必须建立一个循环的监督体
系，而在这个体系中最高监督权力的拥有者是群众，而
不是全国人大，因为全国人大在某些时候并不能真正代
表人民的利益。审计机关在办理的移交手续中应明确规
定司法和纪检监察部门不但要对每一问题进行答复，而
且必须定期对问题的处理情况在监督信息平台上给予
公示。对于这些处理情况，群众可以发表个人意见，如果
在发表意见中有绝大多数的“不满意”意见，审计机关有
权向人大提交报告，要求进行重新处理。作为处于行政
部门内部的国家审计来说，其职责不是发现滥用行政权
力的情况，而是遏制行政权力的滥用，对处理处罚权是
否有效行使的监督正是有力的保证“遏制”职责的实
从监督权力配置的角度来看，国家审计在整个监督
体系中起着非常重要的协调作用，它是促使群众监督权
力对行政权力有效监督的枢纽。国家审计作为整个监督
体系中的一个重要的组成部分，其监督权力的行使，一
方面要借助于群众监督权力、舆论监督权力和人民政协
监督权力所提供的监督信息；另一方面，审计机关又要
站在群众的角度监督审计所发现问题的处理情况，真正
维护人民的利益，从而得到人民的支持，推动整个监督
体系的有效运转、完善和发展。国家审计从根本上把各
种原来分散的、孤立的监督权力有效地结合在一起，最
大地发挥了群众监督的广泛性和司法、纪检监察监督处
理处罚的权威性。国家审计在整个监督体系中协调整合
作用是不容忽视的，它不是简单意义上的对经济的监
督，而是通过经济监督的手段来带动整个监督体系的有
效运转以达到对行政权力的政治监督作用。